"Інституціонально-конвергентне управління інформаційною сферою: можливість імплементації в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянута інституціонально-конвергентна модель управління інформаційною сферою на прикладі таких державах як Італія, Великобританія та США. На основі аналізу зарубіжного досвіду запропоновано напрям оптимізації державного управління інформаційною сферою в Україні шляхом переходу до конвергентної моделі.

 

ІНСТИТУЦІОНАЛЬНО-КОНВЕРГЕНТНЕ УПРАВЛІННЯ ІНФОРМАЦІЙНОЮ СФЕРОЮ: МОЖЛИВІСТЬ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ В УКРАЇНІ

 

Поява Інтернету та стрімкий розвиток багатофункціональних мереж здатних одночасно використовуватися для надання телекомунікаційних послуг та телерадіомовлення спричинили появу нових видів електронних інформаційних продуктів та послуг, а також зумовили необхідність перегляду підходів до різних аспектів національного регулювання у сферах телекомунікації, телерадіомовлення, виробництва та розповсюдження аудіовізуальної продукції з урахуванням тенденцій їх конвергентного розвитку[1].

 

Перехід від роздільної до конвергентної моделі регулювання цих сфер в низці зарубіжних держав здійснюється на основі: законодавчо-нормативного підходу, який полягає в розробці законодавства чи створенні нової нормативно-правової бази у відповідь на конвергентні виклики, шляхом розробки та реалізації реформи всієї правової бази телекомунікаційні сфері, або внесенні поправок до існуючих законів; інституціонального підходу, який полягає в реформуванні системи органів державного управління, шляхом створення єдиних конвергентно-регуляторних органів, повноваження яких охоплюють сферу телекомунікацій, телерадіомовлення, надання інших видів електронних інформаційних продуктів і послуг, зокрема в Інтернеті; або шляхом їх поєднання.

 

Інституціонально-конвергентний підхід управління інформаційною сферою нині реалізований в таких державах як Італія, Австралія, Великобританія, Грузія, США, Канада та інших. При цьому, конвергентні органи регулювання у вищезазначених державах підзвітні чи уряду, чи президенту чи/та парламенту. Бюджет в деяких з них формується виключно шляхом відрахувань від зборів та ліцензій, які вони надають, в інших – частково за рахунок державних надходжень, а частково від зборів та ліцензій. Деякі з таких органів входять до складу органів державної влади, інші – представляють собою незалежні громадські організації. Водночас, спільною ознакою для таких конвергентних органів є те, що вони здійснюють регулювання усього спектру діяльності в інформаційно-комунікаційній сфері з одного управлінського центру (Докладніше дивись Додаток).

 

На думку європейських експертів, прогресивність інституціонально-конвергентної моделі управління телекомунікаціями та телерадіомовленням, у вищезазначених країнах, полягає не тільки в підвищенні ефективності регулювання, а передовсім – у зменшенні зарегульованості галузі та бюрократичних перепон для суб’єктів господарювання в електронному інформаційному середовищі.

 

Інституційна система управління інформаційною сферою в Україні

В Україні на державному ріні було здійснено декілька спроб оптимізувати регулювання інформаційною сферою. Зокрема, цьому питанню були присвячені засідання Ради національної безпеки і оборони України 17 червня 1997 р., 21 березня 2008 р., 17 листопада 2010 р. Так, у Рішенні РНБО України від 21 березня 2008 р., серед іншого, Кабінету Міністрів України було доручено «здійснити заходи щодо вдосконалення державного управління в інформаційній сфері, чіткого визначення повноважень та організації ефективної взаємодії органів державної влади із забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері[2]». А у рішенні РНБО України від 17 листопада 2010 р. Кабінету Міністрів України було доручено «у тримісячний строк: розглянути питання вдосконалення державної політики в інформаційній сфері та внести в установленому порядку на розгляд Президентові України відповідні пропозиції[3]». Проте, вищезазначені Рішення не спонукали до якісних зрушень в системі державного управління інформаційною сферою.

 

Адміністративна реформа, яка відбулася на виконання Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09.12.10 № 1085/2010, також незначною мірою торкнулася структури державного управління інформаційною сферою.

 

Водночас, варто зауважити, що відповідні органи державної влади України зокрема, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (далі – НКРЗІ) та Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України (далі – Держінформнауки України), вказують на розпорошеність, дублювання функцій та повноважень, низький рівень загальнодержавної координації та міжвідомчої взаємодії на означеному напрямі, а також пропонують здійснення реорганізації системи органів державної влади в інформаційній сфері шляхом посилення координуючої ролі з єдиного центру[4].

 

Нині в нашій державі управління інформаційною сферою здійснює 5 основних органів державної влади: 2 регуляторних органи – Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (далі – Національна рада) та НКРЗІ, а також 3 органи виконавчої влади – Державний комітет з телебачення та радіомовлення України (далі – Держкомтелерадіо України), Держінформнауки України та Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України (далі – Держспецзв’язку України).

 

Окрім того, причетними до виконання тих чи інших завдань та програм в інформаційній сфері є понад 20 допоміжних органів державної влади України: Служба безпеки України, Генеральне управління розвідки Міністерства оборони України, Служба зовнішньої розвідки України, Міністерство зовнішніх справ України, Міністерство юстиції України, а також Комітет Верховної Ради України з питань свободи слова та інформатизації, Комітет Верховної Ради України з питань інформатизації та інформаційних технологій тощо.

 

Національна рада здійснює наглядові та регуляторні повноваження щодо дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення, ліцензійних умов та умов ліцензій, стандартів та норм технічної якості телерадіопрограм, вимог законодавства України щодо частки вітчизняного продукту у їх програмах тощо[5]. До компетенції НКРЗІ віднесено державне регулювання та нагляд у сфері телекомунікації, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом, надання послуг поштового зв’язку[6].

 

На перший погляд, сфери компетенції та повноважень НКРЗІ та Національної ради доволі чітко розмежовані. Однак, таке твердження може бути справедливим лише за умови функціонування відокремлених інфраструктур для різних типів комунікацій – телерадіомовлення, поштового зв’язку, Інтернету тощо. Проте, сучасний етап розвитку цифрових інформаційних та мережевих технологій характеризується подальшою інтеграцією інфраструктури різного призначення в багатофункціональні інформаційно-комунікаційні мережі, які можуть одночасно забезпечувати швидкісну передачу голосових, текстових, відеоданих, а відтак можуть одночасно використовуватися як для послуг телефонного, факсимільного зв’язку, так і для теле- радіопередач (наприклад мобільне телебачення, IPTV, VOD, які розповсюджуються через телекомунікаційні мережі, призначені для надання звичайних послуг телефонного зв’язку)[7]. Як наслідок нині у вітчизняному інформаційному просторі наявні напрями регулювання, які ні за ким не закріплені, зокрема – діяльність Інтернет-ЗМІ, мобільне телебачення тощо. Таким чином, інтеграція інформаційної інфраструктури та створення на цій основі єдиного цифрового інформаційного середовища, суттєво ускладнює роздільне регулювання у сфері інформаційних комунікацій та телерадіомовлення різними органами та актуалізує питання щодо формування єдиного конвергентного органу регулювання в інформаційній сфері в України – Національної ради України з питань комунікацій (робоча назва).

 

Щодо повноважень в інформаційній сфері органів виконавчої влади в нашій державі, то до компетенції Держкомтелерадіо України віднесено зокрема: розробка заходів щодо запобігання внутрішньому і зовнішньому інформаційному впливу, який загрожує інформаційній безпеці держави, суспільства, особи; участь у формуванні єдиного інформаційного простору, сприяння розвитку інформаційного суспільства; реалізація разом з іншими державними органами завдання щодо забезпечення інформаційної безпеки; підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи державного управління у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, поліграфії; визначення порядку функціонування веб-сайтів органів виконавчої влади та надання пропозиції щодо інформаційного наповнення Єдиного веб-порталу органів виконавчої влади тощо[8]. До завдань Держінформнауки України серед іншого віднесено: координація діяльність органів виконавчої влади щодо виконання загальнодержавних програм та проектів інформатизації; забезпечення інтеграції їх інформаційних систем і ресурсів у Єдиний веб-портал; координація адміністрування адресного простору національного сегмента мережі Інтернет[9]. Держспецзв’язку України є державним органом, який призначений для забезпечення функціонування і розвитку державної системи урядового зв’язку, Національної системи конфіденційного зв’язку, захисту державних інформаційних ресурсів в інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних системах, криптографічного та технічного захисту інформації[10].

 

Таким чином, аналіз наявного стану регулювання органами державної влади інформаційної сфери дозволяє констатувати розпорошеності їхніх повноважень, а також виділити певні невідповідності на цьому напрямі. Так, має місце перетинання повноважень в питаннях управління телерадіомовленням між Держкомтелерадіо України та Національною радою. Зокрема, виникають питання щодо легітимності норми, закріпленої в п. 24 ст. 4 Положення про Держкомтелерадіо України, згідно якої цей орган державної влади, «координує діяльність державних телерадіоорганізацій, інформаційних агентств, видавництв, поліграфічних підприємств і підприємств книго розповсюдження, установ та організацій, що належать до сфери управління Держкомтелерадіо України»[11], а відповідно до ст. 7 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада[12]. Отже, зазначена норма Положення про Держкомтелерадіо України суперечить вищезгаданому Закону.

 

Інша невідповідність стосується широкого кола повноважень Держкомтелерадіо України які охоплюють сферу значно ширшу за телебачення та радіомовлення, що суперечить Рішенню Конституційного Суду України з якого, зокрема випливає, що назва органів державної влади має відповідати їх цільовому призначенню[13], а отже вимагає зміни його назви та переведення у статус Міністерства з комунікацій, інформації та інформатизації України (робоча назва).

 

Таким чином, на сьогодні одним з актуальних завдань управління інформаційною сферою постає оптимізація системи органів державної влади з метою підвищення ефективності загальнодержавної координації, у відповідності до новітніх тенденцій конвергентного розвитку інформаційної та телекомунікаційної сфери.

 

Однією з можливих моделей такої оптимізації вбачається утворення на базі наявних чотирьох органів державної влади двох:

Національної ради України з питань комунікацій – конвергентного незалежного органу з регуляторними і наглядовими повноваженнями в інформаційній сфері (на базі Національної ради та НКРЗІ), до компетенції якої віднести регулювання діяльності у сфері телекомунікації, користування радіочастотним ресурсом, телерадіомовлення, а також – іншої діяльності, що розповсюджуються на основі телекомунікаційної інфраструктури, зокрема в мережі Інтернет; передати від Мінюсту повноваження щодо проведення державної реєстрації друкованих ЗМІ та інформаційних агентств; надати повноваження щодо регулювання змістовного наповнення інформаційної продукції;

Міністерства з комунікацій, інформації та інформатизації України – центрального органу виконавчої влади з провадження комплексної загальнодержавної інформаційної політики та політики в інформаційній сфері (на базі Держкомтелерадіо України та шляхом передачі відповідних повноважень від Держінформнауки України), передбачивши серед його повноважень, зокрема формулювання та трансляції в українському суспільстві та назовні державних інформаційних пріоритетів, ключових повідомлень з базових аспектів життя держави, а також координацію діяльності органів виконавчої влади щодо виконання загальнодержавних програм та проектів інформатизації тощо.

 

Варто зауважити, що запропонована модель призведе не тільки до впорядкування системи управління інформаційною сферою, а й до суттєвої економії коштів, адже замість утримання декількох органів управління утримується лише один регуляторний орган та один орган виконавчої влади.

 

Висновки та пропозиції

1. Поява новітніх різновидів електронних інформаційних продуктів та послуг, злиття раніше відмінних послуг зумовили необхідність перегляду підходів до різних аспектів національного регулювання у сферах телекомунікації, телерадіомовлення, виробництва та розповсюдження аудіовізуальної продукції, а також виникнення інституціональної моделі конвергентного регулювання інформаційної сфери з одного управлінського центру в низці країн.

2. Беручи до уваги, що в управлінні інформаційною сферою відповідні органи державної влади України почасти виконують дублюючі функції, водночас є напрями регулювання, які ні за ким не закріплені, а також з огляду на наявність перших ознак конвергентних процесів на зазначеному напрямі для нашої держави є бажаним здійснення оптимізації державного управління шляхом переходу до інституціонально-конвергентної моделі.

3. При переході до конвергентно-інституціональної моделі управління інформаційною сферою вбачається за доцільне на базі наявних чотирьох органів державної влади утворити два:

Національну раду України з питань комунікацій – конвергентний незалежний орган з регуляторними і наглядовими повноваженнями в інформаційній сфері (на базі Національної ради та НКРЗІ);

Міністерство з комунікацій, інформації та інформатизації України – центральний орган виконавчої влади з провадження комплексної загальнодержавної інформаційної політики та політики в інформаційній сфері (на базі Держкомтелерадіо України та шляхом передачі відповідних повноважень від Держінформнауки України).

4. Беручи до уваги, що в оптимізації державного управління інформаційною сферою заінтересовані різні сторони – відповідні органи державної влади, професійні об’єднання виробників та постачальників теле-, радіо-, Інтернет продукції, громадськість тощо, пропонується розпочати процес експертних обговорень та міжвідомчих консультацій з представниками заінтересованих сторін, з метою напрацювання спільних пропозицій на означеному напрямі.

5. У разі прийняття позитивного рішення щодо необхідності утворення Національної ради України з питань комунікацій та Міністерства з комунікацій, інформації та інформатизації України, з огляду на те, що реорганізація Національної ради України (через особливість призначення її складу – п. 20 ст. 85 та п. 13 ст. 106 Конституції України) та Держкомтелерадіо України (через особливість призначення його керівника – п. 24 ст. 85 та п. 14. ст. 106) вимагатиме внесення відповідних змін до Конституції України, зазначену пропозицію необхідно винести на розгляд Конституційної асамблеї.

Відділ досліджень інформаційного суспільства та

інформаційних стратегій

 (Конах В.К.)

 

Додаток

 

В Італії ще у 1997 році рішенням парламенту було утворено незалежний орган – AGCOM (Autorita per le Garanzie nelle Comunicazioni – Регулюючий орган з питань комунікацій), з широкими регуляторними та наглядовими повноваженнями у сфері телекомунікацій, телерадіомовлення, а також видавничій сфері. AGCOM складається з Голови, Ради, Комісії з інфраструктури та мережі і Комісії з послуг та продуктів (колегіальних органів). Про свою діяльність AGCOM звітує перед парламентом Італії, який призначає його склад. Головними завданнями AGCOM є забезпечення справедливої конкуренції між учасниками ринку та захист прав користувачів, а також їх основних свобод, зокрема шляхом: здійснення лібералізації телекомунікаційного сектора, а також його регулювання, нагляд і вирішення спорів; раціоналізації використання ресурсів галузі; застосування антимонопольного законодавства в інформаційній сфері; управління «Єдиним реєстром операторів зв’язку»; захисту авторських прав в комп’ютерній та аудіовізуальної індустрії; здійснення нагляду за якістю і методами розподілу продуктів та послуг, включаючи рекламу; вирішення спорів між операторами і користувачами тощо[14].

 

Окрім того, в структурі виконавчої влади Італії до 2008 року функціонувало окреме Міністерство з комунікацій, проте рішенням уряду С. Белрусконі воно було реорганізовано в Dipartimento per le comunicazioni (Департамент з комунікацій) у складі Міністерства економічного розвитку. Департамент з комунікацій займається плануванням, координацією, моніторингом заходів у сфері теле- радіо, електронних комунікацій та технологій. Зокрема до його функцій віднесено: просування, розвиток та регулювання галузі зв’язку, видача сертифікатів дозволу, а також планування, контроль, нагляд та застосування санкції; питання, пов’язані з радіо- і телемовленням; моніторинг, контроль і перевірка дотримання стандартів якості і зобов’язань в сфері електронних комунікацій, зокрема щодо надання універсальних послуг; регулювання поштового сектору; розподіл прав на використання частот і номерів; питання мережевої безпеки; наукові дослідження у сфері зв’язку та інформаційно-комунікаційних технологій; визначення стандартів якості послуг у сфері ІКТ тощо[15].

 

У Великобританії у якості конвергентного незалежного «супер-регулятору» для контролю за медіа-каналами, що здійснюють мовлення на цифровій платформі у грудні 2003 році було утворено Ofcom (The Office of Communications – Офіс з питань комунікацій), шляхом передачі йому повноваження п’яти державних органів – Комісії з стандартів мовлення, Незалежної комісії з телебачення, Управління по телекомунікаціям, Радіо органу, а також Агентства з радіозв’язку. Ofcom має широкі повноваження у сфері телебачення, радіо, телекомунікацій та поштового зв’язку. Зокрема, відповідає за управління, регулювання, призначення та ліцензування радіочастотного ресурсу Великобританії, а також ліцензування всіх комерційних теле- та радіомовників, мобільного зв’язку, приватних мереж зв’язку, бездротових пристроїв та визначає «Загальні правила» (стосовно таких питань, як телефонна нумерація, аварійно-рятувальна служба, продаж, маркетинг та взаємозв’язок стандартів тощо). Одночасно Ofcom виконує й антимонопольні функції у сфері телекомунікацій[16].

 

Поруч із Ofcom в структурі уряду Великобританії функціонує DCMS (The Department for Culture, Media & Sport - Департамент з питань культури, ЗМІ і спорту), який відповідає в інформаційній сфері за державну політику щодо діяльності ЗМІ, зокрема телерадіомовлення та Інтернету, мобільного зв’язку, інформаційно-телекомунікаційних технологій та широкосмугової індустрії, а також запровадження цифрової економіки. Серед завдань DCMS: сприяння забезпеченню послугами швидкого широкосмугового доступу до Інтернету всіх користувачів; сприяння покращенню якості та охопленню мобільного голосового телефонного зв’язку і передачі даних; сприяння роботі ЗМІ та виробників вітчизняного контенту шляхом фінансових стимулів та скорочення регулюючих норм та правил; визначення політики для суспільного мовлення тощо[17].

 

У США FCC (Federal Communication Commission– Федеральна комісія з питань комунікацій) у якості незалежного агентства уряду США було утворено в 1934 році. FCC регулює діяльність радіо- та теле- компаній, а також діяльність з дротового, супутникового і кабельного мовлення. До компетенції FCC віднесено: сприяння розвитку конкуренції, інновацій та інвестицій в сфері широкосмугових послуг та споруд; підтримка економіки країни шляхом забезпечення відповідного конкурентного середовища для розгортання комунікаційної революції; заохочення найефективнішого використання частот на національному та міжнародному рівнях; перегляд регулювання ЗМІ, з огляду на розвиток новітніх технологій, з метою забезпечення їх різноманітності та процвітання; забезпечення лідерства у зміцненні оборонної інфраструктури країни тощо[18].

 

Поруч з FCC до управління інформаційною сферою долучено NTIA (The National telecommunications and Information Administration - Національне управління з телекомунікацій і інформації), яке функціонує в структурі Міністерства торгівлі. NTIA, як орган виконавчої влади, в своїй діяльності концентрується на виробленні інформаційної та телекомунікаційної політики, відповідних програм та правил, а також представляє федеральний уряд США на внутрішніх та міжнародних телекомунікаційних та інформаційних заходах. NTIA відповідальне за розробку та реалізацію політики в сфері Інтернет-економіки та Інтернет-користування (зокрема збереження конфіденційності, захисту авторських прав, забезпечення кібербезпеки, розширення широкосмугового доступу тощо), а також у сфері радіочастотного ресурсу[19].