"Контрасигнація як механізм взаємодії Глави держави з Урядом: проблеми та шляхи вдосконалення конституційного регулювання". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто українське законодавство та практика реалізації його норм, що стосуються процедури контрасигнації. На основі аналізу Висновків Венеціанської Комісії та рішень Конституційного Суду України в цій сфері запропоновано шляхи вдосконалення Основного Закону України.

КОНТРАСИГНАЦІЯ ЯК МЕХАНІЗМ ВЗАЄМОДІЇ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ З УРЯДОМ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО РЕГУЛЮВАННЯ

 

У нашій державі розпочато роботу над оновленням Конституції України. Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України за 2012 рік передбачає, що вдосконалення взаємодії між Главою держави та Урядом, у тому числі, шляхом деталізації та зміни процедури скріплення підписами Прем’єр-міністра та відповідного міністра актів Президента України (контрасигнації) є одним з основних напрямів конституційного реформування[1]. Зважаючи на те, що відповідно до Положення про Конституційну Асамблею законопроект (законопроекти) про внесення змін до Конституції України буде, окрім іншого, надіслано до Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія), постає необхідність врахування існуючих позицій цієї експертної організації.

 

Венеціанська комісія неодноразово звертала увагу на недосконалість українських конституційних приписів щодо процедури контрасигнації. Зокрема аналізуючи конституційну ситуацію в Україні (після Рішення Конституційного Суду України від 30.09.2010 р. № 20-рп/2010, яким відновлено дію попередньої редакції норм Конституції України), Венеціанська комісія «наполегливо рекомендує» запровадити ефективне використання механізму контрасигнації, оскільки на практиці він застосовується дуже рідко, якщо застосовується взагалі[2]. Враховуючи це, актуальним є аналіз положень законодавства України та практики реалізації його норм, що стосуються процедури контрасигнації.

 

Європейська практика свідчить, що процедура контрасигнації, коли певні акти Глави держави скріплюються підписами керівника Уряду та відповідного міністра, є важливим механізмом системи стримувань і противаг. Водночас, у країнах розвинутої демократії немає однакового підходу до цієї процедури. В одних країнах така процедура означає, що, беручи до виконання акт Глави держави, Уряд покладає на себе політичну та юридичну відповідальність за цей документ, в інших - контрасигнування свідчить лише про ознайомлення з ним та підтвердження зобов’язання Уряду виконувати цей акт.

 

Разом з тим, акти Глави держави, що потребують контрасигнації, набувають чинності лише після їх підписання керівником Уряду та/чи відповідним міністром. Так, наприклад, Конституція Італії встановлює, що жоден акт Президента республіки не чинний, якщо він не контрасигнований міністрами відповідальними за цей акт (частина перша статті 89)[3]. Конституція Польщі передбачає, що офіційні акти Президента Республіки для набрання чинності потребують підпису Голови Ради Міністрів, який внаслідок підписання такого акта несе відповідальність перед Сеймом (частина друга статті 144)[4].

 

Загалом, як зазначає В.М. Шаповал, «в усіх державах iз змішаною республіканською i парламентарними формами правління, крім тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, важливим засобом забезпечення главою держави своєї компетенції є контрасигнування - скріплення підписом глави Уряду та (або) окремого міністра рішення, прийнятого Главою держави. Без такого підпису рішення не дійсне»[5].

 

Вітчизняна практика. Основний Закон України визначив перелік повноважень Президента України, в межах яких видані ним акти скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання (частина четверта статті 106). Якщо застосувати до процедури скріплення підписами в українських реаліях підхід, коли без підпису урядовців акти Глави держави не можуть вступити в дію, то легітимність указів Президента України ставиться у залежність від волі Кабміну. Це, в свою чергу, ставить під сумнів інший конституційний припис про те, що укази та розпорядження, видані Президентом України на виконання Конституції і законів України, є обов’язковими до виконання на території держави (частина третя статті 106). Оскільки норми Основного Закону України в частині скріплення підписами сформульовано у невизначений спосіб, то їх виконання залежить від того, хто призначав (має право звільняти) членів Уряду на їх політичні посади. З огляду на високий ступінь кадрової залежності Прем’єр-міністра України та членів Уряду від Президента України питання контрасигнації начебто не є актуальним, але за умови, наприклад, зміни способу формування Уряду чи політичного конфлікту між Президентом і Прем’єром підтриманого Парламентом, воно може вийти на порядок денний.

 

Тут слід зауважити, що саме після набуття чинності конституційних змін щодо вирішальної ролі парламенту в процесі формування складу Уряду стала публічною політико-правова дискусія щодо можливості членів Кабміну не скріплювати своїми підписами акти Глави держави. Так, у вересні 2006 року декілька указів Президента України було повернуто з Секретаріату Кабінету Міністрів України до Секретаріату Президента України без скріплення підписом Прем’єр-міністра України та відповідного міністра[6].

 

Проблеми конституційного врегулювання. З тексту Основного Закону України не зрозуміло, як бути з актами Президента України, які з тих чи інших міркувань відмовляється брати до виконання керівник Уряду чи міністр. Наприклад, якщо на думку відповідного міністра акт Президента України суперечить Конституції України чи законам України. Можливість такої ситуації не слід виключати, зважаючи на випадки визнання актів Президента України неконституційними чи незаконними за рішеннями Конституційного Суду України та адміністративних судів відповідно.

 

Окрім того, чинна Конституція та законодавство України, на нашу думку, містять умови за яких член Кабінету Міністрів України має можливість непідписання акта Президента України. Так, стаття 60 Конституції України встановлює, що «ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази». У свою чергу, стаття 14 Закону України «Про правила етичної поведінки» встановлює, що особи, уповноважені на виконання функцій держави, якими відповідно до статті 2 цього закону є, в тому числі, Прем’єр-міністр України та міністри, самостійно оцінюють правомірність наданих керівництвом рішень чи доручень і в разі, якщо вони суперечать законодавству або становлять загрозу охоронюваним законом правам, свободам чи інтересам окремих громадян, юридичних осіб, державним або суспільним інтересам, мають утримуватися від їх виконання[7].

 

Також Конституція України не врегульовує питання щодо терміну, упродовж якого мають скріплюватися підписами такі акти. Чи можна офіційно оприлюднювати такі акти Президента без підписання їх Прем’єром та міністром? Коли відбувається процедура скріплення (до чи після їх підписання Главою держави; до чи після їх офіційного оприлюднення)?

 

Слід утім зазначити, що одне з цих питань врегульовано після прийняття у жовтні 2010 року нової редакції Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Так, частина третя статті 25 цього закону визначає, що Прем’єр-міністр України і міністр, відповідальний за акт Президента України, зобов’язані скріпити його своїми підписами у п’ятиденний строк із дня надходження акта[8].

 

Практика опублікування актів Президента України свідчить, що вони офіційно оприлюднюються без підписів Прем’єр-міністра та міністра. Це, зокрема, призводить до неможливості встановлення, чи були виконані вимоги Основного Закону України щодо скріплення таких актів підписами урядовців.

 

У цьому зв’язку важливо зазначити, що досі залишається нереалізованою стаття 57 Конституції України. Відповідно до неї, «закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом». Натомість зараз такий порядок встановлено у підзаконному нормативно-правовому акті, а саме в Указі Президента України вiд 10.06.1997 р. № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності». Цей Порядок зокрема встановлює, що «закони України, … акти Президента України … не пізніш як у п’ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях»[9]. Разом із тим цей Порядок не врегульовує питання щодо зазначення підписів під текстами законів та актів. Про необхідність зазначення підписів відповідних посадових осіб держави під текстами нормативно-правових актів може свідчити правова позиція Конституційного Суду України. Так, Закон України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» було визнано таким, що не відповідає Конституції України (в редакції 2004 року), зокрема, з підстав відсутності підпису Голови Верховної Ради України під текстом закону, який є обов’язковим для його офіційного оприлюднення і опублікування (пункт 3.2. мотивувальної частини)[10].

 

Щодо конкретних повноважень Глави держави, в межах яких видані ним акти скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, слід зазначити таке.

 

Сумнівною з точки зору доцільності є необхідність процедури контрасигнації актів Президента України, виданих у межах повноважень, передбачених пунктами 10, 15 частини першої статті 106 Конституції України, оскільки вони видаються лише за поданням Прем’єр-міністра України. Це, зокрема, стосується актів про призначення членів Кабінету Міністрів України, утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

 

Разом із тим, що Конституція України встановлює певні повноваження Глави держави, які він може здійснювати без подання Уряду (дискреційні повноваження), окремі закони та підзаконні нормативно-правові акти України встановлюють необхідність подання Кабінету Міністрів України чи конкретного члена Уряду для видання актів Президента України. Це, зокрема, стосується актів (указів та розпоряджень) Президента України про:

- проведення переговорів, підписання міжнародних договорів;

- призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях;

- припинення повноважень Верховної Ради України;

- призначення на посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань;

- утворення судів;

- присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів (див. Додаток).

 

Таким чином, при буквальному застосуванні відповідних пунктів статті 106 Конституції України, більшість повноважень (8 з 13) Президента України, в межах яких видаються акти Глави держави, потребують підписання Прем’єр-міністром України та відповідним міністром двічі. Перший раз при підписанні подання, і вдруге – після підписання акта Президентом України. При цьому може виникнути ситуація коли Прем’єр-міністр чи міністр спочатку ініціює (вносить подання) щодо прийняття акту Президента України, а потім відмовляється брати його до виконання шляхом нескріплення акта своїм підписом.

 

Окрім того, деякі акти Президента України не тільки потребують скріплення підписами двічі Прем’єр-міністром та міністром, але й затвердження Верховною Радою України. Це, зокрема, стосується видання указів Президента про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації. Таким чином, стаття 106 Основного Закону України уможливлює випадки блокування закону про затвердження Указу Президента України про введення надзвичайного стану чи оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації шляхом не скріплення підписами Прем’єр-міністра чи міністра відповідного акта Глави держави.

 

Також важливо зазначити, що в разі підписання Указу про припинення повноважень Верховної Ради України, це рішення Президента України підлягає обов’язковому погодженню з Прем’єр-міністром та міністром через процедуру контрасигнації. У цьому аспекті заслуговує на увагу попередня практика щодо блокування позачергових виборів до Парламенту. Події 2007‑2008 років засвідчили, що Верховна Рада України при підтримці Кабінету Міністрів України може завадити Президенту України у випадках, передбачених Конституцією України, достроково припинити повноваження законодавчого органу. Так, у 2007 році Президенту України для розпуску парламенту V-го скликання знадобилося видати чотири укази про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та підписати Спільну заяву Президента України, Голови Верховної Ради України і Прем’єр-міністра України щодо невідкладних заходів, спрямованих на розв’язання політичної кризи шляхом проведення позачергових виборів до Верховної Ради України. А ось у 2008 році парламент та Уряд фактично заблокували виконання Указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI-го скликання та призначення позачергових виборів шляхом неухвалення змін до державного бюджету щодо фінансування цих перевиборів.

 

Висновки та рекомендації

Чинна нормативно-правова база України містить низку прогалин та суперечностей у частині контрасигнування актів Президента України. Так, зокрема Конституція України не врегульовує питання щодо обов’язку чи права Прем’єр-міністра України і міністра скріплювати своїми підписами відповідні акти Президента України. Разом із тим Закон України «Про Кабінет Міністрів України» зобов’язує Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт Президента України, скріпити своїми підписами такий акт у п’ятиденний строк із дня його надходження. Водночас Закон України «Про правила етичної поведінки» встановлює обов’язок Прем’єр-міністра України та міністра самостійно оцінювати правомірність наданих Президентом України рішень, і в разі, якщо вони суперечать законодавству, урядовці повинні утримуватися від їх виконання.

 

Тому при подальшій роботі над оновленням Конституції України слід розглянути можливість уточнення положень розділів V «Президент України» та VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», а саме:

1) встановити, що відповідальними за акт Президента України та його виконання є Прем’єр-міністр України та міністр;

2) розмежувати повноваження Президента України на здійснюванні: а) виключно за поданням Кабінету Міністрів України; б) на власний розсуд (дискреційні повноваження); в) за власною ініціативою. При цьому встановити, що:

- акти Президента України, видані за поданням Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністра України чи міністра не потребують повторного скріплення підписами Прем’єр-міністра України та міністра;

- акти Президента України, видані за власною ініціативою і стосуються сфери діяльності виконавчої влади, потребують скріплення підписами Прем’єр-міністра України і міністра(ів), відповідальних за акт та його виконання. Такі акти офіційно оприлюднюються та набувають чинності після їх контрасигнації;

- акт Президента України про припинення повноважень Верховної Ради України не потребує скріплення підписами Прем’єр-міністра України та міністра (як це зазначено в останньому пункті статті 106 чинної Конституції України).

 

Крім того, необхідно ухвалити передбачений статтею 57 Конституції України закон, що має встановлювати порядок доведення до відома населення законів та інших нормативно-правових актів, що визначають права та обов’язки громадян (наприклад, Закон України «Про нормативно-правові акти»).

 

Після внесення змін до чинної Конституції України, в частині контрасигнації, у цьому законі слід встановити, що контрасигновані Акти Президента України офіційно оприлюднюються із зазначенням посад, прізвищ та ініціалів відповідальних за акт та його виконання. У разі зміни Прем’єр-міністра України та/чи відповідного міністра контрасигновані раніше акти Президента України є чинними та не потребують повторного скріплення підписами.

 

Відділ політичних стратегій

(О.О. Даниляк)

---