"Першочергові заходи державної політики щодо вирішення соціально-економічних проблем сільського населення". Аналітична записка

Анотація

 

У записці охарактеризовано сучасні соціально-економічні проблеми сільського населення, у т. ч. демографічні, ринку праці, розвитку соціальної інфраструктури. Запропоновано першочергові заходи державної політики, спрямовані на розвиток сільських територій та соціальної сфери села, що дозволить забезпечити збереження та відтворення трудового потенціалу сільського населення.

 

ПЕРШОЧЕРГОВІ ЗАХОДИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ ЩОДО ВИРІШЕННЯ СОЦІАЛЬНО–ЕКОНОМІЧНИХ ПРОБЛЕМ СІЛЬСЬКОГО НАСЕЛЕННЯ

 

Позитивні зрушення, які відбулися в останні роки у сільськогосподарському виробництві в Україні, не сприяли розв'язанню соціально-економічних проблем сільського населення, найгострішими з яких залишаються складна демографічна ситуація; занепад соціальної сфери, побутового обслуговування селян; безробіття та низький рівень доходів сільських жителів.

 

Демографічні втрати населення України за 1990–2012 рр.[1] становили 6,3 млн осіб, у т. ч. чисельність міського населення зменшилася на 10 %, або на 3,5 млн осіб, сільського – на 16,5 %, або на 2,8 млн осіб. Якщо у 1979‑1990 рр. основною складовою зменшення чисельності населення у сільській місцевості було від’ємне сальдо міграції – воно майже у 9 разів перевищувало природне скорочення населення, то починаючи з 1991 р. основним чинником зменшення чисельності населення села стало його природне зменшення.

 

Чисельність сільського населення станом на 1.01.2013 р. становила 14,2 млн осіб, його частка у загальній чисельності населення України зменшилася з 32,7 % у 1990 р. до 31,1 % у 2013 рр. За оцінками Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України, втрати населення у сільській місцевості до 2025 р. можуть перебувати в межах 1,7-2 млн осіб у зв’язку з вичерпанням потенціалу демографічного відтворення[2].

 

Основними чинниками зменшення чисельності населення на селі є наступні:

-  високий рівень смертності. Загальний коефіцієнт смертності у розрахунку на 1000 осіб у сільській місцевості за період 1990-2012 р. був найвищим у 2005 р. і становив 20,5. Протягом останніх років він дещо знизився, проте залишається високим і у 2012 р. становив 17,7 (для міста цей показник складає 13,1);

- невисокий рівень народжуваності. Незважаючи на те, що з 2002 р. на селі, як і в країні в цілому, народжуваність почала зростати, вона все ще залишається на невисокому рівні. Якщо у 2001 р. загальний коефіцієнт народжуваності сільського населення у розрахунку на 1000 осіб становив 8,7, то у 2012 р. – 12,6;

- міграційні процеси. Незважаючи на те, що з 2004 р. для України характерним є незначне позитивне сальдо міграції (на 1000 осіб наявного населення)[3], яке на 1.01.2012 р. становило 0,4, для сільської місцевості воно залишається від’ємним (- 0,3). Найвищий від’ємний показник для сільської місцевості на 1.01.2012 р. зафіксовано у Кіровоградській (- 5,0), Луганській (‑ 2,4) та Миколаївській (- 2,2) областях. Позитивне значення показника зафіксовано у Київській (4,5), Івано-Франківській (1,1), Одеській (1,0) областях.

 

Хоча останнім часом у сільській місцевості фіксується деяке поліпшення ситуації з народжуваністю, проте високий рівень смертності, що перевищує рівень народжуваності в усіх регіонах України (за винятком Закарпатської, Рівненської та Волинської областей), вказує на від’ємний природний приріст населення, а міграція сільського населення змінює кількісні та якісні його характеристики, посилює непривабливість проживання (особливо для молоді) на сільських територіях.

 

Демографічне навантаження на працюючих осіб на селі перебуває на високому рівні (табл. 1). Навантаження на працездатних особами як допрацездатного, так i пiсляпрацездатного віку в селах є істотно вищим, ніж у містах. Проте за 1990-2011 рр. в сільській місцевості навантаження особами у віці, старшому за працездатний, зменшилося на 17,5 %, а молодшому за працездатний – на 31,3 %, що пояснюється змінами у віковому складі населення.

 

Таблиця 1

Демографічне навантаження на осіб працездатного віку[4], осіб *

* на початок року

Джерело: розраховано за інформацією Банку даних «Статистика населення України» [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://database.ukrcensus.gov.ua/ukrcensus/Dialog/statfile1_c.asp

 

Депопуляція та міграція молоді ведуть до поступового знелюднення сіл, як наслідок – до згортання сільської поселенської мережі. За 1990‑2012 рр. сільська поселенська мережа зменшилася на 363 од. та налічує станом на початок 2013 р. 28450 сіл.

 

Склад деградуючих і безлюдних сіл в Україні визначається за матеріалами суцільних обстежень сільських населених пунктів, що періодично (один раз на 5 років) проводяться Держстатом України. За даними останнього обстеження (станом на 1.11.2005 р.) було встановлено 227 безлюдних і 6163 деградуючих сіл. В Україні у 2001-2005 рр. кількість сіл людністю до 50 осіб (включаючи безлюдні) збільшилася на 12,2 %, а їхня частка в сільській поселенській мережі досягла 13,8 %[5].

 

Довідково. До деградуючих поселень відносять сільські населені пункти з часткою мешканців пенсійного віку понад 50 %, а в малих селах (до 200 осіб) – понад 40 %. Вважається, що ці села втратили можливість самовідтворення населення. Райони з великою концентрацією безлюдних і деградуючих сіл (понад 40 % від загальної кількості) визначаються районами поселенської кризи[6].

 

Кількість адміністративних районів демографічної і поселенської криз постійно збільшується: у 1991 р. їх нараховувалося 112, у 1996 р. – 121, у 2001 р. – 135, у 2006 р. – 168. Якщо в Україні і надалі не вживатимуться заходи щодо подолання демографічно-поселенської кризи на селі, то ця чисельність у 2015 р. може досягти 235-345[7].

 

Через високий рівень постаріння населення депопуляція в Україні в досяжній перспективі триватиме навіть за умови підвищення народжуваності й зниження смертності. Віковий склад населення втілює демографічну історію країни й одночасно є носієм демовідтворювального потенціалу, передумовою певної демографічної динаміки. В Україні сформувалось своєрідне «замкнене коло» – депопуляція викликає старіння населення, а старіння посилює депопуляцію. Його можна розірвати лише шляхом поліпшення соціально-економічної якості життя населення, що матиме наслідком підвищення стандартів життя й позитивні зміни у демографічній поведінці[8].

 

Соціальна сфера на селі розвивається надто повільно. На сьогодні доступність та якість медичної допомоги для сільського населення є недостатніми, передусім через стан розвитку мережі і оснащеності відповідних закладів та їхнього кадрового забезпечення. За даними Міністерства охорони здоров’я України, лікарська первинна медична допомога сільському населенню надається 3,5 тис. амбулаторій, забезпеченість цими закладами на 10 тис. населення становить 2,4 (європейський показник – 4,9 як для міста, так і для села). На рівні первинної медико-санітарної допомоги частка звернень за медичною допомогою та її отримання населенням у сільській місцевості становить 50 %, тоді як обґрунтованим рівнем є 80 %.

 

Через відсутність належного забезпечення медичним обладнанням, виробами та інвентарем медичного призначення, які необхідні для надання первинної медичної допомоги, пацієнти направляються для отримання медичної допомоги, що відноситься до компетенції первинного рівня, у заклади вторинного рівня. Проблема кадрового забезпечення медичних закладів первинної ланки лишається невирішеною, укомплектованість штатних посад лікарів первинної ланки становить 76,6 %.

 

Існує тісний зв'язок між обсягами надання медичної допомоги та віддаленістю закладів від споживачів їхніх послуг. Розташування медичного закладу на відстані 5 км від населеного пункту знижує частоту звернень пацієнта на 40 %, а на відстані понад 10 км – утричі[9].

 

Рівень захворюваності сільського населення у 1,3-1,4 разу нижчий, ніж міського, що свідчить не стільки про краще здоров’я селян, скільки про специфіку їхніх звернень за медичною допомогою, меншу доступність останньої через незадовільну її організацію, територіальну віддаленість закладів охорони здоров’я від місця проживання пацієнтів[10].

 

Потреба у трудових ресурсах вимагає якісно нових підходів до системи освіти, починаючи з дошкільної освіти і закінчуючи підготовкою наукових кадрів[11]. У сільській місцевості є проблеми доступу до якісних послуг навіть на початкових ступенях освіти. Це пов’язано не стільки з низьким добробутом сільського населення, скільки з фізичною недоступністю відповідних об’єктів соціальної інфраструктури.

 

Насамперед, сільські діти значно менше залучені до дошкільної освіти, що об’єктивно відображає їх підготовленість до здобуття шкільної освіти. Важливе значення має також можливість влаштування дитини до дошкільного закладу, що є необхідною передумовою для поєднання сімейних обов’язків (насамперед, для матері) з економічною та суспільною діяльністю[12].

 

Кількість дошкільних навчальних закладів (ДНЗ) у сільській місцевості за 1990-2012 рр. зменшилася з 12,6 тис. до 9,5 тис. На кінець 2012 р. у сільських ДНЗ налічувалося 313 тис. дітей, частка охоплення дітей такими закладами освіти на селі становила 38 % (тоді як у місті – 69 %)[13]. Найбільший дефіцит місць у дошкільних закладах має місце в Івано‑Франківській, Волинській, Сумській, Полтавській та Закарпатській областях.

 

З метою розвитку дошкільної освіти у квітні 2011 р. було ухвалено Державну цільову соціальну програму розвитку дошкільної освіти на період до 2017 р.[14], згідно з якою передбачено розвиток мережі дитячих садків за такими основними напрямами: будівництво нових закладів; відкриття закладів у пристосованих приміщеннях; відкриття груп для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку; проведення капітальних ремонтів будівель і модернізація матеріально-технічної бази ДНЗ.

 

Для мешканців села залишаються недоступними центри творчості для дітей та юнацтва. Такі заклади є лише в третині сільських населених пунктів. Те ж стосується і спортивних секцій, басейнів тощо. Майже третина сіл (31 %) не мають медичних закладів, в яких дитина може отримати кваліфіковану медичну допомогу[15].

 

Триває тенденція скорочення кількості сільських шкіл. Так, якщо у 1990/91 навчальному році загальноосвітніх навчальних закладів у сільській місцевості було 15135, то у 2012/13 навчальному році – 12799. За вказаний період кількість учнів знизилась на 875,4 тис. осіб (з 2195,0 до 1319,6 тис. осіб). Слід зазначити, що відповідно до ст. 14 Закону України «Про загальну середню освіту», у загальноосвітніх навчальних закладах, розташованих у селах, селищах, кількість учнів у класах визначається демографічною ситуацією, але повинна становити не менше п'яти осіб. При меншій кількості учнів у класі школа закривається, а заняття проводяться за індивідуальною формою навчання.

 

На Парламентських слуханнях «Освіта в сільській місцевості: кризові тенденції та шляхи їх подолання», які відбулися у Верховній Раді України 14.03.2012 р., обговорювалось питання про внесення змін до законодавства про освіту щодо зменшення наповнюваності класів загальноосвітніх навчальних закладів у сільській місцевості з п'яти до трьох учнів[16], що сприятиме збереженню сільських шкіл з меншою кількістю учнів. Ця ініціатива знайшла відображення у проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про загальну середню освіту» щодо реорганізації та ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів, розташованих у селах, селищах, та наповнюваності класів» (реєстр. № 0906 від 12.12.2012 р.)[17], який у 2013 р. пройшов перше читання.

 

В Україні з 2006 р. реалізується проект «Рівний доступ до якісної освіти», серед компонентів якого – оптимізація мереж загальноосвітніх закладів, які відповідають сучасним потребам населення, зміцнення їхньої матеріальної бази та подальше створення освітніх округів. Так, у 2011 р. в Україні функціонує понад 1900 освітніх округів, до складу яких увійшли більше ніж 8 тис навчальних закладів, де навчалося понад мільйон учнів. У сучасних умовах процеси оптимізації мережі сільських шкіл є неминучими, водночас, оптимізація не повинна передбачати закриття сільської школи та не повинна позбавляти дітей молодшого шкільного віку можливості навчатися за місцем проживання.

 

З метою підвезення дітей, які проживають у сільській місцевості за межею пішохідної доступності, до місця навчання і проживання, з 2003 р. в Україні діє Державна цільова соціальна програма «Шкільний автобус»[18], заходами якої передбачено придбання шкільних автобусів для забезпечення у сільській місцевості регулярного безоплатного перевезення до місць навчання і додому учнів та педагогічних працівників.

 

Довідково. У межах реалізації програми «Шкільний автобус» у 2010 р. за кошти держбюджету придбано 112 машин, ще 58 автобусів закуплено за кошти спільного зі Світовим банком проекту «Рівний доступ до якісної освіти в Україні». У 2011 р. за кошти держбюджету придбано 209 машин (у т.ч. 14 спеціальних транспортних засобів для перевезення дітей з обмеженими фізичними можливостями), понад 300 автобусів придбано за кошти місцевих бюджетів; у 2012 р. закуплено 900 шкільних автобусів; у 2013 р. у держбюджеті передбачено майже 166 млн грн, що дасть змогу закупити ще 450 машин[19].

 

За даними Держстату, у 2012/2013 навчальному році за програмою «Шкільний автобус» у сільській місцевості було забезпечено транспортом 83,6 % школярів. Водночас, внаслідок високої частки несправних та застарілих машин, нерозвиненості дорожньо-транспортної мережі, відсутності доріг із твердим покриттям[20] забезпечити виконання програми з перевезення учнів, дітей та педагогічних працівників на 100 %, як це передбачено програмою, поки що не вдалося.

 

Соціальні умови життя сільського населення значною мірою залежать від рівня розвитку транспортного обслуговування, зокрема, автомобільних доріг у сільській місцевості. За даними Мінінфраструктури України, станом на 1.01.2012 р. 1087 сільських населених пунктів не охоплені регулярним автобусним сполученням, з них 109 не мають під’їздів із твердим покриттям. Найбільша кількість населених пунктів, які не мають під’їздів з твердим покриттям, розташована у Чернігівській (38), Одеській (21), Харківській (16) та Сумській (13 населених пунктів) областях.

 

Незадовільними є житлово-побутові умови проживання на селі. За даними вибіркового обстеження умов життя домогосподарств України, яке проводилось у листопаді 2011 р., у сільській місцевості водогоном було обладнано лише 35,6 %, каналізацією – 34,4 %, ванною або душем – 29,8 %, індивідуальною системою опалення – 53 %, централізованим газопостачанням – 55,6 % житлової площі.

 

В Україні станом на початок 2013 р. було газифіковано природним газом 12,7 % сільських населених пунктів (або 3,6 тис. сіл), природним та зрідженим газом – 38,9 % (11,1 тис. сіл), тільки зрідженим – 42,5 % (12 тис. сіл)[21].

 

Покращенню житлових умов сільських жителів сприятиме реалізація програми «Власний дім»[22], метою якої є підтримка індивідуального житлового будівництва на селі шляхом надання сільським забудовникам пільгових кредитів на будівництво або придбання житла та його благоустрій[23]. У 2012 р. на реалізацію регіональних програм індивідуального житлового будівництва «Власний дім» Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України надано кредити 4548 сім’ям, введено в експлуатацію 889 будинків, газифіковано 4182 садиб. Всього за 2010-2012 рр. цю програму було профінансовано на суму понад 292,7 млн грн з державного та місцевих бюджетів. У результаті реалізації програми протягом останніх трьох років введено в експлуатацію 281,3 тис. кв. метрів житла та газифіковано понад 14 тис. раніше збудованих садиб.

 

Водночас, інші заходи програми «Власний дім», які спрямовано на забезпечення житлом працівників освіти, культури, охорони здоров’я, бюджетних установ і організацій агропромислового комплексу, які проживають у сільській місцевості, не фінансуються.

 

За відсутності комфортних умов проживання людей і середовища для їхньої життєдіяльності, систематичної невирішеності елементарних побутових питань загострюються проблеми безробіття та бідності сільського населення, зокрема:

- чисельність зайнятого населення у галузі сільського господарства, мисливства та лісового господарства протягом 2000-2011 рр. зменшилась на 940,3 тис. осіб (з 4334,1 тис. осіб до 3393,8 тис. осіб), або майже на 21 %, а його частка у загальній структурі зайнятості за секторами економіки – з 21,5 % до 16,7 %;

- чисельність найманих працівників у галузі сільського господарства, мисливства та лісового господарства в Україні протягом 2000-2011 рр. зменшилась на 2032,9 тис. осіб (з 275208 тис. осіб до 719,9 тис. осіб) або у 3,8 разу;

- питома вага працівників за наймом у структурі зайнятості сільського населення за статусом зайнятості у 2000-2012 рр. скоротилась на 18,9 в.п. і у 2012 р. становила 59,2 %, водночас, частка самозайнятих зросла на 21,1 в.п. і у 2012 р. становила 39,4 %;

- кількість вакансій для мешканців сільської місцевості залишається вкрай обмеженою. Станом на кінець 2012 р. на обліку в Державній службі зайнятості України перебувало 135 тис. працівників сільського господарства, для яких існувало лише 2,5 тис. вільних робочих місць. Якщо в середньому по країні станом на кінець 2012 р. на одне вільне робоче місце претендувало 11 осіб, то серед працівників сільського господарства – 55 осіб (у 2011 р. – 43 особи)[24];

- середньомісячна заробітна плата у сільському господарстві поступово зростає, водночас її рівень залишається одним з найнижчих, порівняно з іншими видами економічної діяльності. Так, у 2012 р. середньомісячна заробітна плата у сільському господарстві становила 2023 грн, що на третину менше, ніж в середньому по Україні (3026 грн)[25];

- частка населення у сільській місцевості із середньодушовими еквівалентними грошовими доходами у місяць, нижчими прожиткового мінімуму, становила у IV кв. 2012 р. 19,7 %[26].

 

Деструктивні демографічні процеси, відсутність місць прикладання праці і низька заробітна плата, незадовільний розвиток мережі об’єктів соціального призначення, важливих для організації належного життєзабезпечення сільського населення, ставлять під загрозу збереження і відтворення трудового потенціалу села, реалізацію підприємницької ініціативи на селі, можливість існування багатьох сіл взагалі. Це вимагає розроблення та реалізації системної державної політики щодо вирішення найгостріших соціально – економічних проблем сільського населення. Важливість цього завдання пов’язана також із необхідністю виконання Україною взятих на себе зобов’язань щодо гармонізації чинного законодавства і стандартів якості життя населення з вимогами ЄС, співпраця з яким залишається одним із пріоритетів політики європейської інтеграції України[27].

 

В Україні більшість державних програм, пов’язаних з розвитком села і вирішенням соціально-економічних проблем сільського населення, має переважно декларативний характер або не забезпечується необхідними фінансовими ресурсами, що ускладнює, а подекуди унеможливлює їхнє виконання. Це, зокрема, стосується Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 р.[28]. За інформацією Міністерства аграрної політики та продовольства України, у 2012 р. бюджетне фінансування заходів програми становило 88,7 % від передбаченого обсягу[29]. А одне з важливих завдань програми – проведення паспортизації сільських населених пунктів, яка необхідна для визначення наявного стану сільських територій, досі не виконано, його фінансування не здійснюється[30].

 

З огляду на вищевикладене, вважаємо, що державна політика щодо вирішення соціально – економічних проблем сільського населення має бути складовою державної аграрної політики і спрямованою на розвиток сільської місцевості, подолання бідності і безробіття, поліпшення умов проживання у сільській місцевості, якісне нарощення людського капіталу. З цією метою необхідно:

 

1. Створити передумови для стабільного розвитку сільських територій як базису забезпечення належних соціально-економічних умов проживання на селі, а саме:

- завершити паспортизацію сільських населених пунктів, що дозволить визначити необхідну кількість об’єктів соціальної інфраструктури для створення цивілізованих умов життя в кожному сільському населеному пункті;

- на виконання Національного плану дій на 2013 р. щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 рр. розробити Концепцію розвитку сільських територій, в якій передбачити напрями та інструменти розвитку соціальної інфраструктури сільських територій; механізми підвищення рівня зайнятості та доходів сільського населення тощо;

- з метою концентрації ресурсів на реалізації завдань щодо розвитку села здійснити інвентаризацію державних програм, які містять у своєму складі заходи щодо такого розвитку, забезпечити, у разі потреби, коригування переліку заходів, видалення дублюючих заходів та укрупнення програм.

 

2. Сприяти розбудові соціальної сфери села, що створить умови для розширення сфери застосування праці у сільській місцевості, підвищення рівня доходів селян і якості проживання на селі. З цією метою необхідно:

 

у сфері охорони здоров'я:

- забезпечити рівний доступ сільських жителів до об’єктів охорони здоров’я для отримання первинної медичної (медико-санітарної) допомоги відповідно до формування мережі закладів охорони здоров'я, що надають первинну медичну (медико-санітарну) допомогу[31];

- сприяти формуванню та забезпеченню функціонування на селі системи охорони здоров’я на засадах сімейної медицини;

- сприяти забезпеченню потреб центрів первинної медичної (медико-санітарної) допомоги в основних видах оснащення (у т.ч. автотранспортними засобами);

- розробити та затвердити місцеві програми закріплення на селі медичних працівників первинної медико-санітарної допомоги з метою укомплектування вакантних посад у сільській місцевості, зокрема, шляхом забезпечення їх земельними ділянками під будівництво, службовим житлом тощо;

 

у сфері освіти:

- прийняти Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про загальну середню освіту» щодо реорганізації та ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів, розташованих у селах, селищах, та наповнюваності класів», внаслідок чого ст. 14 Закону України «Про загальну середню освіту» набуде наступної редакції: «У загальноосвітніх навчальних закладах, розташованих у селах, селищах, кількість учнів у класах визначається демографічною ситуацією, але повинна становити не менше трьох осіб»;

- забезпечити відновлення, реконструкцію та будівництво мережі дошкільних навчальних закладів;

- сприяти запровадженню опорних шкіл[32], які мають стати центрами освітніх округів;

- забезпечити 100 % реалізацію програми «Шкільний автобус»;

- сприяти максимальному охопленню дітей і учнівської молоді у сільській місцевості позашкільною освітою шляхом розширення мережі гуртків і творчих об’єднань;

- удосконалити форми підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації фахівців для виробничої і соціальної сфери села, сприяти належному матеріально-технічному забезпеченню навчальних закладів, які готують таких фахівців;

 

у сфері розвитку транспортного сполучення сільських населених пунктів і покращення житлово-побутових умов проживання на селі:

- затвердити регіональні плани заходів на 2013-2014 рр. щодо будівництва, реконструкції, ремонту та утримання в належному стані доріг загального користування у сільській місцевості та під'їзних доріг з твердим покриттям до сільських населених пунктів;

- розширити автобусну маршрутну мережу з метою забезпечення регулярного зв'язку населених пунктів з районними та обласними центрами;

- сприяти розвитку індивідуального житлового будівництва з використанням гарантій і пільг, передбачених законодавством для сільських забудовників;

- передбачити збільшення видатків з державного бюджету для цільового довгострокового кредитування сільських забудовників, передусім молоді, за програмою «Власний дім».

 

Відділ секторальної економіки

(Л.А. Жураковська)