Анотація
Проблема виконання державою правозахисної і правоохоронної функцій та низький рівень позитивної оцінки громадянами діяльності суб‘єктів правоохоронної системи актуалізує діяльність правозахисних організацій і рухів, проведення моніторингів, надання правової допомоги, посилення участі громадськості участі в роботі консультативно-дорадчих органів. Наведені у записці висновки і рекомендації сприятимуть реалізації державної політики у правозахисному вимірі спільно з організаціями громадянського суспільства.
ЩОДО ЗДІЙСНЕННЯ ПРАВОЗАХИСНОЇ ФУНКЦІЇ ОРГАНІЗАЦІЯМИ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА
Специфіка здійснення правоохоронної і правозахисної функцій державою та ставлення до цього громадян України
Для України гостро актуальним є завдання побудови правової держави, досягнення належних стандартів захисту прав людини, дотримання Конституції, законодавства, міжнародних норм. Стан захисту прав та свобод людини і громадянина в України свідчить про неналежні політико-правові умови його забезпечення, що, у свою чергу, ускладнює внутрішньополітичну ситуацію, спричиняє соціальне напруження та погіршує зовнішньополітичні позиції держави.
В державній політиці правозахисна складова не є виразною і наскрізною, а умови та гарантії забезпечення прав людини, залишаючись переважно на рівні декларацій, не є системними та рівними для всіх. При цьому, в Україні наявна нормативна та організаційна основа, а показник кількості працівників правоохоронних органів є достатньо високим для виконання ними правоохоронної і правозахисної функцій. Водночас, неефективність правоохоронної системи в Україні визначається якістю кадрового складу та фінансовим забезпеченням. Самоусування представників правоохоронних органів від виконання службових обов’язків, перевищення ними повноважень, пряме порушення ними прав громадян та свавілля спричиняють відповідне ставлення до них в українському суспільстві. На сьогодні тенденція застосування до громадян силових методів (примусу, залякування) переважає над правоохоронними і правозахисними методами.
Показники недовіри українських громадян до органів правоохоронної системи та судової системи, що покликані захищати права та свободи людини і громадянина, сягнули критичного рівня, зокрема при співставленні із рівнем довіри до соціальних інституцій та органів державної влади.
За даними Інституту соціології НАН України (2012 р.), серед опитаних громадян сумарний рівень (із формулюваннями «зовсім не довіряю» та «переважно не довіряю») недовіри міліції складав 66,5 %, довіри – 8,8 %, не визначилися 24,6 %; рівень недовіри прокуратурі – 64,7 %, довіри – 8 %, не визначилися 27,1 %; рівень недовіри судам – 66,2 %, довіри – 8,6 %, не визначилися 24,8 % [1]. Разом з тим, в абсолютній більшості громадяни не звертаються до міліції (90,4 % опитаних), суду (91,9 % опитаних), прокуратури (96,3 % опитаних). З решти опитаних звертались, але безрезультатно до міліції – 7,1 %, прокуратури – 2,1 %, суду – 4,7 %; звертались та отримали допомогу, відповідно, – 2,2 %, 1,2 %, 3,0 %. Так само громадяни здебільшого не звертаються по допомогу до адвокатів (92,6 % опитаних) [2]; що може свідчити як про відсутність правовідносин, що вимагають такого звернення, так і про правову некомпетентність громадян або фінансові обмеження.
Опитування, проведене фондом «Демократичні ініціативи» та соціологічною службою Центру Разумкова показово ілюструє, що громадяни вкрай негативно оцінюють діяльність правоохоронної системи в Україні: діяльність міліції позитивно оцінили 26 % респондентів, негативно – 64 %; діяльність прокуратури – відповідно –23 % і 64 %; діяльність судів – 20 % і 69 %. З іншого боку, проявляється така небезпечна тенденція: частина громадян (19 % опитаних) ставиться до самосуду як до «єдиного способу здійснення правосуддя», значна частина (35 % опитаних) вважає самосуд «загалом неприпустимим, але в окремих випадках виправданим», а 38 % – «неприпустимим» [3].
Однією з ключових проблем в Україні є забезпечення права на правосуддя. Разом з тим, частка невиконання рішень національних судів є надкритичною, оскільки сягає 70 % (за даними Міністерства юстиції України) [4]. Це свідчить про те, що навіть після рішення суду добитися правосуддя може лише частина громадян. Крім того, через низький рівень довіри до судової системи в Україні, громадяни змушені звертатись до відповідних міжнародних інституцій. Україна є однією з тих країн, громадяни якої найчастіше звертаються до Європейського Суду з прав людини. При цьому його рішення також здебільшого не виконуються.
Як наслідок, низькими є позиції України в міжнародних рейтингах, при оцінці стандартів дотримання прав людини, подолання корупції та ін. Особливо турбує негативна динаміка цих рейтингів, оскільки вона має не лише репутаційні наслідки, але й економічні, пов’язані з інвестиційною привабливістю країни. В своїх доповідях міжнародні правозахисні організації Human Rights Watch, Amnesty Inernational особливо вказують на недоліки в системі кримінального правосуддя та відсутність гарантій прав затриманих в Україні, застосування тортур щодо затриманих, тиску та переслідування щодо представників ЗМІ та громадських активістів [5].
Отже, те, що органи державної влади не захищають належним чином права громадян, а громадяни здебільшого не звертаються до них в разі порушення своїх прав, становить небезпеку для суспільно-політичної стабільності, оскільки за умови подальшого ослаблення правоохоронної та правозахисної функції органів державної влади, розв’язання конфліктів в суспільстві зсувається в позаправовий простір, а суспільна легітимність органів державної влади виявляється під загрозою.
Діяльність українських правозахисних організацій та рухів
В Україні правозахисну функцію, крім органів державної влади, також виконують інституції громадянського суспільства (громадські організації та рухи, ЗМІ та ін.), здійснюючи її «замість» або, навіть, «всупереч» діям органів державної влади, зокрема – правоохоронних. Вплив неурядових організацій на правозахисну сферу і ступінь «проникності» їхнього контролю, природно, значно менший, ніж державний, але цей вплив має очевидну тенденцію до зростання.
Неурядові правозахисні організації, по-перше, надають ту допомогу, яку не в повній мірі надають державні, соціальні інституції, державні правозахисні організації, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, органи юстиції. По-друге, неурядові правозахисні організації здійснюють громадський контроль та вплив на реалізацію державної політики в сфері захисту прав людини. В українському суспільстві помітним є запит на таку діяльність. Так, за результатами дослідження, проведеного у травні 2013 р. Фондом «Демократичні ініціативи» та соціологічною службою Центру Разумкова, серед опитаних громадян 57,4 % вважають, що громадські організації насамперед мають займатися захистом соціально вразливих груп, 49,7 % – надавати людям юридичну та іншу допомогу в обстоюванні своїх прав, 45,5 % – контролювати діяльність влади тощо [6].
В цілому середовище організацій громадянського суспільства, що позиціонуються як правозахисні, є неоднорідним, має різний ступінь ефективності своєї діяльності. В цьому сегменті утвердилась низка таких організацій, які накопичили тривалий досвід та демонструють результативну діяльність: Харківська правозахисна група, Українська Гельсінська спілка захисту прав людини, Комітет захисту прав людини, Комітет виборців України, Вінницька правозахисна група, Міжнародне товариство прав людини – Українська секція, Міжнародна Ліга захисту прав громадян України). Перераховані організації визнані провідними у складеному експертами рейтингу правозахисних організацій [7].
Крім того, об’єднання зусиль організацій громадянського суспільства відбувається через створення коаліцій правозахисних організацій та рухів. При цьому форми та методи, до яких вдаються правозахисні організації є різними: від програм, заходів (врегульованих національним і міжнародним законодавством) до участі в санкціонованих та несанкціонованих протестних акціях. Оскільки політико-правові гарантії забезпечення та захисту прав людини не є достатніми в Україні, низка правозахисних організацій та рухів спрямовує свій вплив на політичну сферу, змушуючи правоохоронні органи до винесення правомірних рішень.
З іншого боку, інколи інституції громадянського суспільства в своїй діяльності шкодять інтересам суспільства. Так, «перенасичення» контентом кримінального змісту в більшості ЗМІ, створює додатковий фон напруги в суспільстві. Натомість мінімально приділяється увага висвітленню інформації, яка може допомогти громадянам у захисті своїх прав та інтересів, інформації щодо успішної правозахисної діяльності.
Необхідно відзначити, що правозахисні організації розширюють простір своєї діяльності в сфері захисту прав людини та ствердились в загальній структурі громадських організацій. В Україні традиційно правозахисні організації залежать від зарубіжних донорів та більшою мірою пов’язані як з міжнародними міжурядовими, так і міжнародними неурядовими правозахисними організаціями, аніж із державними правозахисними інституціями.
У сприянні захисту прав громадян, що порушуються, неурядові правозахисні організації проводять інформаційно-просвітницькі заходи (які охоплюють більшість регіонів України) широкого спектру, здійснюють моніторингову діяльність у сфері прав людини, надають правову допомогу, долучаються до консультативно-дорадчих форматів взаємодії з органами державної влади.
Значною мірою інформацію про стан забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні, небезпечні тенденції та системні порушення надають у своїх моніторингах саме неурядові правозахисні організацій та аналітичні центри.
Офіційна статистика щодо злочинів, фактів порушень прав людини оприлюднюються міліцією, прокуратурою. Оскільки, ці органи безпосередньо зацікавлені, принаймні, в поліпшенні показників, з цих даних можливо лише частково скласти картину про реальний стан речей. Уповноважений Верховної Ради з прав людини омбудсмен формує щорічні звіти на основі офіційної інформації. У звітах омбудсмена піднімаються гострі питання порушення прав громадян, хоча при цьому вони справляють незначний ефект на виправлення ситуації в цілому.
В контексті здійснення спільної моніторингової діяльності (правозахисних організацій та посадових осіб правоохоронних органів) за дотриманням прав людини позитивним був досвід діяльності постійно діючих мобільних груп з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ. Втім, цей механізм на сьогодні фактично відсутній у зв’язку із втратою чинності відповідного наказу [8], а також із ліквідацією відповідного структурного підрозділу - Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ.
У зв‘язку із цим, досить часто поштовхом для виправлення ситуації із порушенням прав людини, що супроводжується бездіяльністю правоохоронних органів, стає резонанс в суспільстві за участю ЗМІ, громадських організацій, активістів, рухів. Відтак, публічний розголос, як позасистемний метод, стимулює правоохоронні органи до забезпечення та захисту прав.
Окремі громадські ініціативи та рухи, часто засновані громадянами, мотивовані захистом своїх прав, мають переважно стихійний характер та «спеціалізуються» на приверненні уваги до порушень прав людини власне органами державної влади, через свавілля їх посадових осіб. Так, громадські ініціативи, зокрема в межах всесвітнього громадського руху, ставлять на меті фіксувати – через мережі активістів – протиправні дії представників правоохоронних органів [9].
Представники правозахисних організацій та рухів та інших інституцій громадянського суспільства стикаються з такою проблемою, як перешкоджання діяльності громадських активістів, журналістів, які привертають увагу громадськості, та позиція яких суперечить інтересам окремих представників органів державної та місцевої влади, комерційних структур. В Україні випадки тиску, побиття, вбивств правозахисників, громадських активістів, журналістів, адвокатів здебільшого не розслідуються. Водночас, притягнення до відповідальності посадових осіб органів державної влади, правоохоронних органів в разі перевищення або зловживання повноваженнями щодо громадян в Україні відстежуються правозахисними організаціями, які відзначають їхню поодинокість [10].
Моніторингова діяльність поєднується із забезпеченням правового захисту, наданням правової допомоги. Усталеною тенденцією є спрямування правозахисних організацій особливої уваги на найбільш вразливі групи (діти, жінки, важкохворі) та категорії (особи, які перебувають в місцях позбавлення волі) населення.
В цілому в Україні доступ до кваліфікованої правової допомоги для абсолютної більшості громадян є обмеженим, оскільки не вирішено питання доступності платної та безоплатної правової допомоги, їхньої ефективності. Нещодавно створено механізм надання громадянам безоплатної первинної допомоги (надання правової інформації, консультацій і роз’яснень з правових питань, складання заяв скарг та інших документів правового характеру, крім процесуальних); надання допомоги в забезпеченні доступу осіб до безоплатної вторинної правової допомоги та медіації, за рахунок коштів державного бюджету [11].
Організації громадянського суспільства ствердилися у наданні безоплатної правової допомоги громадянам у низці областей України. Так, низкою організацій створено центри правової інформації та консультацій, які надають безоплатну первинну правову допомогу, проводять виїзні прийоми, надають юридичні консультації і готують позовні заяви, здійснюють правопросвітницькі заходи та інформаційні кампанії із захисту громадських інтересів. Крім того, надання безоплатної вторинної правової допомоги (захист від обвинувачень, представництво інтересів осіб, в судах та інших державних органах, органах місцевого самоврядування тощо, складання процесуальних документів) здійснюється за допомогою адвокатів офісів громадського захисту в регіонах [12]. Отже, частина, найбільш мотивованих і компетентних громадських неурядових організацій, розширює позиції в сегменті надання, поряд з державою, безоплатної правової допомоги громадянам, необхідної правової інформації, консультацій і роз’яснень з правових питань, допомоги при складанні заяв, скарг.
Правозахисні організації, разом з іншими інституціями громадянського суспільства, забезпечують громадський контроль державної політики у сфері захисту прав людини, в такий спосіб сприяючи коригуванню правозахисної складової державної політики.
На сьогодні, в консультаціях з громадськістю, за спільної участі органів державної влади та структур громадянського суспільства, є приклади та виразні тенденції як поєднання таких зусиль, так і відкритого протистояння.
В Україні створюються інфраструктура для співпраці держави з громадським сектором у сфері захисту прав людини, відповідна основа для функціонування спільних органів, застосування механізмів та процедур громадського контролю, антикорупційної експертизи та експертизи проектів нормативно-правових актів. Діють спільні консультативно-дорадчі органи, громадські ради (при Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, Міністерстві внутрішніх справ, Міністерстві юстиції).
Більш активне залучення представників громадянського суспільства, експертного середовища в спільних робочих групах, консультативно-дорадчих органах (Комітет з питань реформування правоохоронних органів при Президентові України, Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства) є нагальним в питаннях, які безпосередньо стосуються прав і свобод громадян та в питанні реформування правоохоронних органів [13].
Разом з тим, в середовищі правозахисних організацій ініціативи створення органів, формально незалежних, але де-факто підпорядкованих органам державної влади, викликає певне застереження з точки зору ефективності функціонування. Так, досвід створення громадських рад (наприклад, при Міністерстві внутрішніх справ) свідчить про недостатній рівень готовності та результативності співпраці органів державної влади та представників правозахисних організацій [14].
Присутність представників правозахисних організацій в складі громадських рад, їх комісій, робочих груп, які опікуються проблемами захисту прав людини є необхідною умовою ефективності та легітимності їх функціонування. Втім, потенціал результативності використання цих механізмів в правозахисній площині не використаний, з огляду на часто формальний підхід до таких інституційних форм співпраці як з боку органів державної влади, так і з боку громадського сектору.
Висновки та рекомендації:
Створення ефективної системи гарантії та захисту прав людини передбачає формування цілісної концепції змін у сфері взаємодії державних органів та правозахисних організацій, здійснення цілеспрямованих заходів державної політики. Разом з тим, становленню такої системи сприяє розширення та зміцнення відповідних механізмів і практик, які застосовують правозахисні організації.
Заходи державної політики, які матимуть результати в короткотерміновій перспективі, потребують:
Активізації інформаційного супроводу діяльності органів державної влади:
- Подолання не публічності міліції, прокуратури та судів, а також таких інституцій як Міністерство юстиції, Уповноважений з питань прав людини Верховної Ради України, їх посадових осіб, особливо щодо реакції держави на події, які свідчать про порушення прав людини. Необхідними є оперативне і вчасне реагування представників державної влади, звітність та особливий контроль за наслідками такого реагування.
- Висвітлення у спеціальних рубриках в друкованих ЗМІ всіх форм власності базових правових питань. Для державних та комунальних ЗМІ необхідні спеціальні тематичні теле- та радіопередачі щодо убезпечення порушень прав людини і громадянина, встановлення законності при порушеннях. Для решти ЗМІ мають відбуватися регулярні інформаційні заходи за участі залучених державою профільних фахівців із захисту прав людини, представниками громадських організацій. Висвітлення прикладів успішного проведення спільних, за участі представників державного та громадського секторів, заходів, завданнями яких є сприяння захисту прав людини.
- Наповнення необхідною інформацією у спеціальних розділах на веб‑сайтах органів державної влади (Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції, органів прокуратури тощо), зручних для пошуку та наповнених змістом, що зменшує навантаження для органів державної влади в кількості звернень громадян за відповідною інформацією. Необхідне також розміщення типових зразків заяв і звернень до органів державної влади, дотичних до проблеми захисту прав людини.
- Усталення практики обов’язкового інформування громадян щодо їхніх прав і обов’язків, обставин, процедур, наслідків їх порушень, а також прав та обов’язків представників органів державної влади.
- Проведення безкоштовних телефонних «гарячих ліній» зі спеціалістами Міністерства юстиції, Міністерства внутрішніх справ, прокуратури, повідомлення та розміщення про номери таких «гарячих ліній» в ЗМІ, установах, публічних місцях.
- Проведення передбачених Стратегією державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні «комплексних заходів правової освіти громадян, зокрема з метою популяризації серед населення участі громадян у діяльності інституцій громадянського суспільства».
Посилення взаємодії між органами державної влади та правозахисними організаціями:
- Максимальне і неформалізоване використання механізмів взаємодії органів державної влади з громадськістю через систему консультацій з громадськістю, громадських рад, громадських слухань тощо.
- Обов’язкове повноцінне громадське обговорення проектів законів, які безпосередньо стосуються питань забезпечення та захисту прав людини, в процесі їхнього ухвалення. Прийняттю низці нормативно-правових актів (про мирні збори, концепції реформування правоохоронних органів, зміни до законів про прокуратуру, міліцію, судоустрій тощо) мають передувати повноцінні консультації з громадськістю, до яких необхідно безпосередньо залучати представників правозахисних та інших профільних, експертних організацій громадянського суспільства. У фокусі уваги фахових дискусій та консультацій неодмінно мають бути питання: створення дієвих механізмів для державного та громадського контролю в сфері захисту прав людини; недопущення розширення повноважень правоохоронних органів, їх розширеного трактування, що супроводжується звуженням прав і свобод людини і громадянина; гуманізації кримінальної юстиції, пом’якшення покарання за незначні правопорушення при посиленій відповідальності за тяжкі злочини.
- Розширення практики спільних навчальних та просвітницьких заходів (конференцій, тренінгів, фокус-груп тощо), за участі органів державної влади та громадських організацій, з питань прав людини та їх захисту, зокрема щодо ефективного виконання державними службовцями своїх функцій і обов’язків в цій сфері.
- Кадрове та організаційне зміцнення структурних підрозділів органів виконавчої влади, які відповідають за зв’язки з громадськістю, правову політику та питання, безпосередньо пов’язані із сферою захисту прав людини.
- Забезпечення громадського контролю щодо діяльності системи правоохоронних органів через публікування або надання правозахисним громадським організаціям оперативної інформації щодо порушень прав людини, з метою їхнього усунення.
- Вдосконалення механізмів ефективного реагування щодо зловживань, перевищення повноважень посадовими особами правоохоронних органів, а також запровадження інструментів запобігання цим правопорушенням; посилення персональної відповідальності правоохоронців та суддів за завідомо незаконні рішення, що порушують права людини і громадянина.
Для цього необхідно вивчити питання щодо доцільності:
- створення незалежного спеціального органу, який має розслідувати злочини вчинені посадовими особами органів державної влади, зокрема правоохоронних;
- створення додаткових механізмів контролю професійними та профільними громадськими організаціями щодо кадрового відбору у правоохоронній та судовій системі;
- поновлення формату спільного (за участі представників правоохоронних органів та представників правоохоронних громадських організацій) моніторингу за забезпеченням прав людини в діяльності органів внутрішніх справ або створення подібного механізму контролю.
7. Забезпечення здійснення громадськими організаціями на конкурсній основі, за рахунок бюджетних коштів, проектів, програм, заходів, завданнями яких є сприяння захисту прав людини, а також ефективного контролю використання цих коштів.
Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства
(Г.О. Палій)
----------------------------------------------------------------
[1] Українське суспільство 1992-2012. Стан та динаміка змін. Соціологічний моніторинг / За ред. В.М. Ворони, М.О. Шульги. – К.: Ін-т соціології НАН України, 2012. – С. 558-559.
[2] Там само. – С. 544-545.
[3] Оцінка населення України діяльності правоохоронних органів. Ставлення до самосуду (Дослідження проведене Фондом «Демократичні ініціативи» та соціологічною службою Центру Разумкова у квітні 2012 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.dif.org.ua/ua/polls/2012-year/1756.htm
[4] Валерія Лутковська: «Виконання судового рішення є невід’ємною складовою фундаментального права – права на справедливий суд» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ombudsman.gov.ua/index.php?option=com_content&view=article&i…
[5] World report 2013. Ukraine [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.hrw.org/world-report/2013/country-chapters/ukraine?page=3; Annual Report 2013. The State of the World Human Wrights. Ukraine [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.amnesty.org/en/region/ukraine/report-2013.
[6] Громадський сектор і політика: взаємодія, нейтралітет чи боротьба? – загальнонаціональне та експертне опитування [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.dif.org.ua/ua/polls/2013-year/gromadskii-sektor-i-politika-v…
[7] Рейтинг правозахисних організацій і правозахисників України. 29 листопада 2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://galinfo.com.ua/news/99573.html
[8] Про організацію діяльності постійно діючих мобільних груп з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ: Наказ Міністерства внутрішніх справ від 31 серпня 2006 р. №894 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/z1130-06
[9] Бурлакова В. Обережно, міліція! В Україні полюють на правоохоронців [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://tyzhden.ua/Society/69398; Бурлакова В. Як грамотно фіксувати зловживання міліції на акціях протесту? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://tyzhden.ua/Society/80591
[10] За даними Моніторингу Amnesty International, із 114 474 скарг на дії правоохоронців, що надійшли до органів прокуратури у 2012 році, розслідування відбувалися лише за 1750, із них тільки 320 закінчились заведенням кримінальних справ проти 438 осіб. (Влада має використати новий Кримінальний процесуальний кодекс, щоб покласти край тортурам. 11 квітня 2013 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.amnesty.org.ua/node/530
[11] Про безоплатну правову допомогу: З-н України від 2 червня 2011 р. № 3460-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3460-17
[12] Про безоплатну правову допомогу: основні положення та підходи до впровадження: Роз‘яснення Міністерства Юстиції України від 9 квітня 2012 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0008323-12
[13] Про Комітет з питань реформування правоохоронних органів: Указ Президента України від 6 квітня 2012 р. № 252/2012 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/14672.html
[14] Капсамун І. Чи змінить ситуацію «Рефері»? Громадські ради дуже добре відображають стан суспільства: його здатність тиснути на правоохоронну систему / Іван Капсмун // День. – 2012. – № 232. – С. 5.