"Щодо оптимізації діяльності фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України". Аналітична записка

Анотація

 

У записці проаналізовано стан діяльності Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України. Визначено, що профілактичній складовій, яка важлива для зменшення показників травматизму та професійних захворювань, не надається достатньої уваги з боку Фонду. Висвітлено чинники неефективності профілактичного напряму діяльності. Сформульовано пропозиції щодо оптимізації діяльності Фонду.

 

ЩОДО ОПТИМІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ ФОНДУ ЗАГАЛЬНООБОВ’ЯЗКОВОГО ДЕРЖАВНОГО СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ ВІД НЕЩАСНИХ ВИПАДКІВ НА ВИРОБНИЦТВІ ТА ПРОФЕСІЙНИХ ЗАХВОРЮВАНЬ УКРАЇНИ

 

Страхування від нещасного випадку є самостійним видом загальнообов’язкового державного соціального страхування, за допомогою якого здійснюється соціальний захист, охорона життя та здоров’я громадян у процесі їх трудової діяльності. З метою соціального захисту, охорони життя та здоров’я працівників протягом їх трудової діяльності у 2001 р. був створений Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України (далі – Фонд). Головне завдання Фонду – страхування працівника від ризиків виробництва та виплати коштів у разі настання страхового випадку. Проте до цих функцій страховика додалися інші функції, які пов’язані з ним опосередковано. Відповідно до Закону «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»[1] є три завдання Фонду:

1) проведення профілактичних заходів, спрямованих на усунення шкідливих і небезпечних виробничих факторів, запобігання нещасним випадкам на виробництві, професійним захворюванням та іншим випадкам загрози здоров’ю застрахованих, викликаним умовами праці;

2) відновлення здоров’я та працездатності потерпілих на виробництві від нещасних випадків або професійних захворювань;

3) відшкодування шкоди, пов’язаної з втратою застрахованими особами заробітної плати або відповідної її частини під час виконання трудових обов’язків, надання їм соціальних послуг у зв’язку з ушкодженням здоров’я, а також у разі їх смерті здійснення страхових виплат непрацездатним членам їх сімей.

 

Аналізуючи статутні завдання Фонду з точки зору страхового характеру, доходимо висновків: соціальні послуги та виплати, які здійснюються та відшкодовуються Фондом соціального страхування від нещасних випадків, мають більшою мірою страховий характер, натомість профілактика нещасних випадків має нестраховий характер*, так само, як і витрати Фонду на фінансування адміністративно-господарських функцій та формування резерву коштів Фонду.

 

Такі нестрахові функції, з одного боку, обтяжують виконання головної функції Фонду як страховика, а з іншого – створюють підґрунтя для нецільового використання коштів та різного роду зловживань.

 

Ефективному виконанню кожного із  зазначених завдань перешкоджають певні вади, які визнає і сам Фонд[2], а саме:

- у сфері профілактики виробничого травматизму спостерігається наявність високих показників травматизму та профзахворювань на виробництві, які пов’язані з важкими та шкідливими умовами праці, роботою в умовах, що не відповідають санітарно-гігієнічним правилам і нормам за рівнями або концентраціями небезпечних і шкідливих виробничих факторів;

- у сфері медико-соціальних послуг фіксуються низька якість надання таких послуг, потреба у створенні усіх можливих умов для усунення обмежень життєдіяльності потерпілих, відновлення і компенсації їх порушених або втрачених здатностей до побутової, професійної, суспільної діяльності;

- у сфері страхових виплат існує необхідність встановлення економічно обґрунтованих розмірів страхових внесків за класами професійного ризику виробництва та поглиблення диференціації розмірів страхових внесків залежно від стану виробничого травматизму на кожному підприємстві.

 

Нестрахові функції Фонду призводять до того, що жодне зі статутних завдань не виконується Фондом повною мірою. Найголовнішим є те, що пріоритетна функція Фонду як страховика виконується не на достатньо ефективному рівні, а тому потребує вдосконалення. Покращення здійснення страхової функції (як пріоритетної) видається можливим за рахунок оптимізації виконання нестрахових функцій: профілактики травматизму та витрат на адміністративно-господарське забезпечення роботи Фонду.

 

Значна витратність заходів, спрямованих на охорону праці, а також недостатня дієвість механізмів її забезпечення призводять до зростання травматизму та професійних захворювань. Дана проблематика є постійним предметом уваги та обговорення зацікавлених сторін, а саме: Фонду, профспілок, Держгірпромнагляду України та експертів всіх рівнів, включаючи найвищий. Наприклад, питання стану безпеки та гігієни праці ґрунтовно обговорювались на парламентських слуханнях «Про стан дотримання конституційних гарантій трудових прав громадян»[3] та «Про стан промислової безпеки та охорони праці»[4]. Було відзначено, що рівень виробничого травматизму та професійного захворювання є одним з основних показників стану охорони праці. Крім того, він також є індикатором якості та ефективності діяльності, спрямованої на профілактику нещасних випадків на виробництві.

 

На сьогодні загальний стан профілактичної роботи, спрямованої на забезпечення виробничої безпеки праці, можна охарактеризувати як незадовільний, про що свідчать ознаки:

 

1. Відсутність покращення стану виробничого травматизму та професійних захворювань. З початку 90-х років загальна чисельність робітників на підприємствах та в організаціях зменшилась на 30 %.[5] Найбільше скорочення працюючого населення відбувається у промисловості, діяльності транспорту та зв’язку, сільському господарстві та будівництві (рис. 1).

 

Збільшити

 

Рис. 1. Динаміка кількості найманих працівників підприємств, установ, організацій за найбільш травмонебезпечними видами економічної діяльності по роках (тис. осіб) [6], [7], [8].

 

На ці ж види економічної діяльності припадає найбільша кількість нещасних випадків[9]. Так, за І квартал 2013 р. тут було травмовано 71 % від загальної кількості травмованих на виробництві в Україні.

 

Найвищий рівень травматизму на виробництві фіксується у Донецькій, Дніпропетровській та Луганській областях у промисловій сфері[10]. Саме ці три області є лідерами отримання страхових виплат від Фонду. У цих найбільш травмонебезпечних областях також відбувається зниження чисельності зайнятих працівників (рис. 2).

 

Показник кількості професійних захворювань на виробництві також залишається досить високим, а в останні роки спостерігається постійне збільшення показника профзахворювань: цей показник зріс на 13 % у 2012 р.  порівняно з 2010 р.[11],[12], і на 5,5 % за І півріччя 2013 р. порівняно з відповідним періодом 2012 р.[13]

 

Збільшити

 

Рис. 2. Кількість найманих працівників у промисловості за найбільш травмонебезпечними регіонами по роках (тис. осіб) [14], [15], [16], [17], [18], [19], [20]

 

2. Збільшення питомої ваги смертельних випадків на виробництві. Дані офіційної статистики свідчать, що, починаючи з 1990 р., із розрахунку на 100 тис. працюючих кількість травмованих на виробництві зменшилась з 600 до 71 особи у 2012 р., у тому числі зі смертельним наслідком – з 13 до 5[21]. Проте співвідношення нещасних випадків травмування зі смертельним випадком до загальної кількості нещасних випадків на виробництві у порівнянні з 1992 р. збільшилось з 21 до 65. Так, у 1990 р. питома вага смертельних випадків на виробництві серед загальної кількості потерпілих від травматизму, пов’язаного з виробництвом, становила 1,8 %, а в 2011 р. – 5,4 %[22].

 

3. Приховування роботодавцями нещасних випадків на виробництві. Наразі в Україні значна кількість випадків травмування робітників на виробництві легкого та середнього ступенів важкості приховується роботодавцями, а отже не враховуються офіційною статистикою[23]. Приховування випадків травмування робітників на виробництві або переведення їх до категорії «не пов’язаних з виробництвом» вивільняє роботодавця від проведення ефективних профілактичних заходів на підприємстві, і відповідно Фонд соціального страхування – від необхідних компенсацій шкоди життю та здоров’ю постраждалих. Таким чином відбувається зменшення кількості зареєстрованих нещасних випадків, що трактується офіційною статистикою як зменшення виробничого травматизму[24]. Так, перевіркою Держгірпромнагляду у відповідності до «Порядку розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві» було зафіксовано різке зниження випадків травмувань на шахтах Волині. Протягом першої половини  2013 р. там було зафіксовано 17 нещасних випадків. Для порівняння: у І півріччі 2012 року їх сталося 54. Натомість кількість звернень працівників шахт за медичною допомогою до Нововолинської міської лікарні з побутовими травмами різко збільшилася[25].

 

Незадовільна динаміка виробничих травм та профзахворювань свідчить, що профілактична робота, яка ведеться з боку роботодавця, Фонду та інших зацікавлених сторін не приносить позитивних результатів. З іншого боку, у роботодавця звичка замовчувати випадки травматизму йде ще з радянських часів – адже тоді за травму на виробництві передбачалася кримінальна відповідальність керівника, проте наразі кримінальної відповідальності за нещасні випадки на виробництві немає, крім тих, де провина керівника буде прямою.

 

Чинниками незадовільного стану профілактичної роботи в частині компетенції Фонду є:

 

- надмірна завантаженість страхових експертів. Згідно статуту профілактична діяльність покладається на страхових експертів з охорони праці. Проте у 2012 р. в середньому по Україні на одного страхового експерта припадало понад 3000 зареєстрованих підприємств[26]. Це означає, що в областях із більшою кількістю підприємств, кількість навантаження на одного страхового експерта збільшується. Головним чином робота страхових експертів спрямована на участь у розслідуванні нещасних випадків, перевірках підприємств тощо, що займає більшу частину робочого часу.

 

Така завантаженість значно впливає на виконання профілактичної функції та проведення заходів щодо запобігання виробничого травматизму. Тобто профілактика нещасних випадків проводиться по залишковому принципу, що не може не впливати на її якість.

 

Збільшення кількості страхових експертів може зменшити навантаження на кожного з них, проте призведе до значного збільшення видатків з бюджету. Це, у свою чергу, призведе до зменшення фінансування та проведення профілактичних заходів, що наразі не є доцільним;

 

- неоптимальне планування бюджету Фонду. Неузгодженість і прогалини у формуванні та використанні коштів бюджету Фонду можна чітко прослідкувати саме на прикладі статті «профілактика нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань» (рис. 3). За чотири роки видатки на профілактику травматизму недовиконані. Найкращою ситуація виглядала у 2008, 2010 та 2012 рр., коли спостерігалося майже повне виконання плану (використано 90 %, 85 % та 94,4 % коштів від запланованих, відповідно), а найгіршою – у 2009 р., коли від запланованих коштів на витрати з профілактики виробничого травматизму використано лише 0,4 %. У 2011 р. видатки з бюджету Фонду на профілактику знову зменшились і склали 48 % від запланованих.

 

Збільшити

 

Рис. 3. Формування видаткової частини бюджету Фонду для профілактики нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань по роках[27], [28], [29], [30], [31].

 

Стрибкоподібний розподіл формування видаткової частини бюджету Фонду на прикладі періоду з 2008 по 2012 рр. вказує на нездатність Фонду адекватно планувати бюджетні витрати для цієї галузі своєї діяльності;

 

- найменша значущість профілактичної роботи серед інших статутних завдань Фонду. У 2012 р. питома вага витрат на здійснення профілактичної діяльності до загальної кількості надходжень від підприємств (6172797,1 тис. грн) склала 0,8 %, у той час, як на медичну, професійну та соціальну реабілітацію потерпілих на виробництві йде 5,5 %, на відшкодування шкоди, заподіяної працівникові внаслідок ушкодження його здоров’я або в разі його смерті – 78,3 %. Відтак, фінансування профілактики нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань здійснюється за залишковим принципом;

 

- дисбаланс у використанні коштів бюджету Фонду. Значні суми з бюджетних коштів Фонду витрачаються на потреби, які не пов’язані з основними функціями Фонду, зокрема на адміністративні потреби. Кошти на утримання та забезпечення організації роботи Фонду та її органів залишаються високими і значно перевищують статті витрат на профілактичну роботу (у 2012 р. вони склали 7,5 % від внесків роботодавців). Крім того, бюджетні кошти, які витрачаються на профілактичну складову діяльності Фонду, мають тенденцію до зниження (у 2008 р. питома вага витрат на профілактику виробничого травматизму в загальній кількості надходжень від роботодавців склала 3 %, а в 2012 р. – 0,8 %)[32]. Таке збільшення витрат є наслідком відсутності в законодавстві обмежень щодо використання коштів на матеріально технічну організацію діяльності Фонду. Загалом, на нашу думку, варто встановити постатейні ліміти витрат: нижній – для пріоритетних функцій Фонду (за винятком страхових виплат) та верхній – для всіх інших функцій;

 

- недостатня ефективність у використанні коштів Фонду. За висновком Рахункової палати України за 2002-2010 рр. близько 30 % коштів Фонду, спрямованих на профілактичну діяльність, були використані неефективно, оскільки на виробництвах України не були проведені заходи щодо охорони праці і не були завершені вчасно заплановані роботи[33];

 

- слабка виконавча дисципліна. Строки виконання програм щодо профілактики травматизму та розробка нормативно-правових актів з охорони праці (далі – НПАОП) не виконуються вчасно і постійно переносяться. У 2010 р. за інформацією виконавчої дирекції Фонду в рамках таких програм залишилось 37 незавершених договорів із залишком фінансування на 1614,4 тис. грн. Важливим є те, що 24 з них закінчили свій термін дії, тобто 24 програми були недоінвестовані, не виконані, а отже, профілактична функція Фонду реалізована частково. 13 договорів з розробки НПАОП, укладеними на 1052 тис. грн, що мали бути виконані протягом 2010 р., також не були здійснені вчасно: були виконані та профінансовані роботи тільки на суму 750,3 тис. грн. Термін дії цих договорів був продовжений до грудня 2011 р., проте строки знов не були дотримані. Крім того, виконавча дирекція Фонду на кінець 2011 р. заявила, що в них є чинними лише 9 договорів замість 13, які були включені до реалізації профілактичних заходів на 2010-2012 рр.[34].

 

У результаті невиконання плану щодо профілактичних заходів на виробництва України не потрапляють нові нормативні документи у вигляді НПАОП, а отже профілактичні заходи в рамках державних та галузевих програм не проводяться в повному обсязі.

 

Вищенаведене дозволяє дійти наступних висновків:

• стан травматизму, пов’язаного з виробництвом, та професійних захворювань залишається майже незмінним упродовж років незалежності;
• виконання статутних завдань Фондом та дотримання Закону «Про охорону праці» реалізується неефективно;
• досягнення найвищої мети – зниження рівня травматизму та професійних захворювань на виробництві – не здійснюється.

Виходячи з позиції страхового принципу та того, що головною статтею видатків Фонду повинні бути страхові виплати, раціональним є переміщення акценту зі сфери фінансування профілактичних заходів у сферу консультації таких заходів Фондом. Такої ж думки додержуються й самі працівники Фонду[35]. Профілактика нещасних випадків повинна бути предметом турботи, фінансування та відповідальності, насамперед, роботодавця. Тому наразі доцільно звільнити Фонд як страховика від часткового фінансування невластивих йому функцій (див. табл. 1).

 

Таблиця 1

Пропозиція щодо проведення оптимізації профілактики травматизму

та професійних захворювань на виробництві Фондом

 

Повне позбавлення Фонду профілактичної діяльності є нераціональним, оскільки є помилковим ігнорувати накопичений досвід страхових експертів з профілактики травматизму та професійних захворювань на підприємстві. Його доцільно використовувати у вигляді консультацій та допомоги у створенні гідних та безпечних умов праці для працівників, особливо впровадженні служб управління з охорони праці на кожному виробництві.

 

Таким чином, вважаймо доцільним залишити за Фондом переважно консультативний напрям діяльності щодо питань з охорони праці як страхувальникам, так і державним органам влади. Втім нераціональним є повне відсторонення Фонду від фінансування всіх профілактичних заходів. У першу чергу, це стосується фінансування Фондом національних та галузевих програм поліпшення стану безпеки, умов праці та виробничого середовища; навчання та підвищення рівня знань спеціалістів з охорони праці; а також ведення пропаганди безпечних та нешкідливих умов праці. Виходячи зі звітів про страхову діяльність Фонду у 2008-2012 рр., ці три статті видатків Фонду можна вважати пріоритетними у профілактичній діяльності. Проте вони займають не більше половини витрачених коштів на профілактику нещасних випадків та профзахворювань на виробництві (наприклад,  у 2012 р. ці витрати склали лише 37 % від загальної суми витрат на профілактику травматизму[37]).

 

Така зміна хоча й призведе до звуження профілактичної функції Фонду, проте дасть можливість вивільнити частину коштів з бюджету Фонду, яка може бути спрямована на збільшення кількості страхових експертів, покращення якості медико-соціальних послуг, зменшення заборгованості зі страхових виплат потерпілим, тобто спрямувати вивільнені ресурси (грошові, часові) на виконання інших статутних завдань страхового характеру.

 

Виконання функцій, які пропонується забрати від Фонду, згідно чинного законодавства слід залишити за Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України, а також за органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, оскільки певною мірою вони дублюються. Так у п. 4 Положення про Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України[38] зазначається, що Держгірпромнагляд проводить у межах своїх повноважень у визначеному порядку видавничу діяльність та організовує проведення виставок. Це частково дублює функції Фонду і вказує на наявність можливостей для виконання функцій Фонду щодо створення кіно-, радіо- і телепродукції, видавництва нормативної, наукової та іншої спеціальної літератури, плакатів та пам’яток щодо соціального страхування від нещасного випадку та охорони праці.

 

Отже, з метою оптимізації діяльності Фонду як страховика необхідно:

 

1) внести зміни до статті 22 «Профілактика нещасних випадків» Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»:

 

- у другому пункті:

• в абзаці другому слова «та їх реалізації» виключити і викласти в такій редакції: «у розробленні центральними органами виконавчої влади державних цільових та галузевих програм поліпшення стану безпеки, умов праці і виробничого середовища»;
• абзац четвертий та п’ятий виключити;

- у четвертому пункті слова «організовує створення тематичних кінофільмів, радіо- і телепередач, видає…» та слова «З метою виконання цих функцій Фонд соціального страхування від нещасних випадків створює своє видавництво з відповідною поліграфічною базою» виключити і викласти в такій редакції: «веде пропаганду безпечних та нешкідливих умов праці, розповсюджує нормативні акти, підручники, журнали, іншу спеціальну літературу, плакати, пам’ятки тощо з питань соціального страхування від нещасного випадку та охорони праці»;

- пункт восьмий виключити;

 

2) внести зміни до статті 25 «Фінансування страхових виплат, соціальних послуг та профілактичних заходів» Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»:

 

- у частині другій слова «планами наукових досліджень з охорони, безпеки та гігієни праці» та слова «розроблення і виробництва засобів індивідуального та колективного захисту працівників, розроблення, видання…» виключити і викласти в такій редакції: «Фонд соціального страхування від нещасних випадків бере участь у фінансуванні заходів, передбачених державними цільовими, галузевими, регіональними програмами поліпшення стану безпеки, умов праці та виробничого середовища, навчання і підвищення кваліфікації відповідних спеціалістів з питань охорони праці, організації розповсюдження нормативних актів, журналів, спеціальної літератури, а також інших профілактичних заходів відповідно до завдань страхування від нещасних випадків»;

 

3) передати функції організації, створення тематичних кінофільмів, радіо- і телепередач, видавництва нормативних актів, підручників, журналів, іншої спеціальної літератури, плакатів, пам’яток тощо з питань соціального страхування від нещасного випадку та охорони праці Державній службі гірничого нагляду та промислової безпеки України;

 

4) з метою усунення дисбалансу у використанні коштів бюджету Фонду доручити Міністерству соціальної політики України визначати ліміти витрат коштів на основі актуарних розрахунків: нижній для пріоритетних функцій Фонду (за винятком страхових виплат) та верхній – для всіх інших функцій.

 

Відділ соціальної політики

 (К.О. Ковязіна)