Анотація
У аналітичній записці проаналізовано стан розвитку транскордонного співробітництва у рамках Єврорегіону «Нижній Дунай», визначено перспективи його інтенсифікації, у т.ч. з огляду на потреби стимулювання регіонального розвитку українських територій. Виявлено причини та чинники, що уповільнюють розвиток транскордонного співробітництва у зазначеному форматі. Сформульовано комплексні рекомендації щодо активізації транскордонного співробітництва в контексті задіяння Україною наявного потенціалу Єврорегіону «Нижній Дунай».
ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ТРАНСКОРДОННОГО СПІВРОБІТНИЦТВА У РАМКАХ ЄВРОРЕГІОНУ «НИЖНІЙ ДУНАЙ»
1. Сучасний стан транскордонного співробітництва у рамках Єврорегіону «Нижній Дунай»
Єврорегіон «Нижній Дунай» створено 14 січня 1998 року, під час зустрічі керівників прикордонних регіонів України (Одеська область), Румунії (повіти Бреїла, Галац, Тульча) і Республіки Молдова (райони Вулканешти, Кагул, Кантемір), які підписали Угоду про заснування Єврорегіону «Нижній Дунай», затвердили Статут та Регламент Єврорегіону.
Довідково: Основою створення Єврорегіону «Нижній Дунай» стали Протокол про тристороннє співробітництво між Урядами України, Республіки Молдова та Румунії, підписаний під час зустрічі Президентів України, Румунії та Молдови у липні 1997 року, Договір про добросусідство і співробітництво між Україною та Румунією та положення «Європейської Рамкової Конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями» (м. Мадрид, 21 травня 1980 року).
На даний момент до Єврорегіону «Нижній Дунай» входять Одеська область (Україна), повіти Галац, Тульча, Бреїла (Румунія), райони Кагул та Кантемір (Республіка Молдова). Площа Єврорегіону складає 53,55 тис. кв. км, чисельність населення, яке проживає на його території – 3833,3 тис. осіб, з яких 2394,7 тис. осіб – жителі Одеської області.
Впродовж останнього періоду свого існування, розвиток Єврорегіону «Нижній Дунай» підпадає під вплив наступних інституційних чинників:
- набуття Румунією з 1 січня 2007 р. членства у Європейському Союзі, що суттєво вплинуло на розвиток Єврорегіону, який з інструменту транскордонного співробітництва поступово перетворюється на один з інструментів європейської інтеграції України. З 2007 р. почалося впровадження Європейського інструменту сусідства та партнерства (ENPI), в рамках якого реалізується Програма транскордонного співробітництва «Румунія-Україна-Республіка Молдова» 2007-2013 рр.;
Довідково: У Програмі транскордонного співробітництва «Румунія-Україна-Республіка Молдова» 2007 – 2013 рр. задіяні: повіти Ботошань, Сучава, Яси, Васлуй, Ґалац і Тульча (Румунія), Чернівецька та Одеська області (Україна), Республіка Молдова. Бюджет програми складає 126 718 тис. євро. Пріоритети програми: створення більш конкурентоспроможної прикордонної економіки, врахування викликів щодо охорони навколишнього середовища і готовність до настання надзвичайних ситуацій, співробітництво у сфері «міжлюдські контакти» (у т.ч. організації малого прикордонного руху).
- інтенсифікації процесів інституційного оформлення Єврорегіону, перетворення його на Асоціацію транскордонного співробітництва Єврорегіон «Нижній Дунай», отримання ним статусу юридичної особи;
Довідково: 15 червня 2008 року у м. Одеса у рамках відзначення 10-ї річниці створення Єврорегіону відбулося укладання Угоди про створення Асоціації транскордонного співробітництва «Єврорегіон Нижній Дунай».
- визнання провідного значення Дунайського регіону Європейським Союзом. Про це свідчить затвердження Радою ЄС 24 червня 2011 р. Стратегії Європейського Союзу для Дунайського регіону («Дунайської стратегії» ЄС), до реалізації якої запрошені не тільки розташовані у Дунайському басейні 9 країн-членів ЄС (Австрія, Болгарія, Чеська Республіка, Німеччина, Угорщина, Румунія, Словаччина, Словенія та Хорватія) але й потенційні кандидати щодо вступу до ЄС: Сербія, Чорногорія, Боснія та Герцеговина, а також 2 країни-партнери (у межах Східного Партнерства): Україна та Республіка Молдова. Участь України у розробці і подальшій реалізації «Дунайської стратегії» ЄС та у розвитку придунайських країн дає можливість нашій державі продемонструвати, що Україна та ЄС мають спільні інтереси на регіональному рівні, спроможні працювати разом та вирішувати спільні проблеми сталого розвитку Дунайського регіону (як невід’ємної складової європейського простору).
Поряд з позитивними інституційними напрацюваннями існує й низка факторів, вплив яких гальмує розвиток транскордонного співробітництва у рамках Єврорегіону «Нижній Дунай»:
- традиційно прикордонні території є периферійними та економічно відсталими порівняно з регіональними економічними центрами країни. Структура промислового виробництва у прикордонних регіонах складається, в основному, з підприємств переробної та харчової промисловості. Як правило, значна частина промислових підприємств, розташованих на прикордонній території перебуває у занепаді, потребує технічної та технологічної модернізації, значних інвестиційних вливань; у структурі видів економічної діяльності на прикордонних територіях переважає сфера послуг (торгівля, фінансове посередництво, транспортно-транзитні перевезення) тощо;
- згортання економічної активності внаслідок настання світової фінансово-економічної кризи досить швидко відображається на розвитку прикордонних територій (що насамперед, пов’язано з інтенсивністю експортно-імпортних операцій). Як наслідок, спостерігається й погіршення соціально-економічної ситуації у прикордонних регіонах. Зокрема, з 2008 р. спостерігається погіршення соціально-економічної ситуації у прикордонних регіонах Одеської області (Українському Придунав’ї);
Довідково: Постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 2004 р. № 428 було затверджено Програму комплексного розвитку Українського Придунав'я на 2004‑2010 роки, якою передбачалося поряд із вирішенням питань соціально-економічного, екологічного та культурного розвитку Українського Придунав'я, вирішувати низку питань транскордонного співробітництва. Однак, починаючи з 2005 р. фінансування програми, фактично, було призупинено. Постановою КМУ від 25 червня 2008 р. термін дії програми було продовжено до 2011 р., у текст Постанови №428 були внесені зміни. Зокрема, кошти на виконання програми передбачалося виділяти «в межах можливостей державного бюджету». На практиці виконання основних положень Програми, фактично, було зірвано.
- наявність значного транзитно-транспортного потенціалу в Українському Придунав’ї (що традиційно розглядається як стратегічний ресурс регіонального розвитку) нівелюється низьким рівнем технологічності та високими показниками зношеності транспортної інфраструктури;
Довідково: Морегосподарський комплекс Українського Придунав’я включає у себе 3 морських торговельних порти – Рені, Ізмаїл, Усть-Дунайськ та державну судноплавну компанію ВАТ «Українське Дунайське пароплавство». Однак основні вантажопотоки здійснюються або по автотрасі Одеса-Рені через ділянку в районі села Паланка, яке донедавна належало Республіці Молдова, або залізницею, яка проходить територією Республіки Молдова (включно з територію невизнаної Придністровської Молдавської республіки), що значно ускладнює транспортування вантажів. Виходячи з цього, в Програмі комплексного розвитку Українського Придунав'я на 2004-2011 роки було поставлене завдання щодо будівництва дороги за новим напрямком (через Дністровський лиман). Будівництво означеної автотраси мало бути прив'язане до інших транспортних проектів, зокрема, до будівництва мостового переходу через Дунай «Орловка-Ісакча» (як альтернатива — поромна переправа «Ізмаїл-Тулча»). На даний момент автотранспортне сполучення між Україною та Румунією здійснюється через прикордонні переходи у Чернівецькій та Закарпатській областях, або транзитом через Молдову. Будівництво нової автотраси на півдні Одеської області могло б стати оптимальним варіантом для міжнародних автоперевізників, а також додатковим стимулом як для розвитку туризму у самому Придунав’ї, так і для активізації туристичних маршрутів на Болгарію та Румунію. Однак питання будівництва автотраси за новим маршрутом досі не вирішено.
- торговельно-економічні зв'язки Одеської області з сусідніми регіонами і країнами залишаються недостатньо розвиненими;
Довідково: Питома вага торгівлі товарами з Румунією у загальному обсязі зовнішньої торгівлі Одеської області у 2012 р. склала 0,4 %; а питома вага торгівлі послугами у загальному обсязі зовнішньої торгівлі Одеської області у 2012 р. - 0,26 %.
- інвестиційне співробітництво України з країнами-учасницями Єврорегіону «Нижній Дунай» характеризується низькою інтенсивністю;
Довідково: В межах Єврорегіону «Нижній Дунай» були створені три вільні економічні зони – «Галац» (у румунському порту Галац), «Джурджулешть» (у молдавському порту Джурджулешть) та «Рені» (у українському морському торговельному порту (МТП) «Рені»). Свого часу було поставлено питання про створення єдиної міжнародної вільної економічної зони «Галац-Рені-Джурджулешть», однак, створення цієї зони так і не відбулося. Починаючи з 2005 року, ситуація із залученням інвестицій і реалізацією діючих проектів на СЕЗ погіршилася. Законами України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 23.12.2004 р. і «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 25.03.2005 р. був запроваджений мораторій на розгляд і затвердження нових інвестиційних проектів на території ВЕЗ і ТПР України, скасовані пільгові умови оподаткування і державні гарантії забезпечення інтересів суб’єктів підприємницької діяльності. Водночас, на території ВЕЗ «Галац» (Румунія) реалізуються не тільки транспортні, а й промислові проекти, зокрема, спорудження теплоелектроцентралі та румунсько-китайського підприємства з виробництва тракторів.
- незадовільним залишається стан використання українською стороною міжнародної технічної допомоги у рамках програм технічної допомоги Європейського Союзу;
Довідково: Про негативні тенденції у сфері використання українською стороною міжнародної технічної допомоги у рамках програм технічної допомоги Європейського Союзу свідчить, зокрема, Спільна операційна програма Румунія-Україна-Молдова на 2007-2013 роки. Так, з 82 проектів вартістю 34,2 млн євро, що реалізуються у рамках означеної програми, 59 % представлені румунською стороною (20,2 млн євро виділено на користь румунських учасників), у той час, як на Україну та потреби її регіонального розвитку припадало лише 23 % (тобто, було виділено 7,8 млн євро).
- неоднозначними залишаються політико-дипломатичні відносини між Україною та Румунією;
Довідково: Час від часу з боку деяких румунських політиків та засобів масової інформації лунають звинувачення на адресу керівництва України в денаціоналізації «румунської меншини», під якою вони розуміють і молдаван. Румунські історики та політики взагалі не сприймають етнонім «молдованин», розглядаючи його як суто географічний (мешканець Молдавії). Однією з гострих проблем залишається проблема видачі громадянам України, які проживають на території Бессарабії та Північної Буковини, румунських паспортів. Нагадаємо, що у червні 2012 року представник МЗС заявив, що зовнішньополітичне відомство України продовжує діалог з МЗС Румунії щодо незаконної видачі паспортів українським громадянам. Він підкреслив, що «відповідно до нашої Конституції ми неодноразово інформували наших колег з інших країн, що такі дії по відношенню до наших громадян є недружніми як до країни».
Крім того, на стан транскордонного співробітництва впливає низка інституціональних чинників, зокрема:
- відсутність у регіональних влад України необхідних повноважень для активізації (налагодження) різноманітних форм єврорегіональної співпраці через особливості вітчизняного законодавства;
- низький рівень залучення до розвитку транскордонного співробітництва представників бізнесу і громадського сектору суспільства;
- недостатня ефективність нових механізмів стимулювання транскордонного співробітництва (державно-приватне партнерство, розвиток транскордонних кластерів);
- недостатнє фінансування діяльності Єврорегіону «Нижній Дунай», як з боку української сторони, так із боку країн-сусідів;
- невідповідність законодавства України, Республіки Молдова та ЄС, представленого румунською стороною, зокрема. розбіжності у митному і податковому законодавствах;
- невизначеність фінансових органів (банків) щодо здійснення кредитування соціально-економічних проектів на території прикордонних територій;
- відсутність належної координації діяльності партнерів на території єврорегіону;
- проблемні питання у облаштуванні прикордонної інфраструктури Одеської області;
- недостатність інформаційних ресурсів щодо інвестиційного потенціалу Одещини, інвестиційних пропозицій щодо співпраці з українським підприємствами, у т.ч. брак англомовної інформації, відсутність туристичних представництв регіону за кордоном;
- невирішеність питання щодо стратегічного бачення спільного розвитку транскордонних територій.
Довідково: Рішенням обласної ради від 24.04.2013 № 775-VI затверджена нова Схема планування території Одеської області (разом із Схемою планування територій курортно-оздоровчого та рекреаційного призначення Одеської області), яка є основним документом для подальшого планування розвитку регіону, у т.ч. розроблення транскордонних містобудівних проектів. Відповідно до узагальненої інформації Мінекономрозвитку України про стан виконання у 2012 році Плану заходів щодо забезпечення розвитку транскордонного співробітництва визначено, що пункт 7 додатку 1 Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2011-2015 роки не виконано через відмову молдовської сторони реалізовувати спільний українсько-молдовський проект містобудівного розвитку регіону, що бере участь у транскордонному співробітництві.
2. Висновки
Єврорегіон «Нижній Дунай» як форма транскордонного співробітництва, демонструє свою ефективність щодо стимулювання регіонального розвитку. Разом з тим, діяльність Єврорегіону, внаслідок дії низки чинників внутрішнього та зовнішнього походження, не призвела до вагомих позитивних зрушень у сфері соціально-економічного розвитку прикордонних територій України.
На відміну від Західної Європи, де транскордонне співробітництво покликане, головним чином, стимулювати економічне зростання і життєвий рівень громад, розташованих на периферійних територіях держав, у випадку з Єврорегіоном «Нижній Дунай» мова йде не стільки про співпрацю економічного характеру, скільки про співпрацю у гуманітарній та екологічній сферах, захист і збереження етнічної, культурної, історичної та мовної самобутності представників національних меншин України та Румунії, а також про політичну складову євроінтеграції України.
Одним зі дієвих стимулів розвитку транскордонного співробітництва (партнерства) має стати створення чітких законодавчих правил, зокрема, з урахуванням принципів субсидіарності, фінансової самостійності місцевих громад. Враховуючи те, що Єврорегіон, за визначенням «Європейської Рамкової Конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями», є формою прикордонного співробітництва між територіальними громадами або місцевими органами влади, існує необхідність законодавчого перерозподілу обсягу повноважень між центральними і місцевими органами влади, зокрема, органами місцевого самоврядування, з метою надання останнім більших прав щодо вирішення питань транскордонного співробітництва, конкурсного відбору проектів міжнародного співробітництва та прийняття рішень про їх додаткове фінансування (дофінансування) у межах виділеної квоти з коштів державного бюджету чи за рахунок відповідної статті видатків місцевого бюджету; розширення організаційних повноважень місцевої влади у сфері міжнародного співробітництва через надання більшої самостійності у формуванні місцевого бюджету та його використання, а також спрощення погоджувальних процедур, пов’язаних з участю представників регіональних органів влади та органів місцевого самоврядування у міжнародних заходах, що відбуваються у рамках програм міжрегіонального співробітництва.
Необхідно здійснити адаптацію українського законодавства у сфері транскордонного співробітництва із правом Європейського Союзу. Особливої актуальності це питання набуває у зв’язку з перспективою підписання Україною Угоди про асоціацію з ЄС (листопад 2013 р., м. Вільнюс).
В процесі реалізації транскордонного співробітництва має бути визначено роль та функції усіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадських організацій, інших партнерів у діяльності Єврорегіону.
Суб’єкти громадянського суспільства також мають бути активно залучені до реалізації проектів транскордонного співробітництва.
Довідково: Додатково слід виділити наступні види заходів з підтримки транскордонного співробітництва: загальне сприяння транскордонному економічному та соціальному співробітництву; ініціативи сторін щодо розробки соціальних та економічних заходів для зменшення дисбалансів у регіональному розвитку; створення економічних та соціальних рад, комітетів, робочих груп з питань транскордонного співробітництва; формування транскордонних кластерних ініціатив та розвиток транскордонних кластерів; розвиток інноваційних центрів, бізнес-інкубаторів тощо; проведення культурних заходів, що сприятимуть формуванню позитивного іміджу Єврорегіону.
Актуальним для ТКС є належне облаштування прикордонної інфраструктури, збільшення кількості пунктів пропуску через кордон та їх облаштування відповідно до сучасних європейських стандартів безпеки та якості надання послуг.
3. Орієнтири подальшого розвитку транскордонного співробітництва у рамках Єврорегіону «Нижній Дунай»
Системний підхід щодо реформування транскордонного співробітництва у рамках Єврорегіону «Нижній Дунай» слід розглядати як невід’ємну складову процесів стимулювання регіонального розвитку українських територій, що передбачає:
- удосконалення організаційної структури та діяльності Єврорегіону «Нижній Дунай», у т.ч. з огляду на активізацію та поглиблення співробітництва сторін у економічній сфері;
- пошук засобів і форм активного залучення до транскордонного співробітництва інститутів громадянського суспільства, місцевих громад і бізнес-структур, налагодження постійного діалогу на рівні «влада-бізнес-громадськість»;
- використання для розвитку транскордонного співробітництва та для стимулювання регіонального розвитку українських територій можливостей Стратегії ЄС для Дунайського регіону;
- реалізацію спільних проектів містобудівного розвитку транскордонних регіонів з метою взаємного узгодження питань територіального (просторового) розвитку прикордонних територій держав. Спільне планування надасть можливості уникнути незбалансованого використання територій по обидва боки кордону і тим самим посилити ефективність розвитку прикордонних територій, забезпечити належний зв'язок та координацію розвитку прикордонних територій;
- формування інтегрованих туристичних продуктів у рамках Єврорегіону, орієнтованих на реалізацію морських, внутрішніх (річок Дунай, Дніпро,) та комбінованих (ріка-море) круїзних маршрутів, для чого слід вжити заходи щодо стандартизації орієнтуючої туристичної інформації, впровадження стандартів щодо високої якості обслуговування споживачів туристичних послуг; скоординувати зусилля щодо представлення туристичних можливостей Єврорегіону на міжнародному туристичному ринку, сприяти налагодженню контактів між туристичними агенціями Єврорегіону для створення єдиної туристичної мережі;
- узгодження проектів, що подаються в рамках Програми транскордонного співробітництва «Румунія-Україна-Республіка Молдова» із Стратегією регіонального розвитку Одеської області;
- сприяння виробництву експортоорієнтованої, орієнтованої на ринки суміжних країн, та імпортозамінної продукції у Одеській області шляхом створення спеціалізованих агропромислових кластерів;
- створення транскордонних туристичних, транспортних, енергетичних кластерів;
- налагодження транскордонного співробітництва у сфері екології й охорони навколишнього природного середовища, зокрема, проведення робіт з очищення русла р. Дунай;
- розвиток співробітництва у сфері охорони здоров’я, надання соціальних послуг та у інших сферах гуманітарного співробітництва на регіональному рівні (спорт, освіта, культура, молодіжні обміни тощо).
4. Рекомендації
Подальший розвиток і активізація транскордонного співробітництва у рамках Єврорегіону «Нижній Дунай» вимагають здійснення низки наступних кроків:
1) Верховній Раді України:
- ухвалити Закон України «Про міжнародну технічну допомогу» з метою створення чіткого і закріпленого на законодавчому рівні механізму залучення іноземної фінансової допомоги, її моніторингу та забезпечення співфінансування проектів з державного бюджету;
- внести зміни до Закону України «Про транскордонне співробітництво», зокрема, визначивши механізми надання державної фінансової підтримки проектам (програмам) транскордонного співробітництва.
2) Кабінету Міністрів України:
- проаналізувати стан виконання Програми комплексного розвитку Українського Придунав’я на 2004-2011 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 31.03.2004 р. № 428, розробити і затвердити нову Програму комплексного розвитку Українського Придунав’я на період до 2020 р.;
- внести зміни до Положення про Міжвідомчу комісію з питань підтримки транскордонного співробітництва, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 1 грудня 2010 р. № 1088, передбачивши участь у складі Комісії голів обласних державних адміністрацій – учасників проектів транскордонного співробітництва (зокрема, у форматі Єврорегіонів);
- з метою сприяння кооперації між портами Чорноморсько-Дунайського басейну та розвитку круїзного судноплавства розробити проект Конвенції щодо пасажирського судноплавства у Чорноморсько-Дунайському басейні та у встановленому порядку винести її для ухвалення відповідними країнами;
- внести відповідні зміни та затвердити проект Концепції Національної стратегії формування та розвитку транскордонних кластерів (проект розроблений Мінрегіонбудом у 2009 р.);
- розглянути питання щодо створення Державного фонду підтримки проектів та програм транскордонного співробітництва (що відповідає практиці співфінансування проектів, що впроваджуються за програмами Європейської Комісії, зорієнтованими на стимулювання регіонального розвитку);
- розробити проекти законодавчих актів щодо створення міжнародної вільної економічної зони «Галац-Рені-Джурджулешти»;
- забезпечити укладення угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Румунії про місцевий прикордонний рух;
- активізувати переговори з румунською стороною стосовно розширення та підвищення статусу мережі пунктів пропуску на спільному кордоні;
- підготувати та забезпечити фінансування цільового плану заходів щодо надання практичної допомоги українській національній меншині, що проживає на території Румунії.
Довідково: Зокрема, йдеться про створення належних умов для діяльності українського ліцею ім. Тараса Шевченка у м. Сигету Мармацієй Марамурешського повіту та українських відділень фіолологічних факультетів Бухарестського, Клужського та Сучавського університетів; відновлення діяльності українського ліцею в м. Сирет Сучавського повіту; сприяння створенню в повіті Тульча (Румунія) історико-етнографічного комплексу «Задунайська Січ».
3) Міністерству економічного розвитку і торгівлі України:
- підготувати та внести зміни у діюче законодавство України, що дозволили б налагодити ефективну співпрацю між Державним фондом регіонального розвитку та структурними фондами ЄС щодо спільного фінансування проектів на регіональному рівні (у т.ч. на території Одеської області);
- розглянути питання щодо створення на території Одеської області регіональних портових кластерів, що об'єднують підприємства різних видів діяльності, пов'язаної з перевалкою та обробкою вантажів, а також з різноманітними сервісними послугами для вантажів, суден та портів.
4) Міністерству закордонних справ України:
- залучати закордонні дипломатичні установи України для поширення презентаційних матеріалів про потенціал міжнародного міжрегіонального співробітництва Одеської області.
5) Міністерству інфраструктури України:
- внести зміни до Транспортної стратегії України на період до 2020 року щодо створення кластерів у морській галузі України;
- розробити рекомендації щодо механізму та процедури створення транспортних кластерів.
6) Міністерству освіти і науки України:
- звернутися до відповідних міністерств країн-учасниць єврорегіонів з пропозицією впровадження факультативного вивчення української мови та культури в навчальних закладах прикордонних регіонів;
- сприяти ухваленню міждержавних угод між країнами-партнерами у рамках Єврорегіону «Нижній Дунай» про взаємне визнання документів про освіту;
- сприяти реалізації усіх форм шкільного та студентського обміну між країнами-партнерами.
7) Одеській обласній державній адміністрації:
- внести зміни до Стратегії економічного та соціального розвитку Одеської області до 2020 року щодо створення регіональних та міжрегіональних кластерів;
- здійснювати адміністративне супроводження участі адміністративно-територіальних одиниць і місцевих громад області у програмах транскордонної співпраці та у процесі підготовки спільних проектів з регіонами інших країн;
- сприяти створенню курсів для вивчення мов країн-партнерів у форматі Єврорегіону для державних службовців, представників органів місцевого самоврядування, підприємців, представників громадських організацій тощо.
Регіональний філіал у м. Одесі
(Ю.В. Мельник, Я.А. Різникова, А.О. Филипенко)