Анотація
Аналітичну записку присвячено аналізу ходу реформування системи надання соціальних послуг в України в період 2012-2013 рр. Особливу увагу приділено змінам нормативно-правового регулювання сфери соціального обслуговування.
ЩОДО РОЗВИТКУ СИСТЕМИ НАДАННЯ СОЦІАЛЬНИХ ПОСЛУГ В УКРАЇНІ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ
Система надання соціальних послуг – це важливий елемент соціально-економічного та територіального вирівнювання регіонів і громад[1], а її розвиток є частиною зобов’язань України щодо виконання Європейської соціальної хартії (переглянутої). Ст. 14 Хартії визначає, що країни, які до неї приєдналися, зобов’язуються: 1) сприяти функціонуванню служб або створювати служби, які, завдяки використанню методів соціальної роботи, сприяли б підвищенню добробуту і розвиткові як окремих осіб, так і груп осіб у суспільстві, а також їхній адаптації до соціального середовища; 2) заохочувати окремих осіб та добровільні або інші організації до участі у створенні та функціонуванні таких служб[2].
На виконання міжнародних зобов’язань держави, а також відповідно до визначених у Програмі реформ на 2010-2014 рр. пріоритетів соціального розвитку, в Україні розпочалися системні трансформації національної соціальної політики, зокрема сфери соціального обслуговування населення в частинах:
1) створення ефективної системи надання соціальних послуг, підвищення їх якості та рівня задоволення потреб отримувачів таких послуг;
2) оптимізації мережі установ та закладів, що надають соціальні послуги;
3) підвищення ефективності використання коштів та управління бюджетними видатками на соціальні послуги;
4) впровадження стандартів якості соціальних послуг; забезпечення контролю за якістю соціальних послуг на підставі впровадження державних стандартів та забезпечення контролю за їх дотриманням;
5) введення ринкових механізмів у функціонування системи соціальних послуг та запровадження механізму соціального замовлення соціальних послуг недержавним інституціям, які визнаються як рівні суб’єкти надання соціальних послуг[3].
Оцінювати результативність трансформації системи соціальних послуг (перш за все, з точки зору її ефективності) зарано, проте є перші підсумки реформування, пов’язані зі змінами нормативно-правового забезпечення сфери соціального обслуговування.
1. Стан законодавчого забезпечення сфери соціальних послуг
Сфера соціальних послуг в Україні регулюється, перш за все, Законами України «Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю», «Про соціальні послуги», «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» та ін.[4]. Її базові механізми розкриті у таких підзаконних актах як Порядок взаємодії суб’єктів соціальної роботи із сім’ями, які опинилися у складних життєвих обставинах (2006 р.), Порядок взаємодії центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді із закладами охорони здоров’я щодо надання медичної допомоги та соціальних послуг дітям і молоді (2006 р.), Постанова КМУ № 1417 «Деякі питання діяльності територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» (2009 р.), Загальне положення про центр соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді (2013 р.).
У 2012 р. розпочато поступове скорочення обсягу соціального законодавства, гармонізацію та уніфікацію нормативних актів; узгоджуються термінологічні розходження та визначаються єдині принципи надання соціальних послуг. Внесення змін до Законів України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», «Про соціальні послуги», прийняття Закону України «Про громадські об’єднання» (22.03.2012 р.) створили підґрунтя для підвищення ефективності соціального обслуговування населення, надавши змогу:
– перейти від вузького розуміння соціальних послуг як діяльності закладів соціального обслуговування (перш за все, стаціонарних), до їх ширшого визначення як комплексу заходів щодо надання допомоги особам, окремим соціальним групам, які перебувають у складних життєвих обставинах (СЖО) і не можуть самостійно їх подолати[5];
– розширити визначення СЖО (обставини, спричинені інвалідністю, віком, станом здоров’я, соціальним становищем, життєвими звичками і способом життя, внаслідок яких особа частково або повністю не має (не набула або втратила) здатності чи можливості самостійно піклуватися про особисте (сімейне) життя та брати участь у суспільному житті), а отже і перелік груп, які мають право отримати соціальні послуги;
– запровадити інститут стандартизації соціальних послуг та законодавчо закріпити поняття показників якості соціальних послуг як основи для їх стандартизації;
– визначати потреби громади у соціальних послугах, їх видах та обсягах, та надавати послуги на підставі цих потреб, а не виходячи з інституційної спроможності місцевих закладів соціального обслуговування. Унормовано перехід від орієнтації на послуги, що надаються стаціонарними закладами, до обслуговування за місцем проживання та заходів із профілактики виникнення СЖО:
- запроваджений та розвивається інститут фахівців із соціальної роботи, які мають виявляти кризові сім’ї й з’ясовувати їх проблеми, надавати їм психологічну й правову допомогу, сприяти у працевлаштуванні, отриманні виплат і пільг тощо. Водночас, ступінь підготовленості фахівців до надання соціальних послуг в значній кількості випадків є недостатнім як за освітньо-кваліфікаційним рівнем, так і за напрямами освіти. Це зумовлено, зокрема, відсутністю достатньої нормативної бази, яка б регулювала діяльність зазначеної категорії надавачів соціальних послуг;
- завдяки змінам до Закону «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» (Ст. 8) розширено коло осіб, для яких встановлені нормативи соціальних послуг; забезпечена можливість визначення переліку, видів, обсягів, норм та нормативів соціальних послуг, що надаються за рахунок державного та місцевого бюджетів[6].
– розробити механізм соціального замовлення для організацій недержавного та приватного секторів та унормувати диференційований підхід до оплати соціальних послуг.
Проте потребують узгодження Закони України «Про соціальні послуги» та «Про місцеве самоврядування» (ст. 34 «Повноваження у сфері соціального захисту населення), адже перелік власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування відстає від змін у соціальному законодавстві, перш за все в частині, що регулює забезпечення соціального обслуговування (надання соціальних послуг) за місцем проживання. Потребують унормування і статус фахівців із соціальної роботи та їх стосунки з органами місцевого самоврядування.
Закон України «Про місцеве самоврядування» визначає мінімальний рівень соціальних потреб як гарантований державою мінімальний рівень соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України. Соціальні послуги, у свою чергу (згідно з Законом України «Про соціальні послуги») – це комплекс заходів з надання допомоги особам, окремим соціальним групам, які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати, з метою розв’язання їхніх життєвих проблем. Тим самим, мінімальний рівень соціальних потреб являє собою мінімальний комплекс заходів щодо надання допомоги особам, окремим соціальним групам, які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати. Тобто наявна дефініція поняття «соціальні потреби», яку дає Закон України «Про місцеве самоврядування», звужує соціальні гарантії та безпідставно обмежує конституційні права для всіх інших груп населення. До того ж, рівень потреб не може визначатися через обсяг гарантованих для їх задоволення послуг; навпаки, послуги мають ґрунтуватися на потребах населення, причому конкретної територіальної громади.
Закон України «Про місцеві державні адміністрації» відносить до повноважень місцевих органів влади, зокрема, здійснення функцій соціального захисту населення. Згідно зі Ст. 17 п. 3 місцеві органи влади визначають необхідний рівень обслуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціальних потреб; проводять розрахунок коштів та визначають обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб. Оскільки в Законі не надано визначення мінімальних соціальних потреб, то слід застосувати дефініцію із Закону України «Про місцеве самоврядування». Отже, йдеться про те, що місцеві органи влади визначають обсяг послуг, необхідних для забезпечення гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України. Отже, наочною є фактична беззмістовність даної норми, яка потребує перегляду. До того ж, централізоване встановлення «нормативу потреби» ігнорує реальні запити територіальних громад щодо соціального обслуговування, тобто суперечить принципу адресності соціальної підтримки.
Наостанок, доцільно переглянути зміст ст. 22 та ст. 23 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а саме: перенести окремі пункти ст. 22 («Повноваження в галузі науки, освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді»), що стосуються материнства і дитинства та сім’ї, до ст. 23 («Повноваження в галузі соціального забезпечення та соціального захисту населення»).
2. Стан системи підзаконних актів, що регулюють надання соціальних послуг в Україні
Нижче наведено аналіз документів та їх окремих положень, затверджених у 2012-2013 рр. у зв’язку із внесенням змін до Закону України «Про соціальні послуги» та активізацією реформи соціальної сфери:
1. Зміни до Положення про Міністерство соціальної політики. В ході оптимізації центральних органів виконавчої влади Положення про Міністерство соціальної політики зазнало певних змін; зокрема до повноважень Мінсоцполітики були віднесені функції колишнього Мінсім’ямолодьспорту щодо соціальної роботи із молоддю, сім’ями та дітьми. Тепер Мінсоцполітики відповідає за формування та реалізацію державної політики (у т.ч., організаційно-методичне керівництво структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій з питань праці та соціального захисту) у сфері надання соціальних послуг сім’ям, які можуть опинитися або перебувають у складних життєвих обставинах та іншим соціально вразливим верствам населення. Водночас, категорія «сім’ї, які можуть опинитися у СЖО» не має законодавчого закріплення; отже, необхідно узгодити Положення з іншими документами, що регулюють надання соціальних послуг, перш за все із Законами України «Про соціальні послуги» та «Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю», шляхом внесення до них терміну «особи (сім’ї), які можуть опинитися у складних життєвих обставинах». Необхідно встановити критерії визначення таких осіб (сімей) та обсяг соціальних послуг, які можуть бути їм надані.
2. Стандарти надання послуг соціальної підтримки населенню за принципом «єдиного вікна» (Наказ Мінсоцполітики від 23.03.2012 р. № 158). Послуги, стандарти яких затверджено, належать, скоріше, до адміністративних, та стосуються призначення компенсацій, пільг, виплат, видачі посвідчень окремим категоріям громадян. Отже, принцип «єдиного вікна» у соціальній сфері поки що реалізується лише в частині грошової підтримки осіб, які мають на неї встановлене законом право. Крім того, незрозумілим є співвідношення понять «послуги соціальної підтримки» та «соціальні послуги»: чи вони є тотожними, чи слід додатково закріпити термін «послуги соціальної підтримки» як різновид адміністративних послуг у соціальній сфері.
3. Методичні рекомендації щодо надання громадянам соціальної підтримки за принципом «єдиного вікна» та виїзної роботи «мобільного соціального офісу» (Наказ Мінсоцполітики від 13.04.2012 р. № 137). «Офіс» рекомендовано створити при Управлінні з питань праці та соціального захисту населення для виїзного обслуговування громадян безпосередньо за місцем проживання. Прийом проводять фахівці підрозділів Управління, до його роботи (за згодою) долучаються представники органів Пенсійного фонду; центрів зайнятості; територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг), інших органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, установ та громадських організацій. Основні напрями роботи «офісу» (надання роз’яснень та інших інформаційно-консультативних послуг; прийом заяв та документів за принципом єдиного вікна, надання допомоги у їх оформленні; видання посвідчень, повідомлень тощо пільговим категоріям; збір та доведення до Управління пропозицій від населення щодо організації прийому; інші послуги, виходячи з потреб регіону) належать, скоріше, до адміністративних. Отже, доцільно узгодити функції «мобільного соціального офісу» із діяльністю Центрів надання адміністративних послуг задля уникнення дублювання видів послуг, що надаються.
4. Порядок розроблення державного стандарту соціальної послуги (Наказ Мінсоцполітики від 16.05.2012 р. № 282) унормовує створення універсальних (державних) стандартів соціальних послуг. Стандарти встановлюють: рівність вимог до суб’єктів надання соціальних послуг незалежно від форми їх власності, механізм соціального замовлення для недержавних організацій, порядок фінансування наданих соціальних послуг. На сьогодні розроблені проекти окремих державних стандартів (догляду вдома та денного догляду і стаціонарного догляду дітей з вадами у фізичному та розумовому розвитку тощо). Створюються державні стандарти надання притулку бездомним особам; соціальної реінтеграції бездомних осіб; стаціонарного догляду громадян похилого віку та інвалідів; надання консультативних послуг; соціального супроводу та інші. Все це є важливим з точки зору уніфікації та підвищення якості надання соціальних послуг. Наявність стандартів дозволить покращити систему підготовки фахівців із різних аспектів соціальної роботи.
5. Стратегія реформування системи надання соціальних послуг (Розпорядження КМУ від 08.08.2012 р. № 556-р) визначає пріоритетні напрями удосконалення соціального обслуговування: розширено перелік послуг, що надаються за місцем проживання; вводиться оцінка потреб дитини та її сім’ї як обов’язкова умова планування та надання соціальних послуг з акцентом на підвищення батьківської компетентності; передбачено створення реєстрів надавачів і отримувачів соціальних послуг тощо[7]. 13.03.2013 р. затверджено План заходів на 2013-2016 роки щодо реалізації Стратегії і – що важливо – встановлений графік ретельно виконується. План передбачає забезпечення поступового переходу до роздержавлення системи соціальних послуг, що є логічним та позитивним кроком. Водночас, згідно з дослідженнями експертів Організації економічного співробітництва та розвитку[8] частка некомерційного сектору у загальній кількості установ, що надають соціальні послуги, не перевищує 10 % через їх нерентабельність та неприбутковість; отже державні (комунальні) установи все одно залишаться головними надавачами соціального обслуговування, і не слід покладати надмірних сподівань на активність приватного та громадського сектору. Натомість, доцільно розширити повноваження органів місцевого самоврядування у частині визначення потреби територіальної громади у соціальних послугах та забезпечення власних джерел їх фінансування.
Не втратила чинності Стратегія розвитку системи соціальних послуг для сім’ї, дітей та молоді на 2009-2014 роки (Наказ Мінсім’ямолодьспорту від 04.11.08 р. № 4414), положення якої майже повністю увійшли до Стратегії реформування системи надання соціальних послуг. Доцільно припинити дію Наказу № 4414.
Згідно з текстом Стратегії, її метою є забезпечення доступності осіб до соціальних послуг, підвищення якості та ефективності їх надання. Виходячи з норм української мови, бажано змінити наведене формулювання (на «підвищення доступності соціальних послуг» або «підвищення рівня доступу осіб до соціальних послуг»).
6. Перелік соціальних послуг, що надаються особам, які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати (Наказ Мінсоцполітики від 03.09.2012 р. № 537). Створення Переліку стало підвалиною для інших заходів: стандартизації соціальних послуг, визначення порядку соціального замовлення, унормування діяльності щодо вивчення потреб (як індивідуальних, так і територіальних) у соціальному обслуговуванні. Перелік охоплює та розкриває зміст п’ятнадцяти видів основних соціальних послуг, що дозволяє розпочати узгодження напрямів діяльності центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді й територіальних центрів соціального обслуговування (соціальних послуг). Важливим є відхід від категоріального підходу: перелік не визначає, які саме групи мають право на отримання тих чи інших послуг, що дозволяє більш гнучко реагувати на потреби осіб та сімей у складних життєвих обставинах (у т.ч. точніше визначати вартість наданих послуг та розмір оплати), розробляючи адресний «пакет» послуг у кожному конкретному випадку.
Втім, незважаючи на, загалом, позитивне значення переліку як такого, стан уніфікації соціальних послуг все ще є недосконалим:
а. Закон України «Про соціальні послуги» (та Постанова КМУ від 29.12.2009 р. № 1417 «Про затвердження переліку соціальних послуг, умов та порядок їх надання структурними підрозділами територіального центру соціального обслуговування») визначає наступні їх категорії: соціально-побутові, психологічні послуги, соціально-педагогічні, соціально-медичні, соціально-економічні, юридичні, інформаційні, послуги з працевлаштування та інші. Перелік, затверджений Наказом № 537, містить конкретні види діяльності, пов’язані з наданням соціальних послуг (різні типи догляду, реабілітації, консультування, посередництво, патронаж тощо) у різних сферах – психологічній, юридичній, педагогічній та ін. Виникає потреба узгодження класифікації послуг, наданої у Переліку, із Законом України «Про соціальні послуги»).
b. Види діяльності, визначені у переліку (абілітація, реабілітація, адаптація, реінтеграція, супровід, догляд тощо), переважно, охоплюють кілька видів більш дрібних, «атомарних» послуг (наприклад, надання ліжко-місця; забезпечення твердим, м’яким інвентарем; навчання, формування, розвиток та підтримка соціально-побутових навичок; консультування, діагностика, корекція тощо), які є основою для розрахунків вартості платної соціальної послуги. Отже, доцільно сформувати перелік саме таких «одиничних» послуг, які, в свою чергу формуватимуть зміст заходів соціального обслуговування особи (сім’ї) у складних життєвих обставинах.
c. Не визначено мінімальний перелік соціальних послуг, надання яких гарантовано державою за будь-якої економічної ситуації та незалежно від території проживання громадян, незважаючи на те, що «мінімальний рівень соціальних потреб» (і, відповідно, «мінімальний рівень соціальних послуг») є підставою для фінансування соціальної сфери територіальних громад (за рахунок власних або делегованих повноважень);
d. Перелік охоплює як види діяльності у сфері безпосередньої роботи із особами (сім’ями) щодо ослаблення впливу соціальних ризиків, так і адміністративні послуги (сприяння у реєстрації за місцем проживання; допомога в організації взаємодії з іншими фахівцями, службами; оформлення документів усиновлювачів та прийомних сімей тощо). При цьому адміністративні послуги у соціальній сфері є безоплатними (за законом), в той час як за надання соціальних послуг може братися плата. Отже, необхідно розділити соціальні послуги та адміністративні послуги у соціальній сфері задля виключення суперечностей щодо сплати за їх отримання.
7. Порядок атестації соціальних працівників, інших фахівців, що надають соціальні та реабілітаційні послуги (Наказ Мінсоцполітики від 01.10.2012 р. № 612). Важливим здобутком є те, що порядок визначає процедуру та умови проведення атестації не лише соціальних працівників, а й інших фахівців, які здійснюють надання соціальних та реабілітаційних послуг, зайняті в установах і закладах, що надають такі послуги, і які не є державними службовцями. Зазначений порядок розширює коло професіоналів та фахівців (фахівець із соціальної допомоги вдома, фахівець із соціальної роботи, соціальний працівник, інструктор з трудової адаптації, фахівець з фізичної реабілітації), які можуть залучатися до надання соціальних послуг широкого спектру.
8. Методичні рекомендації визначення потреб населення адміністративно-територіальної одиниці у соціальних послугах (Наказ Мінсоцполітики від 15.10.2012 р. № 648). Розвиток системи надання соціальних послуг передбачає наближення соціальних послуг до громадян, які знаходяться в складних життєвих обставинах. Це потребує не тільки «делегування повноважень» в їх наданні на рівень громади, але і «делегування коштів» на місцевий рівень, зокрема передачу повноважень у визначенні потреб в соціальних послугах та в їх фінансуванні на рівень громад[9]. Отже, розробка методики визначення потреб населення у соціальних послугах є важливим кроком на шляху підвищення ефективності системи соціального обслуговування. Протягом 2013 р. відбулося запровадження методики, проте перша (пілотна) спроба її застосування засвідчила, що вона потребує доопрацювання. Наразі Мінсоцполітики удосконалює методику, враховуючи отриманий досвід.
9. Критерії діяльності суб’єктів, що надають соціальні послуги (Постанова КМУ від 14.11.2012 р. № 1039) розроблені задля встановлення єдиних вимог до відповідних інституцій, незалежно від їх форми власності та господарювання. Сам факт вироблення єдиних та чітких критеріїв є, безумовно, позитивним, адже сприяє підвищенню прозорості взаємодії держави (місцевої влади / самоврядування) і недержавних надавачів. Позитивом є і незначний обсяг обов’язкових критеріїв та можливість залучати широке коло фахівців до надання соціальних послуг завдяки встановленню вимоги лише до виду та рівня їхньої освіти. Запропонований підхід збільшує кількість потенційних надавачів послуг, проте для суб’єктів, що надають соціальні послуги з кризового та екстреного втручання, соціальної профілактики, критерієм є наявність автотранспортних засобів. Відповідно ж до Переліку соціальних послуг: а) кризове та екстрене втручання – це, крім надання невідкладної медичної допомоги, психологічна допомога (консультування, підтримка, діагностика, корекція, психотерапія, реабілітація); надання інформації з питань соціального захисту населення; допомога в організації взаємодії з іншими фахівцями та службами; представництво інтересів, корекція сімейних стосунків; допомога в отриманні безоплатної правової допомоги; організація надання притулку; б) соціальна профілактика – організація навчання та просвіти; довідкові послуги; розроблення та розповсюдження рекламно-інформаційних матеріалів щодо надання соціальних послуг. Більшість із зазначених видів діяльності не вимагає обов’язкової наявності авто, а отже, доцільно або прибрати цей критерій, або встановити його лише для тих видів соціальних послуг, організація надання яких неможлива без автотранспорту.
10. Порядок здійснення соціального замовлення за рахунок бюджетних коштів (Постанова КМУ від 29.04.2013 р. № 324). Вперше створено механізм прямого фінансування за бюджетні кошти діяльності неурядових організацій у сфері надання соціальних послуг. Сам факт створення подібного механізму є позитивним, проте існує низка проблем, пов’язаних із його практичною реалізацією:
а. Передбачалося, що разом із впровадженням Порядку здійснення соціального замовлення будуть внесені зміни до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (Ст. 2), які виведуть соціальні послуги з-під дії зазначеного закону. Проте зміни не були внесені, і це створило регуляторні обмеження для недержавних надавачів соціальних послуг (і виключно для них): вони можуть брати участь у конкурсах на право надавати соціальні послуги, якщо сума є меншою за 100 000 грн. У випадку, коли вартість закупівлі соціальних послуг дорівнює або перевищує цю суму, соціальне замовлення здійснюється відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель». Порядок ускладнює отримання цільового фінансування діяльності, а отже і розвиток на місцях системи недержавних закладів паліативної допомоги, притулків, центрів соціально-психологічної реабілітації тощо, утримання яких потребує більших коштів.
b. На відміну від Закону України «Про соціальні послуги», в якому закріплено, що фінансування соціальних послуг здійснюється за рахунок державного та місцевого бюджетів, Порядок передбачає фінансування лише за рахунок коштів місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Замовником соціальних послуг можуть бути як місцеві державні органи влади, так і виконавчі структури органів місцевого самоврядування. Порядок здійснення соціального замовлення має реалізовуватися в межах самоврядних та делегованих повноважень місцевої влади, закріплених у Законах України «Про місцеве самоврядування» (Ст. 34) та «Про місцеві державні адміністрації» (Ст. 17), а це помітно скорочує сфери та форми надання соціальних послуг, зводячи їх фактично до утримання стаціонарних закладів соціального обслуговування.
c. Оплата наданих суб’єктом соціальних послуг здійснюється лише після їх надання у повному обсязі, що відкриває шлях для зловживань та недоброчесних дій як з боку отримувачів соціального замовлення, так і з боку органів влади, які його здійснюють. Окрему проблему становить затримка фінансування незахищених статей бюджету казначейством, що знищує довіру до органів місцевої влади, ускладнює роботу суб’єктів надання соціальних послуг та знижує якість їх надання кінцевим споживачам.
11. Загальне положення про центр соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді (Постанова КМУ від 01.08.2013 р. № 573) фіксує стан речей, який склався у роботі Центрів де-факто: основна увага приділяється розвитку сімейних форм виховання, всі інші види діяльності є другорядними. Групи, які мають право на обслуговування у Центрах, визначені доволі неконкретно, що з одного боку нібито розширює коло споживачів, а з іншого – як свідчить практика – унеможливлює отримання послуг категоріями населення, які прямо не визначені у нормативному документі. Аналогічним чином і перелік послуг, що надається центрами різних рівнів (регіональним та місцевими), є розпливчастим та таким, що не дає змоги здійснювати якісну (а не кількісну) оцінку ефективності наданих послуг. В той же час, збережено підзвітність закладів і установ, створених в системі соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді (соціальні гуртожитки, центри матері та дитини тощо).
Залишилися неузгодженими питання реальної (а не формальної) взаємодії центрів соціальних служб та терцентрів соціального обслуговування. Зберігаються прогалини щодо переліку цільових груп (осіб, які опинилися у складних життєвих обставинах), які можуть бути охоплені послугами, що їх надають терцентри та ЦСССДМ. Так, на останні покладено роботу із особами (сім’ями), які потерпають від насильства в сім’ї, але робота з особами, що вчинюють таке насильство, залишилася поза межами компетенції центрів та, тим самим, жодна служба не проводить корекційну роботу з ними. Зберігається невизначеність щодо того, яка саме структура надає послуги одиноким працездатним особам у складних життєвих обставинах, які у віці, старшому за молодіжний (35 років) та молодшому за пенсійний (ця ситуація, наприклад, поширюється на наркозалежних, ВІЛ‑інфікованих осіб, старших за 35 років). Отже, зберігається прошарок потенційних споживачів (користувачів), які потребують соціальних послуг, але не можуть їх отримати ані в центрі соціальних служб, ні в терцентрі соціального обслуговування.
Діяльність центрів соціальних служб фінансується за рахунок коштів місцевих бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством, а самі центри надають послуги на безоплатній основі. Отже, діяльність центрів фактично виведена з-під дії норм щодо порядку надання соціальних послуг на платній основі; тобто центри позбавлені змоги відшкодовувати власні операційні видатки завдяки своїй діяльності.
Загальне положення не регулює статус та діяльність фахівців із соціальної роботи, які підпорядковані Центрам соціальних служб, порядок їх взаємодії із Центрами, іншими установами та закладами соціального обслуговування, обсяг функцій та повноважень. Втім, саме ці фахівці визначені у якості основної ланки виявлення сімей у складних життєвих обставинах та надання соціальних послуг безпосередньо за місцем проживання. Отже, їхній статус потребує ретельного врегулювання: зокрема, кваліфікаційна характеристика професії «Фахівець із соціальної роботи» (Наказ Мінсоцполітики від 25.05.2012 р. № 324) має бути узгоджена із Типовою посадовою інструкцією фахівця із соціальної роботи з сім’ями, дітьми та молоддю (чинний Наказ Мінсім’ямолодьспорту від 23.12.2009 р. № 4410).
Із Загальним положенням про центр соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді мають бути узгоджені підзаконні акти, що регулюють діяльність центрів та їхню співпрацю з іншими суб’єктами соціальної роботи, а саме: Порядок взаємодії суб’єктів соціальної роботи із сім’ями, які опинилися у складних життєвих обставинах, Порядок взаємодії центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді із закладами охорони здоров’я щодо надання медичної допомоги та соціальних послуг дітям і молоді (Наказ від 17.04.2006 р. № 1209/228), Порядок здійснення соціального супроводу центрами соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді сімей та осіб, які опинилися у складних життєвих обставинах (Наказ Мінсім’ямолодь спорту від 25.04.2008 р. № 1795); Порядок здійснення центрами соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді соціального інспектування сімей, дітей та молоді, які перебувають у складних життєвих обставинах (наказ Мінсім’ямолодьспорту від 27.05.2010 р. № 1480).
Слід також звернути увагу на низку підзаконних актів, що регулюють надання соціальних послуг відповідальними органами та службами, які є чинними, проте не переглядались і положення яких мають бути враховані / переглянуті і ході реформування.
1. Порядок взаємодії суб’єктів соціальної роботи із сім’ями, які опинилися у складних життєвих обставинах[10]. Порядок не переглядався з 2006 р., він не враховує зміни в системі органів виконавчої влади (так, органом, відповідальним за організацію взаємодії, досі визначено структурні підрозділи неіснуючого Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту; правонаступництво не є зрозумілим). Повноваження територіальних центрів у системі роботи із сім’ями відповідно до Порядку є суто формальними, що не враховує останні тенденції реформування системи соціальних послуг та не сприяє налагодженню взаємодії між окремими підрозділами, залученими до соціального обслуговування. Крім того, хоча головним органом реалізації державної політики щодо соціального обслуговування та з питань сім’ї і дітей є Мінсоцполітики, суб’єкти соціального супроводу сімей у СЖО знаходяться також у сфері управління МОЗ, МОН, МВС, Міністерства юстиції, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що потребує перегляду порядку їх взаємодії у результаті реформування системи соціального обслуговування.
2. Державний класифікатор соціальних стандартів і нормативів[11], який не переглядався з 2002 р., також потребує приведення у відповідність до сучасних реалій. Зокрема:
а. Перелік відповідальних органів у сфері соціального обслуговування громадян та надання соціальних послуг не переглядався з 2002 р., що значно ускладнює застосування Класифікатора в якості нормативного документа. Відповідальними за розробку і виконання державних соціальних нормативів у сфері соціального обслуговування визначені Мінпраці, Мінфін, Держбуд, Державний комітет України у справах сім’ї та молоді. За розробку і виконання державних соціальних стандартів і нормативів здійснення соціальної роботи з дітьми, молоддю та різними категоріями сімей відповідають Державний комітет у справах сім’ї та молоді, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, МОН, МОЗ, Мінфін, Держкомспорт[12]. Протягом 2002-2013 р. були реорганізовані або ліквідовані Держбуд, Державний комітет України у справах сім’ї та молоді, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, Держкомспорт. Отже, перелік відповідальних структур потребує приведення у відповідність до чинної системи органів виконавчої влади.
b. Державні стандарти і нормативи надання соціальних послуг розділені на два блоки: п. 2 – Державні соціальні нормативи у сфері соціального обслуговування (у 2002 р. – підвідомчість Мінпраці) та п. 10 – Державні соціальні стандарти і нормативи здійснення соціальної роботи з дітьми, молоддю та різними категоріями сімей (у 2002 р. – підвідомчість Держкомітету сім’ї та молоді). Сьогодні такий розподіл є непотрібним через об’єднання зазначених у п. 2 та п. 10 функцій в межах Мінсоцполіт