Анотація
В записці розглянуто питання внесення на розгляд Уряду пропозиції щодо об’єднання Державної інспекції з питань праці та Державної служби зайнятості України. Висвітлено чинники неефективної роботи інспекторів праці. Визначено об’єктивні підстави та доцільність об’єднання Державної служби зайнятості України та Державної інспекції України з питань праці, та шляхи узгодження даної ініціативи з чинним законодавством України та з вимогами Міжнародної організації праці.
ЩОДО ВІДПОВІДНОСТІ ОБ’ЄДНАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ІНСПЕКЦІЇ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ ПРАЦІ ТА ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ЗАЙНЯТОСТІ УКРАЇНИСТАНДАРТАМ МІЖНАРОДНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ПРАЦІ
Стандарти та базові вимоги МОП до «адміністрації праці»
Міжнародна організація праці (МОП) визначає інспекцію праці підсистемою, інтегрованою до ширшої системи адміністрації праці, та основоположним інструментом реалізації концепції гідної праці. Функціонуюча адміністрація праці є передумовою існування дієвої системи інспекції праці, базова умова належного врядування у сфері праці[1].
МОП зазначає, що вдосконалення адміністративних та правових інструментів системи інспекції праці має надзвичайне значення для підвищення загальної ефективності регулювання питань праці. Раціональні системи регулювання питань праці та інспекції праці мають визначальне значення для ефективного управління ринками праці, сталого економічного розвитку та дієвого здійснення міжнародних трудових норм[2].
МОП виробила низку документів, які закріплюють та просувають спеціальний статус державних органів нагляду та контролю у сфері забезпечення і дотримання прав найманих працівників у їх взаємодії із роботодавцями. Низку загальних положень, що визначають роль, функції і організацію національних систем регулювання питань праці, містять Конвенція МОП 1978 року (№ 150) щодо регулювання питань праці та Рекомендація 1978 року (№ 158). Згадані документи також встановлюють загальну інституційну структуру для розробки, управління, координації та перевірки національної політики в сфері праці.
До розробки окремої конвенції з питань адміністрації праці було прийнято велику кількість стандартів, що охоплюють різні аспекти, пов’язані з адміністрацією праці, в тому числі і норми, що стосуються інспекції праці та служб зайнятості. Питання інспекції праці містять Конвенція МОП 1948 року (№ 88) «Про організацію служби зайнятості»[3], Конвенція 1981 року (№ 155) «Про безпеку й гігієну праці та виробниче середовище»[4], Конвенція 1997 року (№ 181) «Про приватні агентства зайнятості»[5], Конвенція 2006 року (№ 187) «Про основи, що сприяють безпеці та гігієні праці»[6]. Також 46 конвенцій та рекомендацій МОП містять у своїх текстах посилання на інспекція праці.
Конвенція і Рекомендація 1947 року (№ 81) «Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі»[7], поряд з Конвенцією 1969 року «Про інспекцію праці в сільському господарстві»[8] і Рекомендації 1969 року (№ 133) «Щодо інспекції праці в сільському господарстві»[9] встановлюють основу для створення національної системи інспекції праці.
Конвенції 81 та 129 містять прямі вимоги про те, що система інспекції праці повинна бути підвідомчою центральному органу влади та бути під її контролем. Недостатній рівень централізованої координації сприяє виникненню труднощів щодо ефективного дотримання положень трудового законодавства внаслідок дублювання функцій, неповноцінного обміну інформацією, відсутності повної комплексної стратегії інспекційної діяльності. На вимогу МОП координація діяльності різних інспекційних органів в межах системи регулювання питань праці може гарантувати здійснення ефективних заходів на всіх рівнях.
Конвенція МОП № 150 2004 року «Про адміністрацію праці: роль, функції та організація»[10] і Рекомендація МОП № 158 – єдині міжнародні інструменти, які передбачають створення організаційної структури, в рамках якої здійснюється розробка, реалізація, координація, перевірка та перегляд національної політики в сфері праці.
У Конвенції № 150 визначено поняття «адміністрація праці» та її характеристики, а саме: узгоджена національна трудова політика; скоординована система компетентних органів; організаційна структура, яка передбачає активну участь роботодавців, працівників, та їхніх відповідних організацій; належні кадрові, фінансові та матеріальні ресурси для надання ефективних і дієвих послуг.
Масштаби та різноманітність напрямів регулювання і впровадження соціальної політики, складність і численність питань, які доводиться вирішувати, а також кількість послуг, які треба надавати, - все це вимагає системного підходу до адміністрації праці. Створення інтегрованої загальної системи, де всі тристоронні партнери (тобто уряд, працівники та роботодавці) можуть налагодити скоординоване партнерство одне з одним, є найкращим шляхом побудови динамічних регуляторних механізмів і гарантування гнучкості функціонування адміністрації праці[11].
Крім визначення терміну «адміністрація праці», у статті Конвенції № 150 також концептуалізовано поняття «національна система адміністрації праці». Термін «адміністрація праці» охоплює діяльність державного управління у найвужчому сенсі цього терміну в галузі національної трудової політики. Термін «система адміністрації праці» охоплює всі органи державного управління (у тому числі напівдержавні та регіональні чи місцеві установи або будь-яку іншу форму децентралізованої адміністрації), а також будь-яку організаційну структуру, створену для координації діяльності таких органів і для проведення консультацій з роботодавцями й працівниками та їхніми організаціями. Така системна концепція додатково розширює ролі різних суб’єктів.
Згадані документи ратифіковані Україною, а отже є частиною національного законодавства, обов’язкові до виконання, а їхні положення є пріоритетними щодо Законів України у випадку, коли положення національного законодавства суперечать нормам чинного міжнародного договору. Додатково, Лист Міністерства юстиції України від 01.09.2009 р. № 06/01-15/1968 підкреслює, що Конвенції МОП № 81 та № 129 є частиною національного законодавства України та підлягають неухильному виконанню[12].
Національне законодавство України також містить окремі положення, що унормовують статус національних органів та служб, залучених до системи контролю і нагляду за додержанням законодавства, яке стосується різних аспектів зайнятості та праці.
Згідно зі ст. 259 Кодексу Законів про працю, нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю здійснюють уповноважені органи, які не залежать у своїй діяльності від власника або уповноваженого ним органу. Такими незалежними суб’єктами є Державна інспекція України з питань праці (Держпраці) та її територіальні органи (Указ Президента України від 6.04.2011 р. № 386/2011). Вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів про працю покладено на Генерального прокурора України і підпорядкованих йому прокурорів; громадський контроль здійснюють професійні спілки та їх об’єднання[13]. Державний нагляд та контроль у сфері охорони праці реалізують (Ст. 260 КЗпП, Ст. 38 Закону України «Про охорону праці»[14]):
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці;
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ядерної та радіаційної безпеки;
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної безпеки;
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної безпеки;
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Згідно зі Ст. 38 Закону України «Про охорону праці» органи державного нагляду за охороною праці не залежать від будь-яких господарських органів, суб’єктів підприємництва, об’єднань громадян, політичних формувань, місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, їм не підзвітні і не підконтрольні. У свою чергу, місцеві державні адміністрації і ради у межах відповідної території забезпечують реалізацію державної політики в галузі охорони праці; формують за участю профспілок програми заходів з питань безпеки, гігієни праці і виробничого середовища, що мають міжгалузеве значення; здійснюють контроль за додержанням нормативних актів про охорону праці (Ст. 263 КЗпП України).
Функції контролю за додержанням законодавства про працю покладено на Державну інспекцію України з питань праці та на інспекцію з контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Державної служби зайнятості.
Державна інспекція України з питань праці (Держпраці) (Указ Президента України Про Положення про Державну інспекцію України з питань праці № 386/2011 від 6.04.2011)[15] є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем’єр-міністра України - Міністра соціальної політики України. Держпраці України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, на випадок безробіття в частині призначення нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Результати цієї діяльності безпосередньо впливають на вирішення таких проблем, як виплата заборгованої заробітної плати, дотримання мінімальних гарантій оплати праці та реалізації найманими працівниками своїх трудових прав.
Положенням № 386 Держпраці надано, зокрема, право безперешкодно здійснювати перевірки у виробничих, службових та адміністративних приміщеннях роботодавців, а також перевірки робочих місць працівників, розташованих поза цими приміщеннями, з метою нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, ознайомлюватися під час проведення перевірок з інформацією, документами і матеріалами та одержувати від роботодавців необхідні для виконання повноважень Держпраці України копії або витяги з документів, ведення яких передбачено законодавством про працю та законодавством про зайнятість, видавати в установленому порядку роботодавцям обов’язкові до виконання приписи щодо усунення порушень законодавства про працю, законодавства про зайнятість населення, складати у випадках, передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення, розглядати справи про адміністративні правопорушення i накладати адміністративні стягнення, вносити роботодавцям пропозиції про накладення дисциплінарних стягнень на посадових осіб, винних у порушенні законодавства про працю, зайнятість населення, передавати матеріали про порушення до правоохоронних органів.
Державна служби зайнятості (Указ Президента України Про Державну службу зайнятості України від 16.01.2013 р. № 19/2013)[16], є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики України. Служба входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері зайнятості населення та трудової міграції, «...здійснює державний нагляд та контроль за додержанням вимог законодавства про зайнятість населення з питань дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, що мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню….»
Інспекція з контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Державної служби зайнятості здійснює контроль за виконанням законодавства про зайнятість підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності та господарювання, фермерами та іншими роботодавцями. Держслужба зайнятості, поміж іншим, має також право одержувати від підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, статистичні дані про характер і умови праці на наданих ними робочих місцях.
Крім того, повноваження Держпраці визначені у низці законів:
1. Кодекс України про адміністративні правопорушення;
2. Закон України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р.;
3. Закон України «Про оплату праці» від 24.03.1995 р. № 108/95-ВР (редакція від 11.08.2013 р.) (Ст. 35);
4. Закон України «Про відпустки» (Ст. 27);
5. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» 05.04.2007 р. № 877.
Необхідність реформування системи державного управління в сфері праці
Раптові та масштабні напруження на національних ринках праці, пов’язані з нинішньою фінансово-економічною кризою, перевіряють здатність служб інспекції праці сприяти та забезпечувати дотримання трудового законодавства[17]. Поточна економічна криза створила додаткові стимули для перегляду ролі та методів роботи системи регулювання питань праці. Розширення кола обов’язків, що покладено на Міністерство соціальної політики, пов’язаних, зокрема зі зростанням безробіття, зниженням гарантування зайнятості, поширення сфери охоплення систем соціального забезпечення актуалізувало завдання підвищення ефективності управління в системі державного управління в сфері праці.
Нагальність реформування системи державного управління в сфері праці, серед іншого, зумовлена складною загальною економічною ситуацією в країні. Низький рівень життя та перманентна загроза безробіття спонукають громадян до роботи в умовах підвищеного ризику, примушують до фактичного ігнорування правил безпеки.
Наразі Україні значного поширення набули такі явища як:
- Подовження чи скорочення тривалості робочого часу;
- Поширення нетипових чи нестабільних трудових правовідносин;
- Недостовірність інформації щодо існуючих вакансій. Центри зайнятості на місцях не володіють достатньою інформацією від роботодавців про реальний стан з вакансіями на підприємствах, оскільки отримують абсолютну більшість інформації зі звітів і довідок. Як наслідок, роботодавці мають можливість приховувати вакансії від Служби зайнятості;
- Недостатність контролю за додержанням законодавства. У 90 % випадків інспектори Держпраці можуть контролювати додержання законодавства при масовому звільненні працівників лише постфактум. Звіт про масові звільнення працівників отримує Центр зайнятості і лише потім переадресовує його у Держпраці. Внаслідок недостатнього контролю не повною мірою виконуються вимоги законодавства щодо працевлаштування малоконкурентоспроможних на ринку праці громадян (людей з обмеженими можливостями, молоді, жінок з маленькими дітьми, людей передпенсійного віку);
- Обмежені можливості стимулювання роботодавців для легалізації трудових відносин, неформальна зайнятість. За різними оцінками, сьогодні понад 4,5 млн громадян працюють без оформлення трудових відносин. Щорічні втрати бюджету та соціальних фондів від нелегальної зайнятості перевищують 90 млрд грн;
- Порушення норм тривалості та оплати праці, виплата зарплатні у «конвертах»;
- Швидка зміна вимог щодо кваліфікації працівника, зниження кваліфікації робіт;
- Економія на належній охороні праці з боку роботодавців, низька культура виробництва, що призводить до перманентного порушення ст. 158, 162, 171, та 173 чинного Кодексу законів про працю України.
Також необхідно враховувати дію таких чинників як:
- збільшення кількості малих самостійних суб’єктів підприємницької діяльності різних організаційно-правових форм, діяльність яких з огляду на обмеження ресурсів кожного окремого контролюючого органу стає дедалі важче ефективно контролювати;
- зміцнення тенденції до короткострокового існування підприємств, зміни їх форм власності або власників;
- набуття більшої географічної мобільності як роботодавцями так і найманими працівниками;
- поява «віртуальних» роботодавців, малих та мікро роботодавців;
- поширення різноманітних форм «тіньової зайнятості»;
- поява нових форм організації праці і виникнення внаслідок цього нових структур соціальних відносин на підприємствах, що створюють для інспекцій праці нові і раніше невідомі проблеми, які, у свою чергу, потребують від них нових підходів та методів роботи.
В діяльності інспекторів праці можемо також відзначити низку проблемних моментів:
- Надмірна завантаженість інспекторів праці, обмежений кадровий потенціал та недостатнє матеріально-технічне забезпечення Держпраці[18]. Наразі в Україні зареєстровано 1,3 млн підприємств. У середньому на одного державного інспектора праці в Україні припадає понад 30 тисяч роботодавців, які використовують найману працю, включаючи й фізичних осіб-суб’єктів підприємницької діяльності[19]. За вісім місяців 2013 р. Держпраці здійснила 25 тис. перевірок і виявила 72 тис. порушень законодавства про працю та про загальнообов’язкове державне соціальне страхування (найчастіше такі факти мають місце на підприємствах приватної форми власності, зокрема, в оптовій та роздрібній торгівлі, у обробній промисловості)[20]. У інспекторів через надмірну завантаженість немає змоги займатися превентивною роботою чи повторно навідатися на підприємство, аби пересвідчитися, чи усунені порушення та виконані попередні приписи чи рекомендації. Сьогодні, зокрема, не охоплені увагою 252 адміністративно-територіальних одиниці; 97 % роботодавців;
- Брак необхідних технічних засобів для повсякденної праці інспекторів, зокрема, фото- та відеотехніки, портативних комп’ютерів, транспортних засобів тощо;
- Відсутність мотивації до праці внаслідок низької заробітної платні інспекторів праці;
- Обмежені можливості для кар’єрного просування;
- Поширення нових форм зайнятості, аутсорсингу та складних ланцюгів поставок, що ускладнюють завдання інспекторів;
- Відсутність належної кваліфікації інспекторів праці. Серед вітчизняних ВНЗ немає жодного, який би готував спеціалістів в галузі контролю та нагляду за дотриманням законодавства про працю.
Наявність вищенаведених проблем безпосередньо позначиться на своєчасності, об’єктивності та якості вирішення тих завдань, які стоять перед інспекторами праці, дає підстави для корупційних діянь під час проведення заходів з інспектування та нагляду за дотриманням законодавства про працю.
Наведені чинники є спільними для представників різних контролюючих органів та обумовлюють необхідність пошуку нових способів діяльності, за допомогою яких система інспекції праці зможе відстежувати їх діяльність та впливати на виробниче середовище, яке створюють вищеназвані суб’єкти господарської діяльності.
Окремі питання об’єднання Державної служби зайнятості та Державної інспекції України з питань праці з чинним законодавством України
Отже, наразі в Україні контроль за дотриманням законодавства про працю, умовами праці та їх санітарно-гігієнічною та безпековою складовими здійснює низка державних органів. Нагально необхідним є вдосконалення інституційної складової процесу нагляду за дотриманням законодавства про працю з урахуванням світового досвіду функціонування відповідних інституцій.
В діяльності органів державної влади, що здійснює контроль за дотриманням законодавства в сфері праці, існує декілька аспектів, що потребують уточнень.
Врегулювання порядку застосування санкцій.
Інспектори праці відіграють подвійну роль: з одного боку, виконують адміністративну функцію, що забезпечує надання інформаційних, освітніх та консультативних послуг, а з іншого – контролюють застосування правових положень трудового законодавства та уповноважені накладати стягнення. Штрафні санкції є єдиним інструментальним заходом, який забезпечує примусове виконання приписів уповноважених органів Держпраці, а отже порядок їх накладання має бути ретельно врегульований, аби уникнути прогалин та суперечностей. Між тим, на практиці ситуація з регулюванням порядку накладання санкцій є абсолютно іншою.
Так, стаття 53 Закону України «Про зайнятість населення» визначає, що посадові особи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, а також фізичних осіб‑підприємців несуть відповідальність за порушення законодавства про зайнятість населення у вигляді штрафу, та визначає розміри таких штрафів. Оскільки Ст. 53 не містить положень щодо порядку накладення санкцій, строків притягнення до відповідальності, порядку оскаржень рішень про накладення стягнень, для створення механізмів її виконання затверджено Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про зайнятість населення (Постанова КМУ від 17.07.2013 р. № 509). Відповідно до Порядку штрафи накладаються уповноваженими посадовими особами Держпраці.
Розмір штрафів визначається у сумі, кратній (від двох до двадцяти) мінімальній зарплаті на момент виявлення порушення.
Водночас, Ст. 255 КУпАП надає Держпраці право складати протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених Ст. 188-1 КУпАП (невиконання розпорядження державного або іншого органу про працевлаштування, яке тягне за собою штраф від п’яти до двадцяти неоподаткованих мінімумів). Крім того, Ст. 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначає, що невиконання законних вимог посадових осіб Держпраці або створення перешкод для її діяльності тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб порушника від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (КУпАП).
Отже, Ст. 53 Закону України «Про зайнятість населення» та КУпАП потребують узгодження в частині визначення відповідальності суб’єктів господарювання, оскільки паралельне існування зазначених норм відкриває шлях до свідомого нехтування вимогами посадових осіб Держпраці, адже штрафні санкції, визначені КУпАП, зокрема, за недопущення інспектора праці на підприємство (в установу, організацію) помітно нижчі, ніж за порушення законодавства у сфері зайнятості: максимальний рівень штрафу за КУпАП становить 1700 грн, в той час як мінімальний штраф згідно Закону України «Про зайнятість населення» - 2294,00 грн.
Методи, що регулюють процес застосування санкцій, не надають достатньої свободи дій інспектору та складні для застосування.
Низка проблем виникає у зв’язку із застосуванням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» 05.04.2007 р. № 877 до діяльності Держпраці. Дія Закону № 877 поширюється на відносини, пов’язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (Ст. 2). Ця ж стаття визначає перелік відносин, на які не поширюється дія Закону. Перелік органів виконавчої влади, уповноважених законом здійснювати нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, надано у підзаконному акті (листі Держкомпідприємництва від 10.07.2008 р. № 5811). До їх числа внесені Державний департамент нагляду за дотриманням законодавства про працю (правонаступником якого є Держпраці) та Міністерство праці і соціальної політики України (в частині, що стосується посередництва при працевлаштуванні за кордон). Згідно цього листа Держпраці має контролювати дотримання законодавства про зайнятість населення та про працю відповідно до положень Закону України «Про охорону праці», нагляд за виконанням положень якого взагалі знаходиться поза компетенцією Держпраці та покладено на Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України.
Проте головним є те, що Закон № 877 не може бути застосований до діяльності Держпраці через специфічність виконуваних інспекцією функцій. Діяльність інспектора праці, виходячи зі стандартів МОП, радикально відрізняється від діяльності органів виконавчої влади, що контролюють якість продукції та дотримання технології її виготовлення, додержання податкового законодавства, пожежну та санітарну безпеку тощо. Намагання застосувати норми Закону № 877 до регламентації роботи інспекторів праці створює проблемне правове поле, оскільки прямо суперечить положенням Конвенцій № 81 та 129 (і не може застосовуватись державними інспекторами праці у їх практичній роботі), обмежуючи повноваження Держпраці[21] та її територіальних органів[22]. Зокрема, найбільш кричущими проблемами є наступні:
- Норма щодо здійснення контрольних заходів лише у робочий час, встановлений правилами внутрішнього трудового розпорядку (ч. 3, Ст. 4), не відповідає вимогам статті 12 Конвенції № 81, яка надає державним інспекторам праці право проходити на підприємство у будь-яку годину доби. Такий стан речей унеможливлює здійснення контролю за дотриманням роботодавцем законодавства про працю щодо залучення працівників до надурочних робіт, виявлення фактів виконання трудових обов’язків громадянами, трудові відносини з якими не оформлені тощо.
- Норма щодо здійснення контрольного заходу у присутності керівника чи уповноваженої ним особи не відповідає пункту 2 статті 12 Конвенції № 81, яка дозволяє інспекторам праці не повідомляти роботодавцю або його представнику про свою присутність на підприємстві, якщо вони вважатимуть, що таке повідомлення може завдати шкоди виконанню їх обов’язків.
- Положення щодо внесення перед початком перевірки запису до відповідного журналу звужує закріплене Конвенцією № 81 право інспектора праці безперешкодно проходити на підприємство та у разі потреби не повідомляти роботодавця або його представника про свою присутність на підприємстві.
- Норми Закону № 877 щодо порядку формування плану контрольних заходів можуть вступити у суперечність із вимогами статті 16 Конвенції № 81, відповідно до якої контрольні заходи проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних положень законодавства.
- Ст. 5 Закону містить положення, відповідно до якого органом державного нагляду (контролю) визначаються переліки питань для здійснення планових заходів, які затверджуються його наказом, і у межах такого переліку орган (залежно від цілей заходу) має визначити ті питання, щодо яких здійснюватиметься державний нагляд (контроль). Незрозуміло, як ці норми співвідносяться зі Ст. 12 Конвенції № 81, адже плановість перевірки не означає, що в її ході не будуть виявлені факти (поза переліком), які потребуватимуть додаткового вивчення на місці. Виникає питання, наскільки імперативним є ці норми, і чи може орган нагляду розширювати перелік питань щодо яких здійснюється нагляд у ході самої перевірки? Отже, Ст. 5 створює ризики щодо обмеження повноважень інспектора праці, визначені Конвенціє № 81.
- Ст. 5 Закону встановлює, що суб’єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення такого заходу, а це прямо суперечить Ст. 12 Конвенції № 81, яка встановлює, що відвідування проводиться без попереднього повідомлення.
- Ст. 6 Закону регулює проведення позапланових перевірок та встановлює підстави, за якими вони можуть здійснюватися. Зокрема, вона визначає, що однією з підстав для початку перевірки є звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства. Водночас, здійснення позапланового заходу вимагає отримання згоди центрального органу виконавчої влади. Ця вимога не лише значно звужує повноваження інспекторів праці на місцях, затягуючи процес втручання наглядового органу, а й ставить під загрозу конфіденційність джерела отримання інформації (тобто порушує не лише Ст. 12, а й Ст. 15 Конвенції).
- Закон № 877 звужує повноваження інспекторів праці, надані їм Конвенцією № 81, під час позапланових перевірок: під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).
- Ст. 6 визначає, що суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа. Ст. 15 Конвенції № 81 зобов’язує інспектора праці вважати абсолютно конфіденційним джерело будь-якої скарги чи інформації і утримуватись від повідомлення роботодавцю (його представнику), що перевірка проводиться у зв’язку з отриманням такої скарги чи інформації. Отже, Закон прямо суперечить Конвенції.
Таким чином, Конвенції МОП № 81 та № 129, які є частиною національного законодавства України, підлягають неухильному виконанню та мають пріоритетність порівняно із Законом України № 877, являють собою чи не єдині нормативно-правові акти, які врегульовують діяльність Держпраці в Україні, оскільки:
- не визначено, які саме питання підпадають під державний нагляд та контроль згідно Закону № 877;
- не враховані вимоги міжнародного права та примат міжнародних договорів перед законами України, що призвели до прямих суперечностей між нормами конвенцій щодо повноважень інспекторів праці під час здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про працю суб’єктами господарювання.
ПРОПОЗИЦІЇ
Об’єднання Держпраці та Державної служби зайнятості - це початок реформ у сфері управління адміністрацією праці. Зважаючи на вищевикладене, необхідно посилити інституційну спроможність інспекції праці, що вимагає збільшення штату інспекторів, підвищення якості їх підготовки, розширення їх повноваження, усунення суперечностей чинного законодавства. Задля цього доцільно:
1. Вивести діяльність Держпраці з-під дії Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877 шляхом внесення відповідних змін до частини 2 статті 2 Закону (перелік відносин, на які не поширюється дія Закону). Сьогодні Закон прямо суперечить Конвенціям МОП № 81 та № 129, що унеможливлює ефективну роботу інспекторів праці та звужує можливості захисту трудових прав найманих працівників.
2. Зважаючи на те, що засади регулювання праці і зайнятості визначаються виключно законами України (п. 6 Ст. 92 Конституції України) та з урахуванням вимог МОП і положень Конвенцій № 81, 129 та 150, унормувати сферу нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю і зайнятість окремим законом України. Закон, який стане логічним елементом системи трудового законодавства України (на додачу до Кодексу законів про працю, Законів України «Про зайнятість населення» та «Про охорону праці»), має не тільки розширювати повноваження державних інспекцій праці щодо припинення (в межах їх компетенції) правопорушень, а й створювати засади для їх попередження. Основним завданням інспекції праці має стати профілактика порушень трудових прав найманих працівників у їх відносинах із суб’єктами господарювання всіх форм власності (та їх представниками – власниками, дирекцією, посадовими особами тощо)[23].
Відсутність такого закону призводить сьогодні до невизначеності реальних повноважень та статусу інспекції праці в системі трудових відносин в Україні. На період до прийняття зазначеного Закону необхідно:
- неухильно дотримуватися положень Конвенцій МОП № 81 та № 129;
- довести до суб’єктів господарювання пріоритетну дію Конвенцій порівняно з положеннями національного законодавства (Закону № 877);
- роз’яснити інспекторам праці їх реальні повноваження згідно Конвенцій МОП, а