"Щодо впровадження електронних механізмів прямої демократії в Україні у контексті посилення державно-громадського діалогу та взаємодії". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано зарубіжний досвід інформатизації процесу народного волевиявлення. Визначено перспективи впровадження прямої електронної демократії в сучасній Україні та запропоновано першочергові заходи щодо здійснення державної політики у цій сфері.

 

ЩОДО ВПРОВАДЖЕННЯ ЕЛЕКТРОННИХ МЕХАНІЗМІВ ПРЯМОЇ ДЕМОКРАТІЇ В УКРАЇНІ У КОНТЕКСТІ ПОСИЛЕННЯ ДЕРЖАВНО-ГРОМАДСЬКОГО ДІАЛОГУ ТА ВЗАЄМОДІЇ

 

Постановка проблеми. Право народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні безпосередньо здійснювати владні повноваження гарантується Конституцією (ст. 5 ч. 2). Забезпечувати реалізацію цього невід’ємного права покликані, насамперед, різноманітні форми та механізми прямої (безпосередньої) демократії. Українським законодавством передбачені такі форми прямої демократії, як вибори, референдум, громадські слухання, народна ініціатива, загальні збори громадян та інші не заборонені законом форми волевиявлення народу, виявлення громадської думки тощо, які характеризуються голосуванням, обговоренням, проведенням зборів. Зокрема, у контексті зміцнення правових основ народовладдя в Україні одним із найважливіших об’єктів законодавчого реформування та предметом політичних дискусій є інститут референдуму. Втім, нині традиційний референдум зі стандартними скриньками для голосування та паперовими бюлетенями можна вважати лише одним із можливих варіантів реалізації принципу народовладдя, який, до того ж, має ряд суттєвих недоліків: ситуативність застосування, технічна складність організації, значні матеріально-фінансові витрати, зайва заполітизованість процесу народного волевиявлення.

 

Водночас, в умовах сучасного інформаційного суспільства широкого застосування набуло використання засобів так званої «електронної демократії» (е-демократія). Електронна демократія характеризується широким використанням інформаційно-комунікаційних технологій (далі – ІКТ) для здійснення демократичних процедур та залучення громадськості до процесу формування державної політики. Отже, перспективи розширення діапазону можливостей застосування та, відповідно, зростання доступності процедур прямої демократії шляхом використання ІКТ визначаються насамперед: необхідністю створення умов для системного залучення громадськості до державного управління та вирішення всіх нагальних проблем; потребою у спрямуванні громадських ініціатив у площину конструктивної взаємодії із державою; вимогами забезпечення відкритості та прозорості в діяльності управлінського апарату. Крім того, усвідомлення власної причетності до державотворчих процесів, безумовно, сприятиме розвиткові активної громадянської позиції як однієї з основних умов становлення дієздатного громадянського суспільства.

 

Слід підкреслити, що в Україні розвиток електронної демократії та електронного урядування визначено одним із пріоритетних завдань Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства у контексті оптимізації механізмів суспільного діалогу та інститутів безпосередньої демократії[1].

 

Зарубіжний досвід інформатизації процесу народного волевиявлення

Світова та європейська практика залучення громадськості до політичного процесу за допомогою ІКТ є досить багатоманітною. Серед найпростіших форм електронної демократії, яка поступово впроваджується у різних країнах світу, виокремимо організацію Інтернет-голосування на виборах та референдумах. Так, в Естонії електронне голосування застосовується з 2005 р. на місцевих виборах, з 2007 р. – на парламентських. Якщо у 2005 р. у такий спосіб проголосувало лише 2 % естонських виборців, то на парламентських виборах 2011 року цей показник сягнув 24 %[2].

 

У Швейцарії впроваджується система електронного голосування «E-Voting» у рамках реалізації стратегічного проекту «Vote électronique». Перші пробні електронні голосування відбулися тут у 2003 р. на комунальних виборах у кантоні Женева. У 2005 р. аналогічні пілотні проекти було реалізовано у кантонах Невшатель і Цюрих. Сьогодні така система частково охоплює виборців у 13-ти з 26-ти кантонів. Планується, що на чергових парламентських виборах у 2015 р. проголосувати в мережі Інтернет зможе абсолютна більшість швейцарців, які перебуватимуть за кордонами своєї країни. На думку експертів, подальше поширення практики електронного голосування вимагатиме термінового впровадження владою програмного забезпечення другого покоління, що дозволить провести однозначну авторизацію/верифікацію виборця. Стратегічною перспективою швейцарської демократії визначено подальше відпрацювання Інтернет-технологій прямої участі громадян в управлінні державою[3].

 

Безумовною перевагою систем електронного голосування є полегшення доступу до процедури волевиявлення для осіб із обмеженими можливостями та загальна оперативність отримання його результатів. Водночас, дистанційне Інтернет-голосування з використанням прямого електронного реєстрування обумовлює проблеми з ідентифікацією виборців та необхідністю захисту таємниці голосування. Відтак, у багатьох розвинених країнах із високим ступенем проникнення Інтернет-технологій (Німеччина, Італія, Іспанія, Ірландія) реалізацію повномасштабних програм впровадження електронного голосування відкладено. Водночас, усе більшого поширення набувають практики звернення до громадськості не лише як до інстанції схвалення/несхвалення певних політичних рішень, а як до рівноправного партнера держави у виробленні державної політики. У країнах із найбільш масовою Інтернет-аудиторією приклади застосування такої кваліфікованої співучасті активних громадян були найбільш успішними:

- в Ісландії (користувачами Інтернет є 97,8 % мешканців цієї країни; під час обговорення проекту Конституції у соціальних мережах на сайт Конституційної ради надійшло 3 600 коментарів та понад 300 офіційних пропозицій, після опрацювання та врахування яких проект Основного закону держави було представлено парламенту та громадськості);

- у Новій Зеландії (при перегляді у 2007 р. закону про поліцію громадськості було представлено wiki-версію нового законопроекту, до якої кожен громадянин міг вносити правки; у підсумку було отримано й враховано 234 пропозиції; на думку експертів, участь громадян стала одним з ключових аспектів у процесі підготовки закону);

- в Естонії (з 2000 р. реалізовується проект «електронної держави»; 2001 року було започатковано ініціативу «Сьогодні я вирішую» (англ. «Today I Decide» (TID); також реалізується проект TID+, що передбачає функціонування веб-порталу, який дає змогу громадянам висловлювати пропозиції щодо удосконалення державного управління та законодавчої системи країни, обговорювати нові ініціативи у різних сферах суспільного життя[4]);

- у Великій Британії (прем’єр-міністр Д. Камерон у 2010 р. започаткував ініціативу «Велике суспільство» («Big Society»), покликану збільшити ступінь участі громадян та неурядових організацій у вирішенні соціальних проблем, залучивши якомога більше людей до ухвалення важливих суспільних рішень; з кінця 2010 р. діє офіційний урядовий веб-сайт ініціативи, де всі охочі можуть залишати коментарі, посилання та відеоматеріали, пов’язані з ідеєю «Великого суспільства»[5]).

 

Важливо відзначити, що 1 квітня 2012 р. в країнах ЄС стартувала інноваційна програма «Європейська громадянська ініціатива». Метою даного нововведення є надання громадянам ЄС можливості безпосередньо брати участь в процесі прийняття рішень, що входять до компетенції органів управління Євросоюзу шляхом розміщення пропозицій ініціативних громадських комітетів на спеціальному сайті Європейської комісії, де кожна з них має бути зареєстрована для наступного збору мільйону електронних підписів мешканців країн ЄС (не обов’язково тих, що є громадянами) та отримання можливості бути втіленою на законодавчому рівні[6]. Розгляд перших ініціатив, що набрали необхідну кількість голосів європейців на свою підтримку, заплановано на весну 2014 р. Єврокомісія не зобов’язана створювати закон на основі кожної громадянської ініціативи, проте у разі відмови вона повинна представити точне та вичерпне обґрунтування свого негативного рішення[7].

 

Потенціал впровадження електронних механізмів прямої демократії в Україні. В Україні на державному рівні вжито низку заходів з метою становлення національної системи електронного врядування. Зокрема, створено нормативно-правову базу, що визначає основні засади та практичні механізми впровадження ІКТ у державне та громадське життя: Закон України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007‑2015 роки», Стратегія розвитку інформаційного суспільства в Україні, План дій з впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд», План заходів з впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд». Окремі аспекти поширення ІКТ регулюються Стратегією державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, Державною цільовою програмою розвитку державної служби на період до 2016 року та іншими юридичними документами.

 

Функціонують електронні канали вертикальної комунікації, зокрема, інтерактивна урядова інформаційно-аналітична система (веб-сайт) «Громадянське суспільство і влада», у рамках якої громадяни мають змогу обговорювати проекти важливих управлінських рішень та документів. На виконання Плану заходів з впровадження міжнародної Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» Державним агентством з питань науки, інновацій та інформатизації України спільно з Національним центром електронного урядування та Асоціацією органів місцевого самоврядування «Міста електронного врядування України» створено веб-портал «Ми розвиваємо електронне урядування», що забезпечує взаємодію між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства та експертним середовищем в сфері ІКТ та розвитку електронного урядування.

 

Реалізовується низка регіональних проектів інтерактивної електронної взаємодії із громадськістю. Зокрема, першим регіоном України, де було успішно впроваджено систему електронного управління, стала Дніпропетровська область[8]. У травні 2013 р. запущено Інтернет-портал «Діалог заради реформ: впровадження соціально-економічних реформ на Луганщині». Портал функціонує у двох основних напрямках: як інформаційна база даних про соціально-економічні реформи та їх впровадження в Луганській області; як комунікаційний «майданчик» для обговорення реформ. Кожен користувач порталу має доступ до бази даних про реформи, може залишати свої пропозиції та зауваження, а також отримувати оперативну інформацію про хід реалізації реформ[9]. У вересні 2013 р. в АР Крим відкрито перший в Україні Регіональний центр розвитку електронного урядування[10].

 

Попри здобутки останніх років, варто вказати на чинники, що уповільнюють розвиток е-демократії в Україні:

- недодержання термінів та умов впровадження ІКТ у систему державного управління, передбачених відповідними планами та цільовими програмами;

- незручність у користуванні багатьох державних веб-ресурсів (особливо інтерактивних сервісів), їхня недостатня функціональність та невисока оперативність оновлення;

- збереження регіональних диспропорцій у поширенні ІКТ («цифрова нерівність»);

- низький загальний рівень інформаційно-комп’ютерної грамотності державних посадовців.

 

Утім, можливості розвитку інформаційного суспільства в Україні, а, отже, і перспективи інформатизації будь-яких форм демократії, обмежені насамперед темпами проникнення базових електронних інновацій (передусім Інтернет-технологій) в українське суспільство.

 

На середину 2013 р. доступ до мережі Інтернет мали 22,1 млн українських користувачів (57 % населення), з них 19,7 млн є регулярними (принаймні 1 раз на місяць) відвідувачами електронних ресурсів. Серед останніх переважають люди віком 15-29 років (43 %) та мешканці міст із населенням понад 100 тис. осіб (47 %)[11]. За даними іншого дослідження, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології у лютому 2013 р., в Україні простежується лінійна залежність між віком і використанням Інтернету: чим молодшою є вікова група, тим вищий серед неї відсоток користувачів. Розрив між поколіннями є дуже значним: у віковій групі від 18 до 29 років питома вага користувачів становить 81 %, а серед тих, кому 70 і більше років, – лише 6 %[12]. При цьому, починаючи від 2011 р., кількість користувачів найбільше зростає якраз серед громадян віком понад 60 років (темпи приросту до 44 %) та у містах із населенням менше 100 тис. (36 % приросту)[13]. Слід також вказати й на тенденцію збільшення як власне аудиторії, так і частки активних користувачів. Так, за інформацією компанії GfK Ukraine, стабільно затребуваними протягом 2010 р. – І кв. 2013 р. залишалися такі популярні сервіси, як електронна пошта E-mail (на рівні 50 % користувачів), перегляд сайтів новин та Інтернет-версій друкованих медіа (на рівні 30 %). Одночасно впевнено зростає кількість користувачів онлайн-відео та онлайн-радіо (з 14 % у 2010 р. до 25 % у І кв. 2013 р.), систем швидких повідомлень (ICQ, Google Talk, QIP, Miranda – з 15 % до 22 % відповідно), форумів/блогів (з 14 % до 19 %), Інтернет-телефонії (Skype та інших – з 13 % до 30 %), різноманітних соціальних мереж (з 35 % до 63 %), якими сьогодні користуються 11,2 млн громадян України[14].

 

Втім, не можна оминути увагою наступну тенденцію: проникнення Інтернету поширюється в Україні дещо повільніше, ніж у розвинених країнах Західної Європи та Північної Америки. Наприклад, у США в квітні 2012 р. користувачами мережі були 53 % громадян віком 65 років і більше[15], тоді як в Україні, як було показано вище, цей показник для всього суспільства становив лише 57 % у середині 2013 р., а у старших вікових групах він був набагато нижчим. Це дає підстави констатувати, що в Україні рівень проникнення Інтернету хоча і є вищим, ніж в середньому у світі, але значно нижчим, ніж у розвинених країнах, навіть у таких країнах-сусідах, як Польща, Росія та Молдова[16].

 

Разом із тим, розширення української Інтернет-аудиторії та загальне зростання її комунікативної активності сприяє висуненню громадських Інтернет-ініціатив. Так, у квітні 2013 р. швейцарський Фонд «Скорочення ризиків» спільно з ВГО «Громадянський Конституційний Конгрес» презентували соціальну Інтернет-платформу «www.referendum-online.org» як канал безпосереднього впливу громадськості на вироблення державних стратегій розвитку України[17]. У Києві було висунуто ініціативу прямого ухвалення міською територіальною громадою Статуту міста у форматі доступної для редагування всіма охочими wiki-версії[18].

 

Окремої уваги заслуговує потенціал мережі Інтернет для активізації громадсько-політичної і, зокрема, електоральної участі молодих поколінь українців, яка нині демонструє переважно негативну динаміку. Так, згідно з розрахунками, здійсненими за результатами проведення екзит-полів, рівень участі молоді віком від 18 до 29 років становив: під час проведення парламентських виборів 1998 р. – 67 %, першого туру президентських виборів 1999 р. – 61 %, парламентських виборів 2002 р. – 59 %, повторного другого туру президентських виборів 2004 р. – 71 %, парламентських виборів 2006 р. – 57 %; президентських виборів 2010 р. – 57 %; парламентських виборів 2012 р. – 47 %. Загалом, упродовж проведення усіх виборів рівень електоральної активності молоді залишався нижчим за середній рівень електоральної активності населення загалом[19]. Відтак, використання органами влади ІКТ для заохочення розвитку активної громадянської позиції молоді має стати одним із пріоритетних напрямів державної політики України у сфері е-демократії. Рекомендації щодо використання ІКТ, за допомогою яких через можливість інтерактивного спілкування відбувається обмін найрізноманітнішою інформацією, для активізації суспільно-політичної участі молодих людей містяться у Переглянутій Європейській хартії участі молоді в громадському житті на місцевому та регіональному рівні[20].

 

Висновки та рекомендації:

1. У конституційно-правовому полі України не існує принципових перешкод для всебічного розвитку й застосування електронних механізмів демократії. Наявна нормативна база створює необхідні базові умови для становлення національної системи е-демократії. Головними несприятливими чинниками у цій сфері є порівняно повільне поширення новітніх інформаційних технологій та, відповідно, невисокий рівень оволодіння ними серед учасників державно-громадської взаємодії.
2. Розширення сфери застосування електронних механізмів демократії здатне сприяти повнішому залученню до державно-громадського діалогу та політичного процесу насамперед молоді – найбільш сприйнятливої до технологічних інновацій і, водночас, чи не найбільш скептично налаштованої щодо звичних демократичних інститутів суспільної групи. З іншого боку, інформатизація народного волевиявлення може сприяти зростанню політичної участі осіб похилого віку та мешканців малих міст і сільської місцевості, які нині активно поповнюють Інтернет-аудиторію України, водночас, інколи з різних причин будучи обмеженими в доступі до традиційних демократичних процедур та способів вияву своєї громадянської позиції.
3. З метою активізації державно-громадської взаємодії і заохочення громадян України до самостійної та відповідальної участі у вирішенні питань суспільної життєдіяльності за допомогою новітніх технологій найбільш необхідним на сучасному етапі є:

- посилення контролю за дотриманням умов та термінів проведення передбачених чинними нормативно-правовими документами заходів із використання новітніх ІКТ для залучення громадськості до формування державної політики в Україні, зокрема, шляхом деталізації виконання Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні у річних планах заходів з її реалізації та завершення розроблення й впровадження регіональних планів заходів з впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд»;

- продовження роботи з розширення інтерактивних можливостей органів державної влади та органів місцевого самоврядування (здійснення систематичних електронних опитувань з важливих питань суспільного і державного життя, подальше поширення практики онлайн-засідань з метою забезпечення можливості участі у них громадян, а також проведення «гарячих ліній», створення Інтернет-форумів тощо);

- подальше всебічне вивчення світового досвіду впровадження технологій електронного голосування на виборах та референдумах усіх рівнів та можливостей розроблення відповідних змін до майбутнього виборчого законодавства України в контексті відпрацювання й адаптації механізмів прямої Інтернет-демократії у вітчизняному політичному процесі;

- організацію навчального процесу з основ інформаційно-комп’ютерної грамотності та запровадження обов’язкових кваліфікаційних іспитів і атестацій з володіння сучасними Інтернет-технологіями, електронними засобами комунікації та популярними Інтернет-сервісами для посадових осіб органів виконавчої влади, насамперед для відповідальних за зв’язки із громадськістю, на виконання відповідних положень Концепції реформування системи підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад та Державної цільової програми  розвитку державної служби на період до 2016 року.

 

Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства

(П.Ф. Вознюк)