"Основні напрями вдосконалення законодавства про вибори народних депутатів України". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

Аналітична записка розкриває основні напрями вдосконалення нормативно-правової бази виборів народних депутатів України з метою приведення її у відповідність до вимог міжнародних організацій та більш ефективного регулювання відповідних виборчих процедур, виходячи з особливостей політичних обставин реалізації відповідних норм.

 

ОСНОВНІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ

 

Актуальність досліджуваної теми зумовлена:

- важливістю застосовуваних виборчих процедур для забезпечення рівних можливостей для громадян України щодо реалізації свого активного та пасивного виборчого права, а відтак – і для підтримки високого рівня легітимності вищих органів державної влади;

- вимогами з боку міжнародних організацій щодо реформи виборчого законодавства, виконання яких передбачене Порядком денним асоціації й є умовою для інтенсифікації взаємовідносин між Україною та Європейським Союзом;

- тим, що недосконалість окремих процедур під час виборів народних депутатів України 2012 р. поставила під сумнів достовірність їхніх результатів, особливо в окремих одномандатних виборчих округах. Крім того, суперечливість деяких норм та їх застосування викликали негативний резонанс за кордоном, що засвідчують критичні зауваженнями щодо організації процесу виборів народних депутатів з боку ряду європейських структур.

 

Міністерством юстиції України запропоновано зміни до законодавства, що частково враховують рекомендації Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), Бюро з демократичних інституцій і прав людини Організації з безпеки і співпраці у Європі (ОБСЄ/БДІПЛ), Міжнародної фундації виборчих систем та ряду міжнародних спостережних місій на виборах народних депутатів України 2012 р. Відповідний законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів» був розроблений та проведений через громадське обговорення. Аналогічний за змістом законопроект під № 3396[1], суб’єктами подання якого виступили народні депутати України О. Єфремов, В. Олійник та Д. Шпенов, було прийнято Верховною Радою України у цілому 21 листопада 2013 р.

 

У разі набуття ним чинності, у вітчизняному  виборчому законодавстві буде враховано низку найважливіших рекомендацій міжнародних інституцій.

 

1. Удосконалення процедур фінансування виборчих кампаній шляхом:

- встановлення максимально дозволеного розміру виборчого фонду, включно з надходженнями із власних коштів учасників виборчого процесу (приблизно 100 млн грн для політичної партії та 4,5 млн грн для кандидатів в одномандатних виборчих округах);

- запровадження штрафних санкцій проти політичних партій та кандидатів за порушення фінансової звітності, яка стосуються виборчих кампаній.

 

2. Встановлення нових принципів визначення меж одномандатних виборчих округів, що звужують можливості для маніпулювання межами виборчих округів з метою створення необґрунтованих конкурентних переваг для окремих кандидатів:

- вимоги щодо неперервності території одномандатних виборчих округів;

- рекомендації щодо врахування інтересів національних меншин, що мають території компактного розселення.

 

3. Упровадження відповідно до змін до Закону України «Про політичні партії» вимог до політичних партій визначати у статутах квоти, які визначають представництво жінок та чоловіків у виборчих списках в загальнонаціональному виборчому окрузі.

 

4. Запобігання маніпулюванню складом виборчих комісій з метою створення переваг для окремих учасників виборчого процесу через такі нововведення:

- політичні партії та кандидати, що відмовилися від участі у виборах, позбавляються права зберігати своїх представників у складі виборчих комісій;

- встановлена норма про проведення окремих жеребкувань щодо складу кожної окружної виборчої комісії.

 

5. Скасування тих підстав для визнання результатів виборів недійсними, які здобули найбільше негативних відзивів міжнародних організацій. Ідеться про встановлення мінімуму випадків порушень, необхідного для прийняття дільничною виборчою комісією відповідного рішення: 10 % бюлетенів, використаних шляхом незаконного голосування; перевищення на 10 % кількості бюлетенів, знайдених у виборчих урнах, щодо кількості отриманих виборцями; знищення 20% бюлетенів при пошкодженні урн для голосування. За висновками Венеціанської комісії, це створювало фактичний поріг припустимих фальсифікацій[2], оскільки масові порушення у встановлених межах могли б вплинути на достовірність оголошених результатів волевиявлення громадян, особливо у разі невеликої різниці в голосах, поданих за кандидатів-лідерів. Натомість у пропонованому законопроекті підставою скасування результатів виборів на виборчій дільниці є наявність обставин, що унеможливлюють достовірно встановити результати виборів, а саме рішення приймається судом.

 

У той же час проект змін до законодавства не враховує значну кількість принципових вимог Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ та низки інших міжнародних організацій, а деякі нововведення також здобули неоднозначні оцінки з їхнього боку. Серед них головними слід вважати такі:

 

 

У галузі уніфікації виборчого законодавства

Не виконано рекомендації щодо об’єднання усього виборчого законодавства в єдиний Виборчий кодекс. При цьому у вітчизняному законодавстві збережені суттєво відмінні норми, якими регулюються аналогічні процедури виборчої кампанії одного рівня (народних депутатів України та Президента України).

 

У галузі обмеження пасивного виборчого права

Всупереч рекомендаціям, не було усунуто вимогу щодо постійного проживання кандидата у народні депутати України протягом останніх п’яти років в Україні. Дана вимога встановлена не лише виборчим законодавством України, але й ст. 76 Конституції України. Крім того, поняття постійного проживання в Україні, визначене згідно зі змінами до Податкового кодексу України від 24 жовтня 2013 р., створює можливості для дуже широкого застосування цієї норми з метою зняття кандидатів з реєстрації. Водночас Венеціанська комісія вважає виправданим застосування такого цензу лише на місцевих виборах і лише за умови, що мінімальний термін проживання на даній території становить не більше 6 місяців[3].

 

Не скасоване обмеження пасивного виборчого права для кандидата, який був засуджений за навмисний злочин незалежно від його тяжкості. При цьому експерти ОБСЄ/БДІПЛ наполягали на збереженні таких обмежень лише для осіб, засуджених за тяжкі злочини. У той же час, за висновками представників Міністерства юстиції України, компенсувати даний недолік може наявний в українському законодавстві механізм погашення судимостей.

 

Стосовно принципів встановлення меж одномандатних територіальних виборчих округів

Принцип суцільності території одномандатних виборчих округів, закладений у проекті Закону, не враховує тих випадків, коли аналогічного принципу не було дотримано при визначенні меж областей. Так, місто обласного підпорядкування Славутич, яке знаходиться у складі Київської області, територіально розміщене в межах Чернігівської. У такому разі виникає конфлікт між принципом суцільності території виборчого округу та вимогою щодо утворення округів у межах областей та Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя.

 

У галузі формування та роботи органів адміністрування виборчого процесу (виборчих комісій)

У законопроекті не враховано окремі рекомендації Венеціанської Комісії щодо:

- департизації всієї системи виборчих комісій[4]. Формування персонального складу окружних та дільничних виборчих комісій, як і раніше, здійснюється з представників політичних партій. Така система: а) сприяє політизації роботи суб’єктів адміністрування виборчого процесу; б) вимагає навчання членів виборчих комісій у стислі терміни до кожних виборів народних депутатів з метою підтримки належного рівня їх компетентності;

- зміни системи жеребкувань при розподілі посад членів дільничних виборчих комісій. На цьому рівні виборчих комісій збережено процедури загального (єдиного) жеребкування. На виборах 2012 р. такий спосіб (що використовувався і при формуванні окружних виборчих комісій) призвів до того, що більшість посад отримали дрібні політичні партії, що заздалегідь не мали шансів на обрання своїх кандидатів; натомість окремі політичні партії, що висували своїх кандидатів у переважній більшості округів, взагалі не отримали посад у виборчих комісіях.

 

У галузі інформаційного супроводження виборчих кампаній

У цій сфері неврахованими лишаються зауваження експертів щодо:

- покладання на засоби масової інформації недержавної форми власності додаткових зобов’язань щодо утримування від приховування суспільно важливої інформації стосовно виборів (Пропозиції змін до ст. 66 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). На думку представників Міжнародної фундації виборчих систем, це нововведення може бути сприйняте як порушення ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема в частині гарантування права на свободу вільного висловлення поглядів;

- збереження заборони на здійснення передвиборної агітації у закордонних ЗМІ, що працюють на території України, а також в інших зареєстрованих на території України ЗМІ, частка іноземних співзасновників у статутному фонді яких перевищує 50 %. За висновками Венеціанської комісії, дана норма суперечить п. 26.1 Московського документа ОБСЄ у частині забезпечення прав громадян на отримання важливої інформації з закордонних джерел. Водночас Міністерство юстиції України обґрунтовує наявність цієї норми необхідністю запобігання іноземному втручанню у виборчий процес в Україні[5].

 

У галузі фінансування виборчих кампаній

Наявні такі недоліки законопроекту:

- неефективність пропонованих обмежень стосовно фінансування виборчих кампаній. Всупереч рекомендаціям ОБСЄ/БДІПЛ та Рекомендації Комітету Ради Європи 2003(4) «Про спільні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній», норми Закону України «Про політичні партії» не встановлюють достатніх обмежень для фінансування діяльності партій. Отже, уможливлюється, особливо у позавиборчий період, здійснення платежів з метою організації корупційних правопорушень. Кошти, отримані політичними партіями у такий спосіб, в період виборчого процесу можуть бути перераховані ними до власних виборчих фондів;

- попри рекомендації Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ від червня 2013 р.[6], систематичні порушення фінансування виборчої кампанії в проекті Закону не були зазначені серед підстав для скасування реєстрації кандидата у народні депутати України.

 

Стосовно формування списків виборців та встановлення спеціальних прав щодо голосування

На думку експертів Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, як чинне виборче законодавство, так і проект змін до нього не встановлює зобов’язань органу, що займається адмініструванням Державного реєстру виборців, направляти виборцеві попередній запит про плановані зміни у своїх персональних даних з даного реєстру з відповідним правом виборця надати на нього відповідь[7]. Закон «Про Державний реєстр виборців» вимагає повідомляти виборця лише про вже внесені зміни до його персональних даних. У свою чергу чинне виборче законодавство не встановлює жодних вимог щодо інформування виборця про будь-які зміни до його персональних даних.

 

Зберігається, відповідно до поданих законопроектів, також заборона на голосування в одномандатних виборчих округах для виборців, які голосують не за місцем проживання (якщо місце голосування при цьому знаходиться поза межами відповідного виборчого округу). Такі обмеження тлумачаться Венеціанською комісією як порушення виборчих прав громадян. Однак при цьому слід зауважити, що дана заборона запроваджена у 2012 р. з метою уникнення зловживань з відкріпними посвідченнями при голосуванні в одномандатних виборчих округах.

 

Щодо подання скарг

Незважаючи на зауваження Венеціанської комісії, збережено норми, якими фактично визнаються 2 інстанції, в яких може бути оскаржено дії суб’єктів виборчого процесу – система виборчих комісій та судова система. За спостереженнями експертів ОБСЄ/БДІПЛ, під час виборів народних депутатів 2012 р. чимало скарг було відхилено через формальну причину, оскільки вони були подані «не до відповідного органу»[8]. Водночас, згідно з поясненнями Міністерства юстиції України, недотримання рекомендацій міжнародних спостерігачів пов’язане із суперечністю між, з одного боку, нормою ст. 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції судової системи на всі правовідносини, що виникають у державі (у тому числі пов’язані з виборчим процесом) та, з іншого боку, – необхідністю участі у розгляді скарг спеціальних органів, що мають досвід в адмініструванні виборчого процесу.

 

Рекомендації

У короткостроковій перспективі

1. Внесення таких змін до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів»:

 

а) уточнення засад визначення меж територіальних виборчих округів:

- пряма заборона перегляду меж виборчих округів у разі дострокових виборів народних депутатів України;

- уточнення положення, що принцип суцільності території одномандатного виборчого округу діє за умов, коли суцільну територію становить територія адміністративно-територіальної одиниці;

- ранжування критеріїв визначення меж територіальних виборчих округів за їх значущістю з метою уникнення суперечливих ситуацій (пропонована послідовність: пропорційна кількість населення – невихід за меж округів за межі областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя – суцільність території – урахування меж компактного проживання етнічних меншин – максимальне врахування внутрішнього адміністративно-територіального поділу регіонів);

б) чітке розмежування підстав, на яких скарги можуть бути подані до виборчих комісій, а на яких – до суду;

в) уніфікація у відповідних законах основних виборчих норм та процедур обрання Президента України та народних депутатів України: тривалості відповідних етапів, територіального адміністрування виборчого процесу, прав та обов’язків виборчих комісій, прав кандидатів (крім розмірів фінансування виборчих кампаній), внесення змін до списків виборців, процедури оскарження результатів виборів;

г) вилучення норм щодо рекомендації комерційним засобам масової інформації утримуватися від приховування суспільно важливої інформації з питань виборів.

 

2. Внесення змін до Закону України «Про політичні партії» у частині здійснення їх фінансування, а саме: встановлення максимального розміру разових фінансових внесків до партійних фондів з боку фізичних та юридичних осіб, а також загальної максимальної суми внесків, що можуть бути зроблені кожною такою особою протягом річного періоду.

 

3. Зарахування (на рівні законодавства України) відомостей про засновників засобів масової інформації та фінансову діяльність даних засобів до категорії таких, що не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом.

 

У середньостроковій перспективі

1. Скорочення терміну постійного проживання в Україні, необхідного для користування пасивним виборчим правом, до одного року до дня голосування.

 

2. Перехід до системи професійних виборчих комісій на всіх рівнях. При цьому члени виборчих комісій із правом вирішального голосу мають здійснювати свої обов’язки на постійній основі (аналогічно до членів ЦВК), а члени виборчих комісій із правом дорадчого голосу – висуватися політичними партіями та отримувати свої повноваження на період виборчих кампаній. Підготовка членів виборчих комісій та підвищення їх кваліфікації має здійснюватися, виходячи з нових строків їхніх повноважень.

 

3. За умови реалізації попередньої пропозиції – відхід від подвійної юрисдикції виборчих комісій та судових органів у галузі оскарження результатів виборчого процесу та зосередження даних повноважень у виборчих комісій (із внесенням необхідних змін до Конституції України).

 

4. Кодифікація виборчого законодавства, насамперед, щодо виборів вищих органів державної влади.

 

5. Поступовий перехід до державного фінансування політичних партій із забороною здійснювати фінансування юридичними особами та фізичними особами, що не є членами цих політичних партій.

 

Відділ політичних стратегій

 (Г. В. Макаров)



[1] «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів». Проект Закону України. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=48621&pf35401=2…

[2] CDL-REF(2013)042. Evaluations of recommendations expressed in the Joint opinion by the Venice Commission and OSCE/ODIHR of June 2013 on the Draft Law of Ukraine “On amendments to certain legislative acts of Ukraine as regards the improvement of legislation on elections” / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2013)042-e

[3] CDL-AD(2013)026. Joint Opinion on Draft Amendments to Legislation on the Election of People’s Deputies of Ukraine. -  P. 7 - 8. / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)026-e

[4] CDL-REF(2013)042. Evaluations of recommendations expressed in the Joint opinion by the Venice Commission and OSCE/ODIHR of June 2013 on the Draft Law of Ukraine “On amendments to certain legislative acts of Ukraine as regards the improvement of legislation on elections”. – P. 11.  [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2013)042-e

[5] CDL-REF(2013)042. Evaluations of recommendations expressed in the Joint opinion by the Venice Commission and OSCE/ODIHR of June 2013 on the Draft Law of Ukraine “On amendments to certain legislative acts of Ukraine as regards the improvement of legislation on elections”. – P. 13 - 14. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2013)042-e

[6] CDL-AD(2013)026. Joint Opinion on Draft Amendments to Legislation on the Election of People’s Deputies of Ukraine. - P. 10. / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)026-e

[7] CDL-REF(2013)042. Evaluations of recommendations expressed in the Joint opinion by the Venice Commission and OSCE/ODIHR of June 2013 on the Draft Law of Ukraine “On amendments to certain legislative acts of Ukraine as regards the improvement of legislation on elections”. – P. 12.  [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2013)042-e

[8] CDL-REF(2013)042. Evaluations of recommendations expressed in the Joint opinion by the Venice Commission and OSCE/ODIHR of June 2013 on the Draft Law of Ukraine “On amendments to certain legislative acts of Ukraine as regards the improvement of legislation on elections”. – P. 15 / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2013)042-e