"Практична реалізація норм Закону України "Про громадські об'єднання: проблеми та їх вирішення". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

Розглянуто стан практичної реалізації норм нового Закону України «Про громадські об’єднання» (введений в дію з 1 січня 2013 р.) та їх вплив на процес державної реєстрації нових громадських об’єднань. Проаналізовано існуючі проблеми застосування цього закону та подано рекомендації щодо їх вирішення.

 

ПРАКТИЧНА РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ГРОМАДСЬКІ ОБ’ЄДНАННЯ»: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ

 

1. Необхідність прийняття Закону України «Про громадські об’єднання»

Вперше в історії незалежної України законодавче унормування одного з основних прав людини – права на об’єднання – було здійснене Законом України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 року № 2460-XII [1], основні положення якого у подальшому були закріплені в Конституції України 1996 року (зокрема, у статтях 36 і 37) [2].

 

Вказаний закон відіграв певну позитивну роль в інституційній розбудові українського громадянського суспільства, проте з часом був визнаний застарілим та таким, що не відповідає сучасним європейським стандартам, викладених в «Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі», прийнятій у 2007 році [3]. До того ж, рішення Європейського Суду з прав людини від 3 квітня 2008 року в справі № 40269/02 «Корецький та інші проти України» зобов’язало Україну, окрім іншого, змінити законодавство у цій галузі, так як воно порушує статтю 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на свободу об’єднань і мирних зборів) [4].

 

Основними недоліками зазначеного вище Закону України «Про об’єднання громадян», з точки зору юристів та громадських активістів, були визнані такі: відсутність у юридичних осіб права виступати засновниками громадських організацій та унеможливлення створення спільних об’єднань фізичними та юридичними особами; поділ громадських об’єднань за їх територіальним статусом на міжнародні, всеукраїнські та місцеві, що призводило до заборони їм провадити свою діяльність за межами території реєстрації та викликало додаткові складнощі у процесі реєстрації; надання дозволу громадським об’єднанням на захист прав тільки своїх членів, що було рівнозначно забороні захисту прав інших громадян; занадто ускладнена, тривала та витратна процедура державної реєстрації громадських організацій; заборона безпосередньо займатися комерційною діяльністю без створення додатково госпрозрахункових установ і організацій зі статусом юридичної особи.

 

Після кількох років розробки нових законопроектів, їх експертного та громадського обговорення, 22 березня 2012 року Верховна Рада України, прийняла новий базовий Закон України «Про громадські об’єднання» (далі – Закон) [5]. Показово, що за прийняття цього Закону проголосувала конституційна більшість – 334 народних депутати зі складу як представників парламентської більшості, так і опозиції.

 

2. Принципові відмінності нового Закону України «Про громадські об’єднання» від попередніх законодавчих актів

Закон визначає громадське об’єднання як «добровільне об’єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів»; передбачає дві організаційно-правові форми громадських об’єднань: громадську організацію та громадську спілку.

 

Закон, на відміну від попереднього, відповідає зазначеним вище стандартам Ради Європи щодо неурядових організацій, адже містить низку юридичних новацій, найбільш принциповими з яких є такі:

- зняття обмежень щодо захисту інтересів виключно своїх членів; надання права діяти на всій території Україні (статус «всеукраїнських» для громадських організацій при цьому зберігається, але його підтвердження є виключно добровільною справою);

- спрощення державної реєстрації громадських об’єднань та її здешевлення (реєстрація громадських об’єднань здійснюється безкоштовно, плата стягується лише за внесення змін до статуту, видачу дубліката оригіналу свідоцтва про реєстрацію або статуту громадського об’єднання);

- приведення положень з контролю за діяльністю громадських об’єднань до європейських стандартів;

- спрощення ведення громадською організацією господарської діяльності для реалізації своїх статутних завдань (громадські об’єднання зі статусом юридичної особи можуть здійснювати підприємницьку діяльність не тільки через створені ними підприємства і товариства, але й безпосередньо, якщо така діяльність відповідає меті громадського об’єднання та сприяє її досягненню);

- обмеження підстав відмови в реєстрації громадських об’єднань та скорочення терміну їх реєстрації до семи робочих днів;

- можливість здійснення діяльності громадськими організаціями та громадськими спілками як юридичними особа приватного права, так і без статусу юридичної особи;

- уточнення вичерпного переліку підстав для ліквідації (розпуску) громадських організацій.

 

Саме завдяки вищевказаним нововведенням, новий Закон «Про громадські об’єднання» отримав майже виключно позитивні оцінки як вітчизняних, так і зарубіжних експертів, громадських активістів як такий, що суттєво наблизив українське законодавство до європейських стандартів нормотворчості.

 

3. Динаміка реєстрації громадських об’єднань після введення в дію Закону України «Про громадські об’єднання»

Слід відзначити, що до прийняття нового Закону «Про громадські об’єднання» офіційні статистичні дані свідчили про позитивну динаміку зростання щорічно кількості зареєстрованих громадських об’єднань. Так, за даними Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, оприлюдненими Державною службою статистики України, на початку 2013 року було зареєстровано (разом із міжнародними, всеукраїнськими, місцевими організаціями, їх осередками, філіями та відокремленими структурними підрозділами) 74500 громадських організацій (на початку 2012 року – 71767), 28852 профспілок та їх об’єднань (27834), 14055 благодійних організацій (13475), 15018 об’єднань співвласників багатоквартирних будинків (13872) та 1426 органів самоорганізації населення (1306) [6].

 

Водночас, за оцінками незалежних експертів, до прийняття нового Закону до 50 % ініціативних груп громадян відмовлялися від створення громадських організацій через складну процедуру реєстрації або після першої відмови в реєстрації [7]. Крім того, як свідчать результати дослідження «Оцінка стану розвитку громадянського суспільства та суспільної активності громадян України», проведеного Українським Фондом Демократії «Спочатку Люди» у червні 2013 року, громадяни України мають значний потенціал громадської самоорганізації: кожен четвертий опитаний бере участь у реалізації хоча б одного виду соціально-корисної громадської діяльності, половина опитаних громадян України виявила готовність брати участь у покращенні становища в своїх громадах [8].

 

Саме максимальному задоволенню суспільного запиту на спрощення та прискорення реєстраційних процедур послуговують положення Закону, спрямовані на чітке розмежування повноважень органів реєстрації різного рівня. Компетенція реєстраційних служб міських, міськрайонних, міжрайонних, районних у містах управлінь юстиції за місцезнаходженням громадських об’єднань являє собою первинну реєстрацію (або ж прийняття повідомлення про утворення), прийняття повідомлення про зміни до статуту, місцезнаходження, складу керівних органів громадських об’єднань, їх припинення, видача дублікатів оригіналів документів. Компетенція ж Державної реєстраційної служби України як центрального органу виконавчої влади полягає у підтвердженні всеукраїнського статусу громадських об’єднань, реєстрації їх символіки, акредитації в Україні відокремлених підрозділів іноземних неурядових організацій.

 

Важливо відзначити , що Державною реєстраційною службою України, реєстраційними службами головних управлінь юстиції в областях, Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі забезпечується виконання Прикінцевих та перехідних положень Закону, а саме: пересилка реєстраційних справ громадських об’єднань, які були легалізовані до 1 січня 2013 року, до реєстраційних служб за місцезнаходженням цих об’єднань, для проведення подальших реєстраційних дій.

 

За дорученням Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства, з 1 січня 2013 року Робочою групою з моніторингу стану виконання Закону України «Про громадські об’єднання» та Закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», до складу якої увійшли представники Державної реєстраційної служби України, ведеться постійний моніторинг виконання органами реєстрації положень Закону.

 

Аналіз статистичних даних щодо реєстрації громадських об’єднань за період з часу введення в дію нового Закону підтверджує його позитивний вплив на інституційний розвиток громадянського суспільства в Україні. Так, тільки за І кв. 2013 р. було легалізовано 463 громадських об’єднань (зареєстровано та прийнято повідомлень про їхнє утворення). Найбільше повідомлень було зареєстровано у Львівській, Запорізькій, Одеській та Харківській областях, містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим. За цей же період було підтверджено всеукраїнський статус 4-х громадських об’єднань, які були зареєстровані до 1 січня 2013 року [9].

 

Проведений нами аналіз інформації щодо рішень, прийнятих відповідно до Закону України «Про громадські об’єднання» реєстраційними службами, показав, що загалом за період з 1 січня 2013 р. по 1 вересня 2013 р. було зареєстровано 1990 громадських об’єднань та прийнято 443 повідомлення про утворення громадських  об’єднань. За цей же період відмова у реєстрації була надана лише у 157 випадках. У 209 випадках реєстраційні документи були повернуті заявникам на доопрацювання. У 104 випадках документи залишалися без розгляду по суті.

 

У регіональному розрізі лідерами щодо реєстрації громадських  об’єднань за три квартали 2013 р. стали: місто Київ – зареєстровано 315 громадських об’єднань, прийнято повідомлення про утворення від 29, відмовлено в реєстрації 19; Львівська область – зареєстровано 180 громадських об’єднань, прийнято повідомлення про утворення від 20, відмовлено в реєстрації 7 та Донецька область – зареєстровано 110 громадських об’єднань, прийнято повідомлення про утворення від 46, відмовлено в реєстрації 11 [10].

 

Особливо показовим щодо дієвості нового Закону є порівняння пропорційної частки відмов у реєстрації щодо загального числа заявників. Як свідчить аналіз звітності Міністерства юстиції України та Державної реєстраційної служби України, якщо за часів дії попереднього закону частка відмов у реєстрації складала у середньому 30-40 %, то сьогодні вона складає у середньому лише 5-10 %.

 

4. Основні проблеми забезпечення дієвості нового Закону України «Про громадські об’єднання»

Перший досвід застосування Закону висвітлив низку проблем, що заважають успішній реалізації його норм. Серед них виокремимо такі.

 

1. Недосконалість деяких норм самого Закону.

Численні нарікання представників громадськості викликає те, що Законом не врегульовані питання діяльності (проведення змін керівництва та місцезнаходження) місцевих осередків зі статусом юридичної особи, до приведення їх статусу відповідно до цього Закону (Законом для цього відводиться термін протягом 5-ти років). Так, до Державної реєстраційної служби України надходять звернення всеукраїнських організацій ветеранів, ліквідаторів аварії на ЧАЕС та інвалідів, зареєстрованих ще у 1990-х рр., про проблеми в реалізації норм Закону в частині припинення діяльності місцевих осередків. Адже, кожна з таких організацій налічує понад однієї тисячі місцевих осередків зі статусом юридичної особи, для припинення яких необхідно утворювати відповідно тисячі ліквідаційних комісій та, фактично, припиняти статутну діяльність на період завершення ліквідаційних процесів.

 

На нашу думку, доцільність врегулювання цього питання Законом має бути визначена самими громадськими організаціями, зокрема, шляхом напрацювання відповідних рекомендацій Координаційною радою з питань розвитку громадянського суспільства. Наразі триває опрацювання цього питання Державною реєстраційною службою України спільно з Міністерством юстиції України.

 

Також необхідно вказати на те, що не завжди чітко визначені межі застосування Закону. Адже, попередній закон «Про об’єднання громадян», на відміну від чинного, поширювався і на професійні спілки та на політичні партії (останні, разом з громадськими організаціями, також охоплювалися поняттям «об’єднання громадян»), що, у свою чергу, актуалізує необхідність більш чіткого узгодження норм Закону із законодавчими актами, які регулюють діяльність професійних спілок та політичних партій.

 

2. Незавершеність процесу внесення змін до інших законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону.

Згідно з вимогами Закону, зафіксованими в Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» (пункт 14, підпункт 1) Кабінет Міністрів України зобов’язано у шестимісячний строк з дня набуття чинності цим Законом підготувати та внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції про внесення змін до законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону [11]. Враховуючи, що Закон був ухвалений Верховною Радою України 22 березня 2012 року, а набув чинності наступного дня з дня його публікації, то встановлений Законом строк виконання цієї вимоги, визначений для Кабінету Міністрів України, минув ще у кінці серпня 2012 року.

 

Членами вищезазначеної Робочої групи при Координаційній раді з питань розвитку громадянського суспільства під час її засідання, що відбулося 5 листопада 2013 року, зокрема, було наголошено на необхідності належного виконання вказаної вище вимоги Закону [12]. Однак, станом на кінець 2013 р. ця вимога так і не була виконана Кабінетом Міністрів України, що вже призводить до того, що робота щодо внесення змін до інших законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону проводиться недостатньо системно й послідовно, та, як наслідок, виникають правові колізії через неузгодженість норм цього Закону з нормами інших нормативно-правових актів.

 

3. Необхідність приведення відповідно до норм Закону окремих статей Конституції України.

У чинній Конституції України закріплені норми щодо реалізації права на об’єднання, які були вперше зафіксовані Законом України «Про об’єднання громадян» 1992 року. Оскільки, останній втратив чинність та виходячи з конституційного принципу, згідно з яким Основний Закон не може обмежувати права вже надані іншими законами, існує нагальна необхідність в ході конституційної реформи закріпити у Конституції України норми, відповідні нормам Закону.

 

Йдеться, насамперед, про ст. 36 Конституції України – у нинішній редакції вона носить дискримінаційний характер стосовно іноземців та осіб без громадянства. Тож, вважаємо за доцільне відповідно до Закону, замінити слова «Громадяни України мають право на свободу об’єднання…» на «Кожен має право на свободу об’єднання…».

 

У цій же статті, відповідно до норм Закону, зі словосполучень «..мають право на свободу об’єднання ...для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів…» (п. 1) та «…з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів…» (п. 3) за доцільне було б вилучити слово «своїх», замінивши його словом «законні», що надасть громадським об’єднанням конституційне право захищати інтереси не лише своїх членів, але й всіх інших осіб. Крім того, має бути усунена термінологічна неузгодженість між Конституцією України та Законом, адже у Конституції України все ще застосовується поняття «об’єднання громадян», яке за змістом суттєво відрізняється від поняття «громадські об’єднання», яким оперує Закон.

 

4. Потреба забезпечення належного функціонування Реєстру громадських об’єднань.

Недостатнє використання потенціальних можливостей сприяння громадській самоорганізації Реєстру громадських об’єднань закладене вже на законодавчому рівні, тому що Закон визначає лише одну мету його створення та ведення – облік громадських об’єднань та забезпечення загального доступу до інформації про них. Відтак, як зазначають фахівці, Реєстр не повною мірою виконує функцію сприяння розвитку громадянського суспільства та зміцнення його інституційної спроможності. Зокрема, наявні функції Реєстру не дозволяють громадським об’єднанням ефективно шукати партнерські інституції, знайомитись з результатами діяльності інших об’єднань, їх звітністю. Таким чином, Реєстр, по суті, лише виконує функцію номінальної констатації існування тієї чи іншої організації, не відповідаючи на питання змісту, якості та ефективності їх діяльності та не сприяючи її прозорості [13].

 

Важливо відзначити, що представники інститутів громадянського суспільства звертають особливу увагу на конкретні недоліки у функціонуванні Реєстру громадських об’єднань, які значно звужують його можливості щодо пропагування суспільно-корисної діяльності громадських об’єднань та налагодження між ними горизонтальних зв’язків, залучення громадян до такої діяльності. Серед недоліків були названі, зокрема, такі: незручна система пошуку у реєстрі, несвоєчасне внесення до нього нових даних, обмеженість корисної інформації щодо діяльності конкретних громадських об’єднань, існування перешкод стосовно обміну відомостями між Реєстром громадських об’єднань та Єдиним державним реєстром юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців.  

 

Висновки та рекомендації

Новий Закон України «Про громадські об’єднання» значно наблизив українське законодавство до відповідних європейських стандартів, який спростив та здешевив процедури реєстрації громадських об’єднань, суттєво поліпшив умови для здійснення ними своєї статутної діяльності.

 

Порівняльний аналіз статистичних даних щодо реєстрації громадських об’єднань за період після введення в дію нового Закону з 1 січня 2013 р. підтверджує його позитивний вплив на інституційний розвиток громадянського суспільства в Україні. Зокрема, зафіксовано зростання кількості нових зареєстрованих громадських об’єднань та, що не менш важливо, помітне зменшення випадків відмов від реєстрації громадських об’єднань з боку реєструючих органів.

 

Разом з тим, практична реалізація норм Закону та максимально ефективне використання потенціалу їх для реалізації законних прав та інтересів громадян потребують вирішення низки виявлених проблем, а саме: недосконалість деяких норм самого Закону; незавершеність процесу внесення змін до інших законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям цього Закону; необхідність приведення у відповідність до норм Закону окремих статей Конституції України; забезпечення належного функціонування Реєстру громадських об’єднань.

 

З цією метою потрібно здійснити наступні заходи:

1. Міністерству юстиції України спільно з Координаційною радою з питань розвитку громадянського суспільства розглянути доцільність внесення деяких змін до Закону, зокрема тих, що стосуються врегулювання питання діяльності (або ж її припинення) місцевих осередків всеукраїнських громадських організацій зі статусом юридичної особи.

 

2. Кабінету Міністрів України забезпечити належне виконання «Прикінцевих та перехідних положень» Закону, зокрема щодо підготовки та внесення на розгляд Верховної Ради України пропозиції про внесення змін до інших законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону.

 

3. Запропонувати Конституційній асамблеї узагальнити та прийняти до відома при розробці проектів внесення змін до Конституції України пропозиції щодо необхідності приведення деяких її статей відповідно до норм Закону України «Про громадські об’єднання».

 

4. Державній реєстраційній службі України, на основі здійснення аналізу та узагальнення пропозицій громадських об’єднань, розробити програму конкретних заходів щодо удосконалення функціонування Реєстру громадських об’єднань та усунення недоліків в його роботі.

 

Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства

(Ю.В. Опалько)

 

Джерела

[1] Про об’єднання громадян: [З-н України від 16 червня 1992 року № 2460-XII] // Відомості Верховної Ради України /ВВРУ/. – 1992. – № 34. – ст. 504.

[2] Конституція України // ВВРУ. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

[3] Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі № СМ / Rec (2007) 14 (Прийнято Комітетом Міністрів 10 жовтня 2007 р. на 1006-му засіданні заступників Міністрів). // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ucipr.kiev.ua/modules.php?op=modload&name=News&file =article&sid=6032308&mode=thread&order=0&thold=0

[4] Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Корецький та інші проти України» від 3 квітня 2008 року. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://know-ua.com/news/57-rshennja-vropejjskogo-sudu-z-prav.html

[5] Про громадські об’єднання [З-н України від 22 березня 2012 року № 4572-VI]. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=38911&pf35401=…

[6] Показники Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України (ЄДРПОУ) на 1 січня 2013 року. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ukrstat.org/uk/edrpoy/ukr/EDRPU_2013/ks_opfg/ks_opfg_0113.htm

[7] З новим законом та старими ворогами. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2013/01/3/6980691/

[8] Звіт за результатами дослідження «Оцінка стану розвитку громадянського суспільства та суспільної активності громадян України», Український Фонд Демократії «Спочатку Люди», Київ, 2013. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.civicua.org/main/data?t=3&c=1&q=2092237

[9] Інформація про виконання Державною реєстраційною службою та реєстраційними службами територіальних органів юстиції Закону України «Про громадські об’єднання» у січні-березні 2013 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://civil-rada.in.ua/?p=1417

[10] Інформація щодо рішень, прийнятих відповідно до Закону України «Про громадські об’єднання» реєстраційними службами з 01.01.2013 по 01.09.2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://civil-rada.in.ua/?p=2090

[11] Про громадські об’єднання [З-н України № 4572-VI від 22 березня 2012 року]…

[12] Належна реалізація положень Закону України «Про громадські об’єднання» є запорукою демократичного розвитку громадянського суспільства в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://civil-rada.in.ua/?p=2229

[13] Чаплига М. Рекомендації до концепції Реєстру громадських об’єднань / Михайло Чаплига. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.drsu.gov.ua/file/11761 - С. 9.