"Щодо трансформації політичної системи в контексті європейської інтеграції". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці розглядаються проблеми, що існують в політичній системі України, та проявляють себе як такі, що потребують нагального вирішення задля наближення України до європейських політичних практик. Пропонуються заходи, які дозволять вирішити основні проблемні питання.

 

ЩОДО ТРАНСФОРМАЦІЇ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

 

Існуюча в Україні модель політичної системи вичерпує свій інституційний ресурс, що обумовлює не лише необхідність її термінової модернізації, але й на модернізованій інституційній основі приступити до формування ефективної та сучасної європейської політичної системи. Отже процес модернізації політичної системи України варто розглядати с точки зору необхідності європеїзації політичних інститутів України.

 

Практика європейських демократичних політичних режимів відзначається прозорістю механізму обрання органів державної влади, відсутністю суперпрезидентської і президентської вертикальної політичної моделі, наявністю впливового (часто двопалатного) парламенту, відносно широкою сферою компетенції органів місцевого самоврядування. Тобто, принцип функціонування органів державної влади в країнах ЄС полягає в чіткому розмежуванні їх повноважень і у відсутності єдиного потужного політичного центру.

 

За таких умов, модернізація політичної системи України передбачає наступне:

- проведення адміністративно-територіальної реформи;

- розробка ефективної і прозорої виборчої формули обрання депутатів всіх рівнів;

- запровадження двопалатного парламенту;

- перехід від суперпрезидентської моделі (яка формується з 2010 р. в результаті відновлення інституту патронажного президенства) до змішаної політичної моделі із наявністю трьох впливових політичних центрів – президент, уряд, парламент.

 

Базовою проблемою України є неефективність державного управління. Державний апарат продовжує функціонувати за радянською логікою, а втрата механізмів важелів і противаг, які існували в СРСР, призводить до інституційної інертності при реалізації державної політики.

 

Реформування політичної системи України повинно призвести до появи стабільних, збалансованих і ефективних сучасних державних інститутів із чітко визначеною сферою компетенції та формалізованими політичними практиками.

 

***

 

Основою модернізації політичної системи України має стати адміністративно-територіальна реформа. Сучасна адміністративно-територіальна система відображає радянську логіку централізованої планової економіки, яка в умовах сучасної України виступає в якості головного гальма реалізації державної політики.

 

В контексті підписання Угоди про асоціацією із ЄС виникає інша серйозна проблема – нерівномірна інтеграція регіонів України в європейський політичний, економічний і культурний простір, зважаючи на культурні, економічні і інфраструктурні відмінності між областями України.

 

Адміністративно-територіальна реформа має бути спрямована на вирішення двох ключових проблем – неефективність державної системи управління через, головним чином, рудимент радянської централізованої планової економіки у вигляді наявної адміністративно-територіальної системи, та відмінність між областями України, що обумовлює, в тому числі, нерівномірність процесу інтеграції регіонів України.

 

Реформа адміністративно-територіальної системи має бути спрямована на:

- об’єднання базових одиниць адміністративно-територіальної системи з метою поліпшення їх адміністративної і економічної ефективності;

- віднесення до повноважень базових одиниць адміністративно-територіальної системи таку кількість питань, яку вони здатні будуть вирішити (субсідарність);

- розширення автономії (стосовно уряду) одиниць середнього рівня (райони і міста обласного підпорядкування);

- запровадження надрегіонального рівня адміністративно-територіальної системи, який об’єднував би декілька сусідніх областей, що мають спільні господарські і культурні зв’язки;

- чітке розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування і органів державної влади в регіонах.

 

Розширення повноважень одиниць адміністративної системи України повинно поєднуватися із централізованою формою державної влади. За таких умов система державного управління стане більш гнучкою і ефективною.

 

***

 

Додатковим важливим напрямом інституційної модернізації політичної системи України є реформування виборчого законодавства. Починати це реформування необхідно зі зміни електоральної формули як на національному рівні, так і на місцевому[1].

 

Вибори до Верховної Ради 2012 року проходили за змішаною системою виборів, яка стала спробою реформування електоральної формули після функціонування пропорційної системи з закритими списками, за якою проводилися вибори до внесення змін до виборчого законодавства у 2011 році.

 

Недосконалість змішаної системи для сучасних українських реалій проявилася в тому, що вона не тільки не змогла в повній мірі нівелювати ті недоліки пропорційної системи з закритими списками (відсутність зв`язку між депутатами й виборцями), а й загострила протистояння між політичними силами всередині парламенту.

 

Проблему зміни електоральної формули необхідно розглядіти в двох вимірах – зміна електоральної формули в регіонах і зміна електоральної формули на загальнонаціональному рівні.

 

Наразі найбільш оптимальним варіантом електоральної формули для загальнонаціонального рівня виборів вбачається запровадження пропорційної системи з відкритими регіональними списками. Ця система зможе зберегти роль партій як основних гравців політичної системи країни, забезпечивши, разом з тим, більш повне регіональне представництво в парламенті. Така система дозволить виборцям не втрачати зв`язку з депутатами, а партії змусить більш прискіпливо ставитись до формування власного виборчого списку. Також функціонування пропорційної системи з відкритими регіональними списками передбачає те, що виборець голосує як за загальнонаціональну програму, так і за конкретного кандидата з регіону проживання виборця.

 

На місцевому рівні електоральна формула потребує ще більш детального розгляду. Наразі для сільських та селищних рад функціонує мажоритарна система виборів відносної більшості, а вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за змішаною системою.

 

Змішана система на місцевих виборах стала також новацією 2010 року порівняно з попередніми виборами. Мажоритарна складова цієї системи має основною метою репрезентацію інтересів громад та надання можливості самовисуванцям здобувати місця до органів місцевої влади. Втім, практика виборів показує, що великі політичні партії змагаючись в загальнодержавному багатомандатному окрузі (в першу чергу ті, що мають представництво в парламенті), як правило, висувають власних кандидатів також й у одномандатних округах і підтримку здобуває кандидат саме тієї політичної сили, за яку голосує більшість виборців за пропорційною складовою. Наслідком такої партійно-виборчої стратегії в окремих регіонах є заполітизовані, фактично монопартійні, місцеві ради та відсутність в регіонально-місцевому політичному процесі достатнього рівня політичного плюралізму. Виходом з цього становища може стати запровадження пропорційної системи з відкритими списками на місцевих виборах задля забезпечення присутності у місцевих радах представників не лише домінуючої політичної сили в регіоні, але й депутатів від менш потужних політичних сил.

 

***

 

В контексті нерівномірного регіонального розвитку, що значним чином впливає на стабільність вітчизняного політичного процесу, додатково до проведення адміністративно-територіальної реформи та зміни електоральної формули актуалізується ідея двопалатного парламенту[2], нижня палата якого представляла б загальнонаціональну складову, а верхня — регіони.

 

Функціонування саме такої моделі парламенту є важливим і з точки зору надання більш широкої автономії одиницям середнього рівня (райони і міста обласного підпорядкування), оскільки саме за умов такого розподілу функцій між палатами можливо більш тонко реагувати на зміни, що проходять в регіонах та забезпечувати більш ефективне реагування на потреби регіонів на державному, законодавчому рівні.

 

Нижня палата парламенту має обиратися за пропорційною системою з відкритими регіональними списками. Така система є найбільш ефективною з точки зору дотримання загальнонаціональних інтересів на законодавчому рівні.

 

До функцій нижньої палати будуть відноситися:

- забезпечення дотримання принципів цілісності держави;

-  представництво загальнонаціональних політичних сил у законодавчій владі;

- обговорення і ухвалення законів.

 

Верхня  палата парламенту має складися із представників областей (3‑5 представника від кожної області). Вибори до верхньої палати парламенту повинні відбуватися за мажоритарною системою рейтингового голосування.

 

Суть системи рейтингового голосування полягає в тому, що виборці розташовують кандидатів в порядку переваги. Переможцем вважається той кандидат, який набрав більше 50 % голосів виборців. Якщо жоден з кандидатів не набирає необхідної для перемоги кількості голосів, то кандидат із найменшою кількість голосів вибуває, а його голоси перерозподіляються між кандидатами, яких вказали виборці одразу після кандидата який вибув. Система ліквідує кожного наступного найслабкішого (за результатами голосування) і перерозподіляє голоси віддані за нього виборцями до того моменту, поки один із кандидатів не набере більше 50 % голосів.

 

Верхня палата парламенту буде виконувати дві принципові функції:

- забезпечення представництва регіонів України;

- кооптацію на вищий державний рівень представників регіональної політичної еліти.

 

Запровадження двопалатної моделі парламенту забезпечить вітчизняну політичну систему сталими запобіжниками від парламентсько-політичних криз та значним чином вплине на якість законодавчого процесу.

 

***

 

Незбалансованість української політичної системи, яка коливається між циклічним посиленням (Л. Кучма, В. Янукович) і послабленням (В. Ющенко) інституту президента призводить до неможливості впровадження стійких політичних практик і інституційних змін. Посилення інституту президента призводить до послаблення парламенту, який не спроможний впливати на політичний порядок денний, а перетворюється на механізм легітимізації рішень президента і пропрезидентського уряду (при наявності у президента парламентської підтримки). В разі ж відсутності партійно-політичної підтримки в парламенті президентського курсу, законодавчий орган влади може висловлювати незгоду, але не має достатнього інструментарію для реалізації власної політики. За таких умов вибори президента представляють ситуацію в якій «переможець отримує все». Такий стан речей є політично неефективним та небезпечним для країни в цілому, оскільки головні зусилля політичних акторів буде направлено на забезпечення перемоги власного кандидата на президентських виборах за будь яку ціну, що здатне призвести до ризиків надзвичайного масштабу.

 

За таких умов, виваженим кроком є перехід до змішаної форми правління, яка подолала би існуючу патову ситуацію гри з нульовим результатом, в якій переможець отримує все. Мова йде про інституційну можливість президента проводити кооптацію політичної еліти, посилюючи власну базу підтримки в парламенті і назначаючи голову уряду. Союз президента, уряду і парламенту в сучасних умовах приводить до посилення фігури президента і зводить уряд і парламент до ролі допоміжних інституційних механізмів реалізації політики президента, що детермінує процес політичної маргіналізації опозиції. При переході до змішаної форми правління (яка має нейтралізувати можливість побудови президентської вертикалі влади і проводити кооптацію політичних еліт навколо президента) для політичних сил відкриваються нові інституційні перспективи для реалізації власної політики – парламент, уряд, президентство, зважаючи на те, що ці три інститути мають бути рівними за можливістю впливу на поточну політичну ситуацію.

 

При переході до змішаної форми правління необхідно враховувати помилки Конституційної реформи 2004 року, відповідно до якої повноваження президента і уряду в низці положень дублювалися, що призводило до протистояння між головою держави і головою уряду.

 

При переході до змішаної форми правління з’являється нова конфігурація між основними державними інститутами – унеможливлення зростання повноважень голови держави через наявність сильного прем’єр‑міністра. Значні повноваження законодавчого органу влади обмежуватимуть можливість посилення прем’єр-міністра, а наявність двох палат парламенту зменшить можливість зростання впливу однієї із палат законодавчої гілки влади.

 

Таким чином, перехід до змішаної форми правління має стати одним із складників політичної модернізації України. Існуючі інституційні механізми розподілу повноважень між основними центрами влади призводять до посилення інституту президента, що в довготривалій перспективі загрожує виникненню політичної кризи. Без переходу до змішаної форми правління, в основі якої мають бути покладені принципи функціонування владних інститутів, складно говорити про успішність запровадження європейських конституційних і політичних стандартів.

 

Висновки

  1. Проблема наближення України до європейських стандартів потребує запровадження дієвого механізму функціонування державних інститутів. Основою процесу політичної модернізації України має стати адміністративно-територіальна реформа, яка полягає в об’єднанні базових одиниць адміністративно-територіальної системи, розширенні сфери повноважень елементів адміністративної системи України, запровадженні надрегіонального рівня.
  2. Зміну виборчого законодавства вимагає як загальнонаціональний рівень, так і місцевий. Найбільш оптимальною формулою, яка максимально повно зможе забезпечити представництво національних політичних еліт та дотримання інтересів регіонів у законодавчій владі, є пропорційна виборча система з відкритими регіональними списками.
  3. Впровадження двопалатного парламенту є одним з базових факторів стабілізації вітчизняного політичного процесу. Адже функціонування саме парламенту у двопалатній інституційній конструкції зможе забезпечити вираження у законодавчих актах, з одного боку, загальнонаціональних тенденцій, а з іншого – врахування важливих для кожного окремого регіону сфер інтересів.
  4. Українська політична система є доволі нестабільною, оскільки президентські вибори розглядаються політичними силами як гра з нульовим результатом (в якій переможець президентських перегонів отримує все) через можливість формувати власну президентську вертикаль влади і проводити кооптації політичної еліти. В цьому контексті слід розглянути перехід України до змішаної форми правління із чітко окресленими повноваженнями основних державних інститутів.

Регіональній філіал у м. Харкові

 (Ф.В. Вауліна, О.С. Гайко, О.В. Крисенко)

 

Додаток

Тип парламенту та спосіб обрання депутатів у країнах-членах Європейського Союзу

Країна

Тип парламенту

Спосіб обрання

Форма правління

Нижньої палати

Верхньої палати

Австрійська Республіка

Двопалатний. Нижня палата – Національрат, Верхня – Бундесрат

За пропорційною системою з відкритими списками

Депутати вибираються ландтагами (парламентами) земель Австрії. Землі представляють від 3 до 12 в залежності від чисельності населення.

Парламентська республіка

Королівство Бельгія

Двопалатний. Нижня палата – палата представників, Верхня – Сенат

За пропорційною системою з партійними списками в регіонах

Складається з 71 члена та формується наступним чином:

  • 40 – представників обираються прямими виборами (25 від фламандців і 15 від франкофонів)
  • 21 – призначенням від провінцій (10 від фламандців, 10 від франкофонів, 1 від німців)
  • 10 – призначенням іншими сенаторами

Конституційна монархія

Республіка Болгарія

Однопалатний

За пропорційною системою з закритими списками

-      

Парламентська республіка

Об`єднане королівство Великої Британії та Північної Ірландії

Двопалатний. Нижня палата – Палата громад, Верхня – Палата лордів

За мажоритарною відносної більшості

Складається з :

  • перів, що отримали місце у палаті  за спадком
  • призначених королевою перів, які залишають за собою місце пожиттєво
  • 26 духовних лордів
  • судових лордів.
  • Немає чітко закріпленої кількості представників.

Конституційна монархія

Греція

Однопалатний

За пропорційною системою.

288 представників обираються в округах, в яких виборці віддають голос за певну партію. Ще 12 призначаються з загальнонаціонального партійного списку в залежності від кількості голосів виборців.

-           

Парламентська республіка

Королівство Данія

Однопалатний

135 депутатів Фолькетінгу обираються за пропорційною системою загальним голосуванням в 23 виборчих округах, для чого використовується  метод  д'Ондта. 40 місць в парламенті розподіляються між кандидатами, які не отримали достатньої кількості голосів в округах, для чого використовується метод Сент-Лаге. По 2 члена парламенту обираються від Фарерських островів і від Гренландії.

-           

Конституційна монархія

Республіка Естонія

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Парламентська республіка

Республіка Ірландія

Двопалатний. Нижня палата – Дойл Ерен, Верхня – Сенат Ерен

За пропорційною системою

Формується наступним чином:

  • 11 сенаторів призначаються прем`єр –міністром
  • 43 обираються п`ятьма комісіями, що представляють професійні інтереси
  • 6 обираються дипломованими представниками двох університетів.

Парламентська республіка

Королівство Іспанія

Двопалатний. Нижня палата – Конгрес депутатів, верхня - Сенат

За пропорційною системою в округах

  • ·     208 сенаторів обираються за мажоритарною системою:
  • По 4 сенатора – від провінцій (багатомандатний мажоритарний округ)
  • По 3 сенатора обирають Великі Канарські о-ви, о-в Майорка, о-в Тенеріфе
  • По 2 сенатора – міста Сеута та Малілья (на африканському континенті);
  • По 1 – острови, крім вищеназванх, 58 – призначаються регіональними законодавчими органами.

Конституційна монархія

Італійська Республіка

Двопалатний.

Нижня палата – Палата депутатів, Верхня  –  Сенат

За пропорційною системою. 617 депутатів обираються в загальнонаціональному окрузі, 1 – в одномандатному, 12 – італійцями, що проживають за кордоном в 4 округах.

За пропорційною системою. Екс-президенти є пожиттєвими членами Сенату. Президент може пожиттєво призначити сенаторами громадян, які прославили Італію видатними досягненнями в науковій, художній, літературній сферах.

Парламентська республіка

Республіка Кіпр

Однопалатний

Формується наступним чином:

  • 56 депутатів обираються за пропорційною системою
  • 3 мандати гарантовані меньшинствам:  маронітам, католикам та вірменам.

-           

Президентська республіка

Латвійська Республіка

Однопалатний

За пропорційною системою в округах

-           

Парламентська республіка

Литовська Республіка

Однопалатний

За змішаною системою: 71 депутат обирається за мажоритарною системою, 70 – за пропорційною

-           

Парламентська республіка

Велике Герцогство Люксембург 

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Конституційна монархія

Республіка Мальта

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Парламентська республіка

Королівство Нідерладнів

Двопалатний. Нижня палата – Палата представників, верхня – Сенат

За пропорційною системою

Обирається на основі пропорційного представництва провінційними парламентами

Конституційна монархія

Федеративна Республіка Німеччина

Двопалатний. Нижня палата – Бундестаг, Верхня – Бундесрат

За змішаною системою. 311  членів парламенту обирається за мажоритарною системою в одномандатних округах, інші 311  – за пропорційною системою з земельними партійними списками

69 представники обираються землями, кожна з яких має від 3 до 6 голосів, в залежності від кількості населення

Парламентська республіка

Республіка Польща

Двопалатний. Нижня палата – Сейм, Верхня - Сенат

За пропорційною системою з використанням методу д'Ондта

Сенатори обираються в округах за однотуровою системою.

Парламентська республіка

Португальська Республіка

Однопалатний

За пропорційною системою з використанням методу д'Ондта та квотами по округам .

-           

Парламентська республіка

Румунія

Двопалатний. Нижня палата – Палата депутатів. Верхня – Сенат

За пропорційною системою з закритими списками.

За пропорційною системою з закритими списками

Парламентсько-президентська республіка

Республіка Словаччина

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Парламентська республіка

Республіка Словенія

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Парламентська республіка

Республіка Угорщина

Однопалатний

За змішаною системою:

  • 176 представників – за мажоритарною системою в одномандатних округах
  • 146 – за пропорційною системою з партійними списками в округах
  • 64 за пропорційною системою в загальнонаціональному окрузі

-           

Парламентська республіка

Фінляндська Республіка

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Парламентська республіка

Французька Республіка

Двопалатний. Нижня палата – Національна Асамблея, Верхня – Сенат.

555 депутатів обираються за мажоритарною системою в одномандатних округах, 22 – в заморських департаментах і територіях.

Сенат обирається колегією виборщиків, яка складається з депутатів обласних, генеральних, муніципальних рад, строком на 6 років з поновленням кожні 3 роки наполовину. Вибори проходять за пропорційною системою в департаментах, де обираються по 4 сенатори і більше, за мажоритарною системою в департаментах, де обираються по 3 сенатори і менше

Парламентсько-президентська республіка

Республіка Хорватія

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Парламентська республіка

Чеська Республіка

Двопалатний. Нижня палата – палата депутатів, верхня – Сенат.

За пропорційною системою

За мажоритарною системою в два тури, з перевиборами третини парламенту кожні два роки.

Парламентська республіка

Королівство Швеція

Однопалатний

За пропорційною системою

-           

Конституційна монархія

 



[1] Дослідження найбільш поширених у світі пропорційних виборчих систем і перспектив їх запровадження у національне державотворення та правотворення: Аналітична доповідь / За заг. ред. к.філос.н. О. А. Фісуна – К.: НІСД, 2007. – 120 с.

[2] Двопалатний парламент: світовий досвід та українські реалії: Монографія / за заг. ред. О. А. Фісуна – Харків: Золоті сторінки, 2008. – 200 с.