"Щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо задоволення вимог найманих працівників внаслідок неплатоспроможності роботодавця" міжнародній практиці та принципам соціального страхування". Аналіт. записка

Анотація

 

Проаналізовано відповідність проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо задоволення вимог найманих працівників внаслідок неплатоспроможності роботодавця» міжнародній практиці та принципам соціального страхування. Зроблено висновок щодо доцільності його винесення на розгляд ВРУ.

 

ЩОДО ВІДПОВІДНОСТІ ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО ДЕЯКИХ ЗАКОНІВ УКРАЇНИ ЩОДО ЗАДОВОЛЕННЯ ВИМОГ НАЙМАНИХ ПРАЦІВНИКІВ ВНАСЛІДОК НЕПЛАТОСПРОМОЖНОСТІ РОБОТОДАВЦЯ» МІЖНАРОДНІЙ ПРАКТИЦІ ТА ПРИНЦИПАМ СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ

 

За даними Міністерства соціальної політики України, на кінець 2013 року існувала загроза зростання заборгованості з виплати заробітної плати, проте вдалося не лише попередити виникнення нової заборгованості (2 млрд 832 млн грн), а й погасити заборгованість попередніх років (338 млн грн). Було проведено майже 5 тис. перевірок на підприємствах-боржниках та, завдяки роботі державних інспекторів праці, повністю або частково погашено боргів на суму 832 млн грн; діяльність органів Міністерства доходів та зборів України дозволила попередити виникнення боргів із заробітної плати майже на 2 млрд грн. Гроші отримали 364 тис. працівників.

 

Упродовж 2013 року на 676 од. зменшилася кількість підприємств, які мали борги із заробітної плати (їхня кількість скоротилася з 1824 до 1148). Стало менше боржників серед комунальних (з 214 до 104), державних (з 312 до 239), а також підприємств інших форм власності (з 1298 до 805).

 

Сумарна заборгованість з заробітної плати станом на 01.11.2013 року перевищує 1,02 млрд грн[1]. Загальна заборгованість із заробітної плати скоротилася, у підсумку, лише на 85,5 млн грн (з 893,7 млн грн до 808,1 млн грн.), оскільки через ситуацію на підприємствах-банкрутах на кшталт «Аеросвіту» виникли нові борги на загальну суму 282 млн грн. Майже половина цієї суми припадає на заборгованість працівникам підприємств в стадії банкрутства[2]. Протягом останніх років ця заборгованість залишається на одному рівні.

 

Отже, гострим залишається питання повернення заробітної плати колишнім працівникам підприємств, що знаходяться у стані банкрутства – незважаючи на норми щодо першочерговості задоволення вимог працівників із заборгованості із заробітної плати у випадку банкрутства роботодавця, розміри такої заборгованості протягом останніх років майже не зменшуються.

 

На розв’язання цієї проблеми спрямовано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо задоволення вимог найманих працівників внаслідок неплатоспроможності роботодавця». Метою визначено запровадження інституту гарантування задоволення вимог найманих працівників шляхом виплати компенсації не отриманого заробітку у разі неплатоспроможності роботодавця (проходження підприємством процедури банкрутства). Погашення заборгованості із виплати заробітної плати підприємств-банкрутів згідно з положеннями законопроекту здійснюватиметься у разі ліквідації підприємств-банкрутів. Ліквідувати ці борги пропонують, використовуючи кошти Фонду соціального страхування на випадок безробіття (далі – Фонду безробіття).

 

Порядок одержання компенсації у зв’язку з незабезпеченням грошових вимог найманого працівника у разі неплатоспроможності роботодавця встановлюватиметься Кабінетом Міністрів України. Фактично йдеться про механізм, який дасть змогу у стислі терміни ліквідувати майже половину боргового тягаря із заборгованості по зарплатах.

 

Вказана законодавча ініціатива зустріла певний спротив у експертному середовищі, зокрема з боку роботодавців. Концептуальними предметами експертного дискурсу є два: відповідність Законопроекту світовій практиці та принципам соціального страхування.

 

Відповідність Законопроекту світовій практиці. Частина експертів висловила сумнів у відповідності ідеології Законопроекту вимогам Конвенції Міжнародної організації праці № 173 про захист вимог працівників у випадку неплатоспроможності роботодавця. В якості обґрунтування озвучено аргумент, що Законопроект не передбачає створення окремого спеціалізованого фонду гарантування, а обов‘язок по виплаті заборгованості покладатиметься на Фонд страхування на випадок безробіття.

 

Насправді ст. 9 Конвенції наголошує, що «Задоволення вимог, які висунуті працівниками до свого роботодавця і які випливають із трудових відносин, забезпечує установа-гарант, якщо роботодавець не може здійснити виплату через неплатоспроможність».

 

Зазначимо, що Конвенція не містить вимоги щодо існування окремої спеціалізованої установи-гаранта. Натомість згідно п. 1 ст. 11 Конвенції «Структура установ, які надають гарантії щодо заробітної плати, порядок управління такими установами, їхньої діяльності й фінансування їх визначаються згідно статті 2 Конвенції МOП № 173.

 

А ст. 2 Конвенції, у свою чергу, наголошує, що «Положення цієї Конвенції застосовуються за допомогою законів або підзаконних актів чи будь-яких інших засобів, що відповідають національній практиці».

 

Отже, Конвенція прямо передбачає існування установи-гаранта як такої, але її організаційно-правовий статус, структура, особливості адміністрування тощо віддаються на відкуп національному законодавству країни-учасника.

 

А Фонд соціального страхування на випадок безробіття функціонує на підставі чинного законодавства України, отже, у разі прийняття Законопроекту норми Конвенції не будуть порушені.

 

Отже, Законопроект відповідає вимогам Конвенції Міжнародної організації праці № 173 про захист вимог працівників у випадку неплатоспроможності роботодавця та міжнародний досвід (такі функції покладено на служби зайнятості у Німеччині, Франції, Австрії, Польщі, Естонії, Чехії, Бельгії). За своєю соціально-економічною суттю будь-який фонд гарантування є насамперед інститутом акумуляції грошових коштів з метою наступної виплати компенсацій. При цьому особливості його адміністрування (зокрема, відокремлена установа чи ні) вищезгаданою Конвенцією не регламентуються.

 

Відповідність Законопроекту принципам соціального страхування. Позиція роботодавців щодо Законопроекту є наступною: «доповнення законодавства про страхування на випадок безробіття таким страховим випадком як неотримання заробітної плати спростовує зміст страхування на випадок безробіття, оскільки цей страховий випадок ніяк не пов’язаний із статусом особи, а саме втрати нею роботи як джерела доходу».

 

Стаття 1 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» (від 02.03.2000 р. № 1533-III) визначає страховий випадок як подію, через яку:

• застраховані особи втратили заробітну плату (грошове забезпечення) або інші передбачені законодавством України доходи внаслідок втрати роботи з незалежних від них обставин та зареєстровані в установленому порядку як безробітні, готові та здатні приступити до підходящої роботи і дійсно шукають роботу; 
• застраховані особи опинилися в стані часткового безробіття[3].

Отже, страховий випадок має місце, в тому числі, якщо працівник опиняється в стані часткового безробіття.

Вказаний Закон (далі – Закон № 1533) не містить визначення терміну «часткове безробіття». Воно (визначення) було вилучене з нього при прийнятті нової редакції Закону України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. № 5067-VI (далі – Закон № 5067).

 

На сьогодні воно звучить так: «Часткове безробіття – вимушене тимчасове скорочення передбаченої законодавством тривалості робочого часу у зв’язку із зупиненням (скороченням) виробництва продукції з причин економічного, технологічного і структурного характеру без припинення трудових відносин[4].

 

Аналогічним чином визначає часткове безробіття й чинний підзаконний акт Міністерства соціальної політики[5].

 

Отже, по-перше, втрата роботи як джерела доходу (на чому наполягають роботодавці) не є неодмінною умовою настання страхового випадку.

 

По-друге, до прийняття Закону № 5067, визначення часткового безробіття містилось у Законі № 1533 та звучало так: «… часткове безробіття – вимушене тимчасове скорочення нормальної або встановленої законодавством України тривалості робочого часу, перерва в одержанні заробітку або скорочення його розміру через тимчасове припинення виробництва без припинення трудових відносин з причин економічного, технологічного, структурного характеру». Аналогічним чином визначав часткове безробіття і підзаконний акт тодішнього Мінпраці[6].

 

З прийняттям Закону № 5067 вказане формулювання в наслідок незрозумілих причин зазнало суттєвих змін.

 

Отже, до 05.07.2012 р. навіть перерва в одержанні заробітку вважалась страховим випадком та відповідала принципам соціального страхування.

 

Тому вважаємо, що аргумент роботодавців є неспроможним, а виплата компенсації з Фонду соціального страхування на випадок безробіття у зв’язку з незабезпеченням грошових вимог найманого працівника у разі неплатоспроможності роботодавця цілком відповідає страховим принципам.

 

Крім того, незрозуміло, чому роботодавці опікуються коштами Фонду на випадок безробіття. Якщо страхові виплати до Фонду були внесені роботодавцем своєчасно, то він не несе додаткових матеріальних витрат, пов’язаних із задоволенням грошових вимог найманого працівника (оскільки у такому випадку не йдеться про наявність заборгованості з заробітної плати). Якщо ж роботодавець виявися недобросовісним та заборгував і працівникам, і – тим самим – Фонду, то він все одно має повернути відповідні кошти з урахуванням штрафних санкцій.

 

Насамкінець, Стаття 25 Основ законодавства про загальнообовязкове державне соціальне страхування [7] передбачає, що список страхових випадків є відкритим, і у разі внесення змін до законів України з окремих видів загальнообов’язкового державного соціального страхування одночасно вносяться зміни до цих Основ.

 

Окрім вищевказаних концептуальних заперечень проти прийняття Законопроекту, інколи висловлюється низка заперечень незмістовного характеру, а саме:

 

1. Законопроект передбачає погашення заборгованості як державних, так й приватних підприємств[8]. Аргумент не може бути взятий до уваги з таких причин:

• усі працівники – громадяни України мають рівні права незалежно від форми власності підприємства, на якому вони працюють;
• усі працівники – громадяни України сплачують однакові внески до Фонду безробіття, а, отже, мають однакове відношення до коштів Фонду соціального страхування на випадок безробіття.

2. Механізм фіктивного банкрутства може бути використаний роботодавцями для уникнення від сплати боргів з заробітної плати та перекладання відповідальності на Фонд. Аргумент не може бути взятий до уваги, оскільки згідно Законопроекту: «Компенсація не надаватиметься у разі встановлення у роботодавця ознаки фіктивного банкрутства, доведення до банкрутства або приховування стійкої фінансової неспроможності (задоволення грошових вимог найманих працівників у такому випадку здійснюється винною в цьому особою)».

 

До того ж ст. 10 Конвенції наголошує, що: «Під час застосування положень цієї частини Конвенції Член Організації, порадившись із найбільш представницькими організаціями роботодавців та працівників, може вживати відповідних заходів для запобігання можливим зловживанням».

 

3. Існує ймовірність прийняття на роботу «віртуальних» працівників, яким протягом певного часу будуть нараховувати, але не виплачувати заробітну плату. Аргумент не може бути взятий до уваги, оскільки подібна діяльність апріорі є шахрайством, тобто знаходиться поза правовим полем. А протидія шахрайству потребує заходів не соціально-економічного, а оперативно-розшукового характеру. Натомість законопроект розрахований на сумлінних роботодавців.

Окремо вважаємо за доцільне, з метою запобігання шахрайству суб’єктів господарювання, винести на експертне обговорення пропозиції щодо розширення переліку видів діяльності, які передбачають функціонування у адміністративно-господарських формах з додатковою відповідальністю власників (повні товариства, товариства з додатковою відповідальністю, командитні товариства).

 

Також слід зазначити наступне: Законопроектом передбачається віднесення до першої черги задоволення вимог кредиторів зобов’язань роботодавця зі сплати єдиного соціального внеску, що сприятиме посиленню соціального захисту працівників, що є вкрай важливим для виправлення ситуації з заборгованість по заробітній праці. (Сьогодні ці зобов’язання віднесені до другої черги задоволення вимог).

 

Наостанок, слід зазначити, що проект Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо задоволення вимог найманих працівників внаслідок неплатоспроможності роботодавця» доцільно доповнити механізмом повернення (компенсації) витрачених Фондом страхування на випадок безробіття коштів підприємством-банкрутом.

 

Висновок: проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо задоволення вимог найманих працівників внаслідок неплатоспроможності роботодавця» відповідає міжнародній практиці і інтересам суспільства, а, отже, має бути винесений на розгляд ВРУ.

 

Відділ соціальної політики

 (О.П. Коваль, О.О. Кочемировська, О.М. Пищуліна)