"Проблемні аспекти реалізації представницької функції Верховної Ради України". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці проаналізовано проблемні аспекти реалізації представницької функції Парламенту України, виділено основні чинники, що призводять до викривлення суспільного представництва у ВР Україні, а відтак впливають на виконання покладених на неї завдань та функцій. Розроблено рекомендації щодо першочергових кроків із підвищення ефективності діяльності ВР України як представницького органу Українського народу.

 

ПРОБЛЕМНІ АСПЕКТИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ФУНКЦІЇ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

 

На сьогодні очевидними є недостатня ефективність парламентаризму в Україні, зниження ролі народного депутата як носія та виразника волі виборців, представника їхніх інтересів та фахівця-законодавця, відсутність зв’язку між народними депутатами та виборцями і, як наслідок, зниження рівня легітимності прийнятих Парламентом рішень.

 

Варто зауважити, що легітимність Парламенту визначається не лише нормами Конституції та законів, але й довірою до нього та підтримкою результатів його діяльності з боку суспільства. За результатами соціологічного дослідження, проведеного у 2012 р. Центром Разумкова, рівень підтримки населенням діяльності Парламенту становив 4 %, рівень непідтримки – 54 %[1]. Відповідно до звіту «Барометр глобальної корупції – 2013» громадяни України відносять до найбільш корумпованих інститутів політичні партії, Парламент, міліцію, державну службу та публічний сектор, органи судової влади; рівень корумпованості Парламенту є надзвичайно високим і становить 4,2 бали за 5-бальною шкалою[2].

 

Одним із першочергових завдань, що покладається на депутатський корпус Верховної Ради, є відновлення довіри до Парламенту та перетворення його на реальний орган представництва інтересів українського народу. Можливі заходи щодо підвищення ролі й авторитету ВР України пов’язані насамперед із урегулюванням наступних питань.

 

1. Поліпшення виборчої системи як важливого складника забезпечення демократичного представництва. Представницькі функції Парламенту були поставлені під сумнів застосуванням на парламентських виборах 2012 р. змішаної виборчої системи. З одного боку, механізм взаємодії партій із виборцями було частково удосконалено шляхом персоніфікації виборчої системи (через запровадження мажоритарної складової виборчої системи з голосуванням в одномандатних округах), за якою формувалася половина персонального складу Верховної Ради України. Це мало б покращити представництво, адже депутат-мажоритарник знає нагальні проблеми свого регіону, представляє його інтереси, та підвищити зацікавленість депутатів Верховної Ради у підтриманні зв’язків із своїми виборцями з метою забезпечення переобрання на новий строк у тому ж самому окрузі. З іншого боку, ще на етапі встановлення результатів виборів у одномандатних округах проявився основний недолік мажоритарної системи відносної більшості – проблема адекватного відображення волі виборців: вона не дала можливості врахувати інтереси багатьох виборців округу. За умов проведення голосування в один тур переможцями стали кандидати, які були обрані лише відносною більшістю виборців на момент голосування. Таким чином, інтереси регіону у Парламенті представляють ті кандидати, яких підтримали менше половини виборців округу.

 

Застосування змішаної виборчої системи поряд із моделлю «сильного президента» сприяло тому, що у ВР України склався формат дрібної багатопартійності з домінуючою партією, а більшість утворили провладна Партія регіонів, яка сформувала свою фракцію з обраних за обома складовими виборчої моделі 208 депутатів та Комуністична партія України (32 депутати). Це призвело до звуження суспільного представництва у Парламенті та актуалізувало такі загрози: зниження ролі парламентарів як виразників інтересів виборців і активних учасників законодавчого процесу (посилилось лобістське спрямування діяльності Верховної Ради); «політична корупція»; діяльність депутата виключно в інтересах виборців округу, в якому його обрано, може суперечити загальнодержавним інтересам.

 

Очевидно, що зазначені недоліки виборчої системи та зумовлені нею загрози спонукають до подальшого вдосконалення виборчого законодавства України. Парламентська асамблея Ради Європи (ПАРЄ) рекомендує Україні «передбачити зміну системи виборів до Верховної Ради, наприклад, шляхом запровадження відкритих партійних списків, у яких виборці зможуть вказувати свої уподобання щодо конкретних кандидатів, включених до партійних списків, запропонованих політичними партіями (блоками), та шляхом поділу країни на різні виборчі округи»[3]. На цьому наголошує й Венеціанська Комісія ПАРЄ.

 

2. Удосконалення політико-правового статусу народного депутата України передбачає запровадження механізмів, які б могли забезпечити ефективну діяльність народних депутатів, їх взаємодію із партіями, за списками яких вони обиралися до Парламенту, виборцями та колегами по депутатському корпусу.

 

1. Посилення зв’язку народних депутатів із виборцями. Мандат, який отримали народні депутати, є вільний, адже чинною на момент їх обрання Конституцією України від 1996 р. не було передбачено таких складових імперативного мандата, як накази виборців та відкликання народного депутата України виборцями, позбавлення мандату партією. Вільний мандат дає депутату ВР України можливість здійснювати свою діяльність у Парламенті, керуючись не інтересами виборців округу, а компетенцією ВР України. Неврахування ним побажань виборців не тягне за собою юридичної відповідальності. Проте це не означає, що народним депутатам не обов’язково вивчати думку виборців в окрузі, враховувати їх пропозиції під час реалізації покладених на них обов’язків, сприяти вирішенню певних проблем місцевого значення. Навпаки: досвід більшості демократичних країн показує, що члени парламенту, маючи вільний мандат, підтримують досить тісні зв’язки з електоратом в округах, в яких вони були обрані.

 

Закон України «Про статус народного депутата України» встановив такі правові основи взаємовідносин народних депутатів України з виборцями, які свідчать про їхню відносну незалежність від виборців. Згідно зі ст. 7 Закону народні депутати України, обрані в одномандатних виборчих округах, зобов’язані підтримувати зв’язок із виборцями своїх округів. Народні депутати України, обрані в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, здійснюють зв’язок з виборцями, які мешкають на території України, в порядку персонального представництва, визначеному депутатськими фракціями (групами) Верховної Ради України відповідно до Закону. У ст. 24 Закону зазначається, що депутати повинні постійно підтримувати зв’язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них ВР України та її органи, вносити пропозиції та вживати у межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування у роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій.

 

За результатами всеукраїнського соціологічного опитування, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології, впродовж 2013 р. у населених пунктах (50,9 % респондентів) жодного разу не проводилися зустрічі народних депутатів України з виборцями; 11,8 % учасників опитування повідомили, що такі зустрічі відбувалися один раз, 6 % – 2-3 рази; 1,5 % – 4 рази та більше; 17,3 % – не пам’ятають про це; 12,5 % – вагалися з відповіддю[4].

 

Необхідно наголосити, що реалізація передбачених цим Законом механізмів представництва народними депутатами інтересів виборців була ускладнена з огляду на те, що: 1) чинним законодавством не були передбачені жодні юридичні наслідки у випадку не визначення фракцією або депутатською групою порядку представництва народних депутатів в округах; 2) були відсутні санкції (за винятком політичної відповідальності перед партією) щодо депутатів, які не дотримуються визначеного депутатською групою чи фракцією порядку персонального представництва; 3) т.зв. «регіоналізація» партій (ряд фракцій парламентських партій у Верховній Раді попередніх скликань мали чітко виражене домінування у своєму складі представників певного регіону) створювала можливості для виникнення ситуацій, коли народні депутати були закріплені у тих регіонах, проблеми яких для них невідомі. Понад те, у Законі України «Про статус народного депутата України» не визначено порядку інформування, звітування народного депутата України, а також не передбачено обсягу та змісту тієї інформації, яка має надаватися виборцям.

 

2.   Налагодження взаємодії народних депутатів і партій, поліпшення фракційної дисципліни. В Україні неефективно діють демократичні канали зв’язку не лише між Парламентом і суспільством, а й між парламентськими групами, між політичними партіями та депутатами, обраними за їх списками. У Верховній Раді слабкість зв’язків між партіями та народними депутатами проявляється у явищі т. зв. «політичної міграції»[5], яка у значній мірі зумовлена недостатньою розмежованістю бізнесу та влади. Депутати часто є підприємцями, які розглядають політичні партії лише у якості засобу отримання депутатського мандату, що забезпечить для них не лише «імунітет», а й можливості лобіювання та захисту бізнес-інтересів. Як наслідок – лояльність до партії, від якої вони були обрані до Парламенту, у таких депутатів дуже обмежена. Усталенню «політичної міграції» сприяло й те, що партійне та фракційне структурування законодавчого органу тривалий час не було жорстко організованим, а народні депутати під час виконання службових обов’язків могли самостійно вирішувати в якій фракції чи депутатській групі працювати, а у разі неможливості прийняття необхідних для них законів – переходити у іншу фракцію (групу).

 

Засобом посилення фракційної дисципліни може стати відновлення інституту парламентської відповідальності депутатів, який застосовувався на практиці у 2007-2010 рр. та був запроваджений Законом України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 р. Відповідні процеси, що здобули конституційне визнання та оформлення, інституціоналізували в українському законодавстві та політичній практиці феномен часткового імперативного або ж партійного мандата: на конституційному рівні було закріплено принципи відповідальності депутатів перед партією та обмежено можливості впливу на їх діяльність виборців. Але це не вирішило більшості проблем, а лише певним чином уповільнило депутатську «міграцію». Окрім того, сьогодні ставити питання про можливість застосування імперативного мандату в Україні складно, адже заміна вільного депутатського мандату на імперативний є суперечливою з точки зору європейської парламентської практики[6].

 

3. Законодавче урегулювання лобістської діяльності у ВР України. Відстоювання у парламенті інтересів певних суспільних груп є звичною практикою для розвинених країн, у яких лобіювання є інструментом, що дає змогу різним групам інтересів бути залученими до процесу ухвалення рішень і вироблення політики. Важливу роль відіграє правове регулювання феномену лобізму, адже його легалізація створює можливості для прозорих взаємин влади і бізнесу. У світовій практиці реалізуються дві основні стратегії урегулювання лобістської діяльності: 1) врегулювання за допомогою спеціальних нормативно-правових актів окремих питань, пов’язаних з лобістською діяльністю (така практика в Італії, Німеччині, Франції); 2) унормування лобістської діяльності в органах влади через ухвалення відповідного закону (США, Канада та ін.).

 

В Україні лобістську діяльність сприймають як нелегітимний процес, адже для нього досі не встановлено правил, та й лобізм часто асоціюють з корупцією. Лобізм (як одна з основних сфер взаємовідносин держави та великого бізнесу) на сьогодні здійснюється у ВР України стихійно, в позаправовому полі, у результаті чого рішення Парламентом приймаються на користь окремих осіб, а не в інтересах усього суспільства.

 

Перша практична спроба унормування цієї сфери була здійснена у 1999 р., коли до Верховної Ради були подані два законопроекти: «Про лобіювання в Україні» та «Про правовий статус груп, об’єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України». Обом законопроектам був властивий декларативний характер і вони не були узгоджені з іншими нормативно-правовими актами. У листопаді 2003 р. до Парламенту внесений законопроект «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України», а у квітні 2009 р. КМ України був розроблений проект Закону «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» (який так і не був внесений до Верховної Ради). У жовтні 2010 р. до Верховної Ради був поданий законопроект «Про регулювання лобістської діяльності в Україні», який отримав негативний відгук Головного науково-експертного управління ВР України та не був прийнятий. 6 березня 2013 р. у НІСД відбулося перше засідання Робочої групи з розробки проекту Закону України «Про регулювання лобістської діяльності та громадського представництва (адвокасі) в Україні», створеної Національним інститутом стратегічних досліджень та Інститутом професійного лобіювання та адвокасі.

 

Проте, незважаючи на зазначені законодавчі ініціативи, лобізм і надалі значною мірою залишається поза межами законодавчого поля. Неурегулювання у найближчій перспективі проблеми лобістської діяльності у ВР Україні стає однією з основних перепон для прогресу в сфері боротьбі з корупцією та запобігання конфлікту інтересів парламентарів.

 

4.  Забезпечення представництва у Парламенті інтересів національних меншин. У нинішніх кризових умовах особливо важливим є питання представництва інтересів національних меншин, зокрема через створення необхідних умов для ефективної участі їх представників у культурному, соціальному та економічному житті, і в державних справах[7]. Від рівня забезпечення прав національних меншин на представництво, реалізації їхніх політичних інтересів залежить не лише характер міжетнічних відносин, але й рівень конфліктного потенціалу як у поліетнічних регіонах України, так і в країні у цілому.

 

Законодавством європейських країн передбачено наступні механізми реалізації прав національних меншин на політичне представництво: встановлені правила утворення виборчих округів, висування власних кандидатів на виборах, визначені квоти представництва національних меншин у парламентах та органах місцевого самоврядування; створено умови, які сприяють участі національних меншин у загальнодержавних і місцевих виборах[8].

 

Вітчизняні фахівці виділяють низку проблемних питань, пов’язаних зі створенням та реалізацією механізмів забезпечення прав національних меншин, етнічних спільнот щодо політичного представництва: 1) забезпечення дієвих механізмів висунення кандидатів у народні депутати від національних меншин; 2) врахування інтересів національних меншин та етнічних спільнот стосовно їхнього компактного проживання під час формування виборчих округів; 3) створення умов, які сприяють участі національних меншин у загальнодержавних і місцевих виборах (питання мови виборчих бюлетенів, інформації про кандидатів мовами національних меншин тощо)[9].

 

Відповідно до Остаточного звіту Місії з спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ «Вибори до Верховної Ради України 28 жовтня 2012 року» «…парламент, здається, певною мірою відображає етнічну різноманітність українського населення. Депутати, які належать до невеликих груп нацменшин, обиралися, за незначними винятками, за пропорційними списками партій. Кримські татари, угорці, румуни та інші меншини не змогли отримати депутатські мандати за мажоритарним компонентом виборів у відповідних регіонах проживання, незважаючи на висування кандидатів. У цьому контексті деякі групи меншин висловили занепокоєння щодо впливу зміненої виборчої системи на шанси більшості кандидатів від меншин бути обраними»[10].

 

За результатами експертного опитування «Права національних меншин, етнічних груп на політичну участь у виборних органах», проведеного УНЦПД у період з 25 січня по 1 лютого 2013 р., на думку більшості опитаних експертів: 1) національні меншини та етнічні спільноти сьогодні тільки частково представлені у ВР України; 2) у законодавстві про вибори потрібно враховувати питання забезпечення представництва національних меншин, етнічних груп у Парламенті, органах місцевого самоврядування; 3) врахування інтересів меншин та забезпечення їх прав у виборчому процесі має відбуватися «під час формування меж виборчих округів» з огляду на місця компактного проживання національних меншин; 4) доцільно створювати умови, які сприяють участі національних меншин у загальнодержавних і місцевих виборах, зокрема в місяцях компактного проживання національних меншин[11].

 

Висновки та рекомендації

Сучасній політичній системі України властивий суттєвий розрив між інтересами народних депутатів та інтересами населення, що свідчить про невиконання Верховною Радою України основних її функцій – артикуляції, агрегації й інтеграції суспільних інтересів. Здійснення ВР України властивих їй функцій упродовж тривалого часу ускладнювалося відсутністю стійкої партійної системи, недоліками виборчої системи (відсутність механізмів зворотного зв’язку з виборцями, перекручування або ігнорування волі виборців), клановим характером структури Парламенту. Демократичний характер політичної системи України, в першу чергу, може бути підтриманий шляхом удосконалення парламентського представництва як через реалізацію можливостей для цього, закладених у Конституції України, так і через вдосконалення норм Основного Закону та чинного законодавства, що дасть змогу більш чітко визначити представницький статус Парламенту, подолати певне розходження між конституційно-правовими нормами та реальною практикою діяльності ВР України. Парламентська реформа повинна передбачати наступні кроки.

    1. Подальше вдосконалення виборчого законодавства України відповідно до рекомендацій Парламентської асамблеї Ради Європи та Венеціанської Комісії ПАРЄ, зокрема, запровадження виборчої системи з відкритими списками. Пропорційна виборча система з відкритими регіональними списками може дати значно більшу свободу вибору виборцям, зробить представництво більш персоналізованим, ніж за пропорційної системи з жорсткими списками, дозволить формувати Парламент з тих кандидатів, які відомі виборцям і мають їхню безпосередню підтримку.

      2. Посилення контролю за діяльністю народного депутата з боку виборців та налагодження партійної дисципліни. З метою забезпечення ефективного представництва народними депутатами інтересів виборців доцільно: 1) удосконалити механізми участі виборців в обговоренні питань формування та реалізації політики, місцевого розвитку; 2) визначити порядок інформування, звітування народного депутата України, обсяг та зміст тієї інформації, яка має надаватися виборцям; 3) передбачити відповідальність у випадку невизначення фракцією або депутатською групою порядку представництва народних депутатів в округах та санкції щодо депутатів, які не дотримуються визначеного депутатською групою чи фракцією порядку персонального представництва.

        Оскільки імперативний мандат є несумісним з правом члена парламенту на вільне вираження своїх поглядів, доцільно запровадити таку модель, яка б враховувала принцип вільного мандату і одночасно забезпечувала партійну дисципліну. Одним із можливих засобів урегулювання проблеми може бути підписання між фракціями угоди, згідно з якою вони не підтримуватимуть зв’язки з депутатами, що вийшли з їх складу, і не надаватиметься матеріально-технічне забезпечення фракціям, які утворилися у результаті поділу існуючих фракцій (така практика діє в Іспанії).

          3. Правове врегулювання лобістської діяльності у ВР України шляхом прийняття спеціального закону, який регулюватиме відповідні відносини, та внесення змін до кореспондуючих правових актів – законів «Про заходи запобігання та протидії корупції», «Про політичні партії в Україні», «Про статус народного депутата України» та ін.

            4. Забезпечення права національних меншин на політичну участь у представницьких органах, що потребує врахування у законодавстві про вибори питань забезпечення представництва національних меншин (під час формування меж виборчих округів передбачити, що одномандатні виборчі округи мають утворюватися таким чином, щоб місця компактного проживання національних меншин охоплювалися одним виборчим округом, а не кількома; сприяння виборчій агітації з боку суб’єктів виборів мовами меншин; вирішення питання мови виборчих бюлетенів, інформації про кандидатів мовами національних меншин; врахування інтересів національних меншин під час формування виборчих комісій). Вирішення відповідних питань потребує розвитку не лише виборчого, а й законодавства про національні меншини в Україні в цілому.

              Відділ політичних стратегій

              (О.В. Токар-Остапенко)



              [1] Інформаційно-аналітичні матеріали «Парламент і парламентські вибори в Україні 2012 р.: політична ситуація, суспільні настрої та очікування» (робоча версія) до Круглого столу на тему «Україна напередодні парламентських виборів: чи справдяться очікування громадян» 26 вересня 2012 р. [Текст]. – Київ, 2012. – С. 51.

              [2] Global Corruption Barometer 2013: Report [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.transparency.org/gcb2013/report

              [3]Функціонування демократичних інституцій в Україні : Резолюція Парламентської Асамблеї Ради Європи від 19.04.2007 р. № 1549(2007). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_760

              [4] Комунікація народних депутатів та виборців у позакризовий період 2013 року : Аналітичний звіт за результатами опитувань (січень 2014 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ucipr.kiev.ua/userfiles/report_communication_party_view_2014…

              [5] Перехід представників політико-управлінської еліти з одного політичного табору у інший, часто у ідеологічно протилежний.

              [6] Концепція імперативного мандата не відповідає сучасним європейським конституційним традиціям, адже відповідно до Висновку Венеціанської комісії CDL-AD (2009)027 імперативний мандат «суперечить принципу вільного і незалежного мандату». У багатьох країнах Європи конституції прямо забороняють імперативний мандат (Андорра, Вірменія, Хорватія, Франція, Німеччина, Іспанія, Італія, Литва, Румунія).

              [7] Ст. 15 Рамкової конвенції про захист національних меншин (Конвенцію ратифіковано Законом № 703/97-ВР від 09.12.97 р.).

              [8] Summary Report on Participation of Members of Minorities In Public Life [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.venice.coe.int/docs/1998/CDL-MIN(1998)001rev-e.pdf

              [9] Тищенко, Ю. Права національних меншин, етнічних груп на політичну участь у виборних органах [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://parlament.org.ua/upload/docs/Tyshchenko-Note%20on%20minorities.p…

              [10] Україна. Вибори до Верховної Ради 28 жовтня 2012 року. Остаточний звіт Місії зі спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ. – С.28. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.osce.org/uk/odihr/elections/98746

              [11] Політичні партії та національні меншини в оцінках експертів. Звіт за результатами експертного опитування «Права національних меншин, етнічних груп на політичну участь у виборних органах» та інтерв’ю з експертами і представниками національних меншин та етнічних груп [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ucipr.kiev.ua/userfiles/party-national_minority2013.pdf