Анотація
В аналітичній записці розглядається проблема правового регулювання статусу парламентської опозиції, дається оцінка ініціативам проекту № 4494 Закону України «Про парламентську опозицію». На основі проведеного аналізу надані пропозиції щодо вдосконалення законодавчих норм.
ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СТАТУСУ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ ОПОЗИЦІЇ
Повернення в дію положень конституційної реформи 2004 року, якими, зокрема, передбачається формування парламентської більшості і парламентської опозиції, знов актуалізувало питання нормативно-правого врегулювання діяльності останньої. Відповідний проект Закону України «Про парламентську опозицію» (№ 4494) був внесений представниками Партії Регіонів (ПР) на розгляд Верховної Ради (ВР) України.
Необхідно зауважити, що в свій час, саме парламентською більшістю на чолі із ПР після скасування конституційної реформи 2004 року та повернення до Конституції 1996 року були внесені зміни до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» в частині забезпечення прав парламентської опозиції (на підставі Закону № 2600-VI від 08.10.2010 р.).
Тим не менш, враховуючи розпочату сьогодні конституційну реформу в Україні та той факт, що неврегульованість правового статусу парламентської опозиції є чинником дестабілізації роботи парламенту, дає можливість опозиції постійно спекулювати на начебто порушеннях її прав, та підвищує рівень конфліктності не лише у політичному середовищі, але і у суспільстві в цілому, – вирішення даного питання є дуже актуальним. Крім того, відсутність законодавчих гарантій повноцінної політичної діяльності парламентської опозиції суперечить принципам європейської демократії та негативно впливає на міжнародний імідж України.
Між тим, запропонований ПР законопроект № 4494 викликає ряд суттєвих застережень.
1. Визначення суб’єкта – парламентська опозиція.
В законопроекті пропонується вважати парламентською опозицією «добровільне депутатське об’єднання депутатських фракцій (депутатської фракції) у Верховній Раді України та (або) народних депутатів України, що не увійшли до парламентської більшості, подали заяви про перехід в опозицію і які не погоджуються з офіційним політичним курсом парламентської більшості і Кабінету Міністрів України та (або) способом його реалізації, здійснюють контроль за діяльністю парламентської більшості і Кабінету Міністрів України, критикують їх діяльність і пропонують альтернативну програму розвитку України та шляхи її реалізації» (п. 1, ст. 1).
Проте цілком імовірною може стати ситуація, коли у ВР України буде оголошено про створення кількох опозиційних об’єднань політичних сил, які категорично не допускають союзу між собою, чи навіть спільних дій із іншими опозиційними до проурядової більшості фракціями та групами.
2. У пункті 2 статті 10 передбачено, що парламентська опозиція має право «на формування порядку денного Верховної Ради України». Вочевидь, автори законопроекту мали на увазі так званий «День опозиції», який проводитиметься один раз протягом чергової сесії і порядок денний якого одноосібно формуватиметься опозицією. Про це, зокрема, ідеться у статті 17 даного законопроекту.
Проте про наміри авторів доводиться здогадуватися. Оскільки у статті 2 право опозиції виписане таким чином, що порушує встановлену норму Регламенту ВР України, відповідно до якої порядок денний формується Апаратом ВР за поданням комітетів, тимчасових слідчих та спеціальних комісій після їх обговорення та схвалення Погоджувальною радою. Проект постанови про порядок денний сесії ВР вноситься Головою ВР на затвердження парламентом (п. 1., ст. 20 Регламенту).
3. Пропонується надзвичайно широкий список посад Голів комітетів ВР України, на які претендує опозиція (всього – 12 з існуючих на сьогодні 29). У всіх інших комітетах опозиція, відповідно до законопроекту, повинна отримати посади перших заступників (п. 1., ст. 11). У той же час у пункті 4 статті 11 вказується, що заміщення визначених посад здійснюється парламентською опозицією з урахуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій у ВР України.
По-перше, у тексті законопроекту чітко не сказано – посади 12 Голів комітетів мають завжди займатися представниками опозиції, чи 12 – це максимальне число, а реальна кількість посад визначається часткою парламентської опозиції у парламенті? По-друге, якщо 12 – це максимальне число посад, то комітети, які очолюватиме опозиція, у такому разі, обираються в довільній формі. Виникає питання – хто визначатиме, які саме з вказаних 12 комітетів відійдуть під керівництво опозиції? Інший аспект – сам перелік комітетів. Відповідно до Закону України «Про комітети Верховної Ради України» кількість комітетів, їх назви та предмети відання визначає сама ВР, ніде в законодавстві України цей список не є остаточно затвердженим. Згадка 12 комітетів у Законі про парламентську опозицію, таким чином, порушує цей принцип і розділяє комітети не зрозуміло за яким принципом на дві категорії: ті, які мають бути створені обов’язково та ті, що утворюються ВР самостійно.
4. Стаття 12 законопроекту передбачає надання парламентській опозиції права на створення тимчасових слідчих комісій. Сьогодні рішення про створення тимчасових слідчих комісії приймається більшістю від складу ВР. До авторів законопроекту виникають питання, що конкретно вони мали на увазі: право без затвердження парламентом створити тимчасову слідчу комісію, склад якої буде формуватися на пропорційній основі відповідно до представництва депутатських фракцій та груп (п. 2, ст. 85 Регламенту); чи опозиція повинна отримати право повністю самостійно формувати склад тимчасових комісій, створюваних нею в необмеженій кількості? Крім того, перший варіант не гарантуватиме опозиції вплив на роботу комісій. Другий – є недемократичним за своєю суттю, оскільки не передбачає залучення до роботи комісій протилежної сторони.
Доцільно розглянути інші варіанти формування тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, які би гарантували опозиції можливість впливати на їх роботу (наприклад – закріплення за опозицією права призначати 50 % від складу комісії, створеної за її ініціативою). Проте мова не може іти про абсолютне домінування.
5. Незрозумілими є масштаб та форми так званого «постійного моніторингу» опозиційним урядом діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб, як це пропонується у п. 2 ст. 14.
6. Пропозиція надати Голові опозиційного уряду право брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України є цілком демократичною, як і надання йому права на виступ. Проте вимога у разі не створення парламентською опозицією свого опозиційного уряду, надати такі ж права уповноваженому представнику парламентської опозиції – не є поширеною у демократичних країнах.
7. Недоцільною є вимога надання уповноваженому представнику парламентської опозиції права на виступ на пленарному засіданні ВР України з будь-якого питання порядку денного, яке розглядається ВР України. Адже Регламент ВР передбачає, що кожна депутатська фракція та група мають право на виступ одного представника з кожного питання порядку денного (ст. 34).
8. Стосовно участі опозиції у формуванні державних органів влади викликає застереження пропозиція пункту 5-го статті 19, відповідно до якої «припинення діяльності парламентської опозиції не є підставою для дострокового припинення повноважень осіб, призначених за поданням парламентської опозиції», оскільки ліквідація одного опозиційного об’єднання може вести до формування іншого, яке також претендуватиме на державні посади.
9. Запропонований розподіл посад у Рахунковій палаті явно порушує принципи паритетності. («Голова, заступник та секретар Рахункової палати та чотири контролери призначаються Верховною Радою України за поданням парламентської опозиції, а перший заступник Голови Рахункової палати та три контролери призначаються Верховною Радою України за поданням парламентської більшості.» (п. 6, ст. 19).)
10. Так само, як і розподіл посад у Наглядовій Раді НБУ (за законопроектом три члени Ради Національного банку України призначаються за поданням парламентської більшості та чотири члени за поданням парламентської опозиції) та призначення заступників Голови Державної служби фінансового моніторингу України (Держфінмоніторинг України) Прем’єр-міністром України за поданням парламентської опозиції.
В усіх цих випадках відбувається підмінна принципів. Логіка закріплення за парламентською опозицією певних посад полягає не в тому, щоби опозиція мала змогу керувати даними органами та впливати таким чином на політику Уряду. А в тому, щоби опозиція мала можливість отримувати інформацію про роботу влади та таким чином здійснювати контроль в інтересах громадськості.
11. Незрозумілою є вимога статті 22 законопроекту про можливість усунення державної посадової особи з займаємої посади через рішення суду, яке приймається на підставі обвинувачення опозицією посадової особи у порушені законодавства, або вчиненні корупційної діяльності. Вочевидь, що авторами була випущена необхідність проведення ще слідства.
12. Автори законопроекту пропонують створити додатковий орган у структурі ВР України – секретаріат опозиції, який має фінансуватися з бюджету ВР України. За логікою, такий самий підхід в такому разі має бути застосований і до організації роботи та її фінансування парламентської більшості.
Серед позитивних напрацювань законопроекту варто виділити:
- Передбачення обов’язковості прийняття та опублікування протягом місяця у газеті «Голос України» альтернативної програми розвитку України опозицією (п. 5, ст. 6), оскільки саме наявність альтернативної програми розвитку країни, а не факт невходження політичних сил до влади є, за демократичного режиму, ознакою опозиційності.
- Пропозиція надати уповноваженому представнику парламентської опозиції право робити щорічну доповідь про результати здійснення ним парламентського контролю на пленарному засіданні ВР України тривалістю не менш як 1 година (п. 3, ст. 12) та один раз протягом чергової сесії робити заяву тривалістю до 30 хвилин про ставлення парламентської опозиції до офіційного курсу парламентської більшості та КМУ, до діяльності Президента України, інших органів державної влади та їх посадових осіб (п. 1, ст. 16).
- Ініціатива створити «День опозиції» ‑ коли один день протягом чергової сесії ВР України відводиться для розгляду питань, визначених парламентською опозицією, які включаються до порядку денного роботи парламенту без обговорення і голосування.
- У законопроекті передбачене право опозиції на співдоповідь у ВР України (ст. 18). Перелік питань, з яких парламентська опозиція має право на співдоповідь, вдало сформульований і є цілком адекватним.
Висновки та рекомендації:
Досвід унормування прав парламентської опозиції в європейських країнах свідчить, що найчастіше законодавчо гарантуються такі її основні права:
- право на представництво у керівництві законодавчого органу;
- право на контроль діяльності парламентської більшості і, відповідно, уряду;
- право на парламентське оприлюднення власної політичної позиції.
Реалізація відповідних прав можлива двома основними шляхами:
1. Врегулювання статусу опозиції в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України».
У разі реалізацій цього варіанту права опозиції, відносини між парламентською більшістю та парламентською опозицією закріплюються лише у Регламенті ВР України. Перевагою цього варіанту є: по-перше, відповідність правовій практиці більшості європейських країн. По-друге, менший обсяг законотворчої роботи (порівняно з варіантом ухвалення Закону України «Про парламентську опозицію»). У разі, якщо, як це пропонується деякими парламентарями та експертами, буде змінений порядок голосування за Закони у ВР України, а Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» буде віднесений до категорії законів, які потребують особливої процедури схвалення (наприклад конституційною більшістю) – у майбутньому права парламентської опозиції будуть захищені від політичної кон’юнктури та недемократичних змін.
2. Ухвалення Закону України «Про парламентську опозицію» разом із внесенням відповідних змін до Регламенту.
Перевагою цього варіанту є поява окремого закону про опозицію, який законодавчо засвідчує волю політичної еліти та суспільства поважати права меншості. Недоліком – необхідність все одно вносити відповідні положення до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
Дуже важливо зауважити, що прийняття Закону про парламентську опозицію сьогодні, до внесення змін до Основного Закону України, яким остаточно буде визначена політична модель влади, може призвести до необхідності вже у найближчому майбутньому вносити зміни до Закону.
В якості перехідного етапу може бути запропоноване укладання меморандуму, в якому нинішній парламентській опозиції будуть гарантовані певні права.
В процесі гарантування прав парламентській опозиції, перш за все, необхідно визначити суб’єкта, який цими правами буде користуватися.
Виходячи з досвіду європейського парламентаризму можна виділити два основних підходи до питання організації та визначення правового статусу політичної опозиції. За Вестмінстерською моделлю офіційний статус політичної опозиції отримує лише найбільша партія з тих, що пройшли до парламенту і не є партією влади. Друга модель ‑ опозицією вважаються усі партії, що залишилися за межами урядової більшості. У такому випадку можуть виникнути ускладнення при розподілі повноважень та посад між кількома опозиційними парламентськими фракціями.
Найбільш доцільним виглядає закріплення саме за найбільшою за чисельністю парламентською партією, яка не увійшла до більшості, права на формування (одноосібно, або із залученням інших фракцій, груп та депутатів) парламентської опозиції. Саме за цим об’єднанням закріплюватиметься офіційний статус парламентської опозиції з відповідними правовими наслідками. Звісно, інші парламентські політичні сили можуть також оголошувати про свою опозиційність, проте це не надаватиме їм додаткових прав та преференцій.
В частині вирішення переліку прав парламентської опозиції – можуть бути використані зазначені вище позитивні пропозиції законопроекту № 4494 із певними правками та додатками. Зокрема:
1. В реалізацію права парламентської опозиції на представництво ‑ найбільш доцільним виглядає закріплення за парламентської опозицією посад голів тих комітетів, які дають їй можливість виконувати свої основні три функції: контролю за роботою Уряду, його критики та виступу з альтернативними пропозиціями. Це можуть бути: Комітет з питань бюджету, Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, Комітет з питань свободи слова та інформації. Крім того, представники опозиції мають отримати половину місць у цих комітетах.
Традиція закріплення за опозицією посади одного з заступників Голови ВР України також має бути юридично визначена.
2. З метою гарантування права парламентської опозиції на висловлення та захист своєї позиції за нею може бути закріплений певний час на виступи протягом засідання ВР та право на доповідь (співдоповідь) під час розгляду важливих питань, перелік яких повинен бути чітко визначений. Запропонований у статті 18 законопроекту № 4494 перелік таких питань є цілком вичерпним.
Також опозиції повинна бути надана можливість впливати на прийняття порядку денного засідань ВР. Наприклад, ‑ за нею може бути закріплений, як у Литовському Сеймі, певний день.
Ці позиції в цілому достатньо добре виписані у законопроекті № 4494, окрім вимоги щодо надання права на 5-ти хвилинний виступ представнику опозиції з будь-якого питання порядку денного (оскільки регламент ВР України вже гарантує право на виступ всім фракціям та групам парламенту).
3. Право на інформацію про роботу виконавчих органів влади реалізується переважно через вже існуючі форми парламентського контролю (як, наприклад, депутатські запити). До них може бути додане запропоноване в опозиційному законопроекті право на присутність голови Тіньового опозиційного уряду (у разі його формування) на засіданнях КМУ.
Пропозиція щодо закріплення за представниками опозиції певних посад у державних органах влади не є поширеною практикою у демократичних країнах. Проте може розглядатися як компромісний варіант. У будь-якому разі, це право не повинно використовуватися як засіб здійснення опозицією впливу на прийняття рішень, але виключно як засіб отримання інформації з метою донесення її до громадськості та задля формування власних альтернативних пропозицій щодо управління, у разі незгоди з прийнятими владою рішеннями.
Відділ політичних стратегій
(І.А. Павленко)