"Вдосконалення процедур прямої участі громадян на місцевому рівні". Аналітична записка

Анотація

 

Аналітична записка присвячена основним напрямам вдосконалення механізмів прямої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування в Україні – місцевих референдумів, місцевих ініціатив, зборів громадян та громадських слухань. Запропоновано шляхи вдосконалення правового регулювання даних інститутів з метою збільшення їх доступності для громадян.

 

ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРОЦЕДУР ПРЯМОЇ УЧАСТІ ГРОМАДЯН НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

 

Актуальність досліджуваної теми зумовлена необхідністю забезпечення демократизації політичного процесу в Україні, а також міжнародними зобов’язаннями України щодо здійснення децентралізації публічної влади і декларованою готовністю вищих посадових осіб до дотримання таких зобов’язань. Ухвалена Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 р. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні передбачає розширення повноважень органів місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального поділу. У разі її реалізації зросте необхідність вдосконалення громадського контролю за діяльністю цих органів з метою уникнення корпоратизації системи місцевого управління. Такими засобами слід вважати інститути прямої участі громадян на місцевому рівні – місцевий референдум, місцеву ініціативу, громадські слухання та збори громадян за місцем проживання. З іншого боку, є необхідність запобігати використанню засобів прямої участі громадян з метою дестабілізації політичної ситуації на місцях.

 

Проблеми реалізації місцевої безпосередньої демократії переважно зумовлені недосконалістю її нормативно-правової бази.

 

І. Фактична відсутність правового регулювання інституту місцевих референдумів. Застарілий Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 1991 р. втратив чинність у зв’язку з ухваленням Закону України «Про всеукраїнський референдум». Проект нового Закону «Про місцеві референдуми в Україні» був ухвалений Верховною Радою України в квітні 2011 р. лише у першому читанні; при цьому даний законопроект здобув різко негативний відзив Науково-експертного управління Верховної Ради України.

 

ІІ. Суперечність у вітчизняному законодавстві щодо визначення суб’єктів, які мають права участі у місцевому референдумі: так, відповідно до Конституції України, таке право мають громадяни України, а право на здійснення місцевого самоврядування – всі члени територіальних громад. Не надається таке право негромадянам України також на участь у інших процедурах прямої участі на місцях – зборах та слуханнях. Отже, по-різному трактуються права тих постійних мешканців адміністративно-територіальних одиниць, що не мають українського громадянства. На думку низки експертів, такий порядок є порушенням Конвенції Ради Європи про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні (прийнята у лютому 1992 р)[1]. У цей же час, у період збереження внутрішніх та зовнішніх загроз для безпеки держави право голосування для іноземних громадян може бути використане для порушення її територіальної цілісності.

 

ІІІ. Застарілість окремих нормативно-правових актів, внаслідок чого вони суперечать нормам вітчизняного законодавства, які набули чинності пізніше. Перш за все, це стосується затвердженого 1993 р. постановою Верховної Ради України Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, яке у низці моментів не узгоджується із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами:

- рішення зборів, якщо вони знаходяться у компетенції органів місцевого самоврядування, Положення визнає обов’язковими для виконання, хоча Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить ухвалення рішень, обов’язкових до виконання, лише до повноважень самих органів місцевого самоврядування та місцевих референдумів;

- неузгодженість понятійного апарату. Так, відповідно до Положення, предметом зборів громадян може бути обрання «громадських комітетів та рад самоврядування», хоча чинне законодавство передбачає інші види подібних органів – органи самоорганізації населення, громадські ради тощо.

-  завелика частка мешканців території, що може ініціювати проведення зборів (хоча вирішальне значення для легітимності ухваленого рішення повинна була б мати частка громадян, які взяли в них участь). Так, у Миколаєві для скликання загальних зборів мешканців за місцем проживання лише в одному адміністративному районі міста необхідно зібрати близько 33 тис. підписів.

 

ІV. Недосконалість системи статутного права в Україні. На даний момент багато аспектів регулювання місцевої демократії віднесені до сфери регулювання статутів територіальних громад. Закон України прямо вимагає врегулювання статутом 2 таких питань:

- порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд місцевої ради (ч. 2 ст. 9);

- порядку організації та проведення громадських слухань (ч. 4 ст. 13).

 

Водночас норма про ухвалення територіальними громадами власних статутів має рекомендаційний характер. Тому багато органів місцевого самоврядування, насамперед невеликих громад, утримуються від їх прийняття. Із цією обставиною пов’язані дві негативні тенденції у галузі забезпечення прямої участі громадян:

 

1) деякі питання застосування інструментів місцевої демократії залишаються нормативно неврегульованими або недостатньо врегульованими. Серед таких питань експерти найчастіше зазначають:

- компетенцію загальних зборів громадян за місцем проживання[2]: чи стосуються вони питань, що знаходяться у сфері повноважень органів місцевого самоврядування, чи, враховуючи рекомендаційний характер окремих рішень, вони можуть бути проведені з питань державної політики;

- регламентацію процедури громадських слухань, а саме: а) терміну проведення з моменту внесення ініціативи; б) формування складу учасників та юридичних наслідків ухвалених за їхніми підсумками документів (рішень, звернень тощо); в) процедуру внесення та розгляду місцевої ініціативи;

 

2) ряд проблем пов’язані з прагненням місцевих політичних еліт за допомогою статутів територіальних громад, що набули чинності, ускладнити реалізацію громадянами свого права на участь у місцевому управлінні. Зокрема, результати дослідження, проведеного експертами Українського незалежного центру політичних досліджень, дозволяють зробити висновок, що норми окремих статутів територіальних громад прямо спрямовані на обмеження права місцевої ініціативи та інших засобів впливу територіальних громад на органи місцевої влади[3]. Найбільш поширеною є практика використання наступних недоліків та прийомів:

 

1. Обмеження коло суб’єктів ініціювання демократичних процедур – ними визнаються органи місцевої влади, однак обмеженими є відповідні права для громадських структур. Поширеним інструментом такої дискримінації є розмежування понять «ініціювання» та «скликання». Останнє («скликання») зазвичай знаходиться у компетенції сільського (селищного, міського) голови[4]. У деяких статутах (навіть окремих територіальних громад обласних центрів) питання місцевої демократії взагалі ігноруються[5].

 

2. Недосконалі вимоги до періодичності проведення громадських слухань. Так, ч. 2 статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що громадські слухання мають проводитися не рідше одного разу на рік. При цьому періодичність не обумовлено предметом слухань. Як наслідок, проведення громадських слухань може ініціюватися органами місцевого самоврядування із зазначеною періодичністю, але з другорядних питань; і натомість проведення слухань із тих проблем, обговорення яких невигідне посадовим особам місцевого самоврядування, може бути позбавлене у такий спосіб юридичних підстав.

 

3. Невизначеність суб’єкта фінансування витрат, пов’язаних із їх проведенням. Зокрема, статути деяких міст навіть покладають фінансування на ініціаторів громадських слухань[6], і найчастіше єдиним суб’єктом, здатним здійснювати у повному обсязі їх фінансування, залишаються органи місцевої влади.

 

4. Встановлення великої мінімальної кількості ініціаторів, необхідної для скликання того чи іншого заходу, яка робить відповідні спроби заздалегідь приреченими на поразку. У окремих випадках вона складає від 10 % до 1/3 від кількості мешканців території. Наприклад, за підрахунками експертів, у місті Ужгороді для ініціювання громадських слухань ініціатори мають зібрати понад 37 тис. підписів[7]; для внесення місцевої ініціативи на розгляд міської ради в Івано-Франківську – 18 тис., у Кіровограді – 19 тис., у Чернігові – 23 тис. підписів[8].

 

5. Невизначений механізм оповіщення про рішення зборів та слухань. Так, у багатьох статутах та положеннях про проведення таких заходів встановлено, що рішення доводяться до відома громадськості «у зручний спосіб»[9]. Основними засобами інформування громадськості, відповідно до чинного законодавства, є Інтернет-сайти органів місцевого самоврядування[10], але, по-перше, такі сторінки мають не всі органи місцевого самоврядування, а по-друге – для невеликих населених пунктів характерний досить низький рівень користування їх мешканців мережею Інтернет. Таким чином, уможливлюється вибіркове запрошення громадян на збори та слухання з метою формування аудиторії, цілковито лояльної до суб’єкта їх скликання.

 

Рекомендації

Створення сприятливих умов для розвитку громадської участі у місцевому самоврядуванні може відбутися через реалізацію таких заходів із реформування нормативно-правової бази місцевої демократії.

 

1. Передання до сфери компетенції органів державної влади частини повноважень із визначення процедур прямої демократії, які зараз регулюються статутами територіальних громад. Затвердження на державному рівні типових положень щодо проведення громадських слухань, зборів громадян за місцем проживання та внесення місцевої ініціативи, а стосовно окремих вимог щодо їх предмету, способів ініціювання та проведення – регламентація законами. У статутах територіальних громад має зберегтися деталізація цих вимог (наприклад, кількість ініціаторів заходу відповідно до встановлених законами кількісних меж).

 

2. Фіксація на рівні законодавства права груп громадян, а не лише органів місцевого самоврядування, на ініціювання тих чи процедур місцевої демократії (крім місцевого референдуму). При цьому на рівні національного законодавства мають бути визначені максимальні частки відносно загальної кількості населення територіальної громади, які має становити кількість громадських ініціаторів процедури (такий бар’єр може становити не більше 1 % для громадських слухань та зборів громадян, 3 % - для внесення місцевої ініціативи та 7 % - для місцевого референдуму); у статутах територіальних громад має бути сформульовано мінімальну кількість ініціаторів відповідно до таких встановлених меж. Стосовно зборів громадян альтернативним варіантом може бути також скасування мінімальної кількості ініціаторів їх скликання; натомість визнання правомочності зборів у такому разі залежатиме від частки населення відповідної території, яка взяла в них участь.

 

3. Розширення номенклатури засобів комунікації для оповіщення про збори громадян та громадські слухання. Оголошення про збори та громадські слухання (принаймні тих, які ініційовані органами місцевого самоврядування), мають регулярно поширюватися в усіх засобах масової інформації комунальної форми власності (друкованих виданнях, на радіо та телебаченні) та на спеціальних інформаційних стендах не пізніше як за тиждень до проведення самих цих заходів.

 

4. Розробка типових положень про проведення громадських слухань та про місцеву ініціативу, приведення положення про збори громадян за місцем проживання у відповідність із сучасними правовими умовами (законодавством, адміністративно-територіальним поділом тощо). Ці документи мають стати зразками для розробки відповідних нормативно-правових актів органами місцевого самоврядування. При цьому органи місцевого самоврядування територіальних громад мають бути законом зобов’язані затверджувати такі положення.

 

5. Щодо громадських слухань:

- конкретизація обмеження їх проведення протягом певного часового періоду: громадські слухання не можуть проводитися протягом одного року з одного й того ж питання;

- розширення кола суб’єктів ініціювання (не лише ініціативні групи, але й громадські організації);

- встановлення порядку розгляду пропозицій, терміну розгляду, способу оприлюднення відповіді;

- висунення вимог до протоколювання роботи слухань (обов’язкове зазначення теми, часу та місця проведення, кількості учасників, внесених пропозицій, результатів голосування);

- встановлення переліку питань, які мають у обов’язковому порядку попередньо розглядатися на громадських слуханнях, з обов’язковим віднесенням до них: підвищення тарифів на проїзд у громадському транспорті місцевого значення та на комунальні послуги, що надаються підприємствами комунальної форми власності; затвердження та зміни генеральних планів забудови міст стосовно відповідних територій.

 

6. Щодо зборів громадян:

- визначення кола посадових осіб місцевого самоврядування, які зобов’язані бути присутніми на зборах (залежно від їхнього порядку денного);

- конкретизація порядку врахування наслідків зборів у діяльності органів місцевого самоврядування (розгляд рішень зборів під час обговорення відповідних питань на сесіях місцевих рад та засіданнях виконавчих органів);

- доповнення предмету зборів громадян такими пунктами: а) попереднє схвалення нормативно-правових актів, що регламентують діяльність органів самоорганізації населення; б) звітування керівників місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, органів самоорганізації населення, керівників установ та підприємств комунальної форми власності, що надають соціальні та інші послуги членам територіальної громади; в) організація добровільної участі громадян у роботах із забезпечення благоустрою населених пунктів.

 

7. Щодо місцевої ініціативи:

- визнання в якості предмета місцевої ініціативи лише готового проекту рішення (або нормативно-правового акту);

- впровадження двоетапної процедури розгляду місцевої ініціативи: на першому етапі – консультації між ініціативною групою та місцевою радою щодо доцільності розгляду даного питання. На другому етапі, у разі недосягнення консенсусу щодо ініціативи – збирання підписів громадян та розгляд ініціативи в обов’язковому порядку місцевою радою за результатами підписної кампанії.

8. Ухвалення Закону «Про місцеві референдуми в Україні» з такими новаціями порівняно зі старими нормами, що втратили чинність:

- запровадження права проведення референдумів на рівні районів та областей, з одночасним уточненням його предмету (місцевий референдум може бути проведений із будь-якого питання, що належить до компетенції органів місцевого самоврядування відповідної адміністративно-територіальної одиниці, крім питань місцевих податків та місцевих бюджетів);

- надання можливості комісії з проведення місцевого референдуму змінювати його статус з імперативного на консультативний у разі нижчої за норму явки виборців (орієнтовно 50 %);

- позбавлення органів місцевого самоврядування права прийняття остаточного рішення щодо проведення референдуму, якщо його предметом є висловлення їм недовіри.

 

8. Запобігання використанню механізмів прямої участі з метою дестабілізації політичної ситуації:

- законодавче розмежування тих зборів та консультацій, на яких відбувається обговорення питань місцевого значення (засобів місцевої участі), та тих, що відбуваються в межах обговорення питань зі сфери компетенції центральних органів державної влади;

- заборона ініціювання процедур місцевої демократії з предмету, який не належить до сфери компетенції тих чи інших органів місцевого самоврядування (за винятком зборів громадян за місцем проживання, які можуть відбуватися в межах житлових масивів, вулиць, будинків тощо, та на яких формуються органи самоорганізації населення).

 

Відділ політичних стратегій

(Г. В. Макаров)