Анотація
В аналітичній записці досліджується стан реформування місцевого самоврядування та децентралізації влади. Особливу увагу зосереджено на питаннях модернізації конституційного регулювання розподілу повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів, підзвітності та підконтрольності місцевих органів виконавчої влади, участі територіальної громади у формуванні та реалізації місцевої політики.
ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗАСАД РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
У процесі розробки, обговорення та ухвалення 1 квітня 2014 р. Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі – Концепція реформування) було досягнуто консенсус між представниками державних інституцій, органами місцевого самоврядування (далі – ОМС), експертами, науковцями, громадськими об’єднаннями щодо вибору нової моделі місцевого самоврядування. Враховано низку вимог міжнародних документів Ради Європи (далі – РЄ) про стан місцевої та регіональної демократій в Україні. Зокрема, передбачається відновлення права районних та обласних рад створювати виконавчі органи, розмежування повноважень між ОМС та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації. Подальша адаптація національного законодавства до європейських стандартів потребує приведення інших нормативно-правових актів згідно з положеннями Концепції реформування.
Першочерговим завданням підготовчого етапу реалізації цієї Концепції, який має бути завершено у 2014 р., є внесення змін до Конституції України щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними. У зв’язку з цим, вважаємо за доцільне проаналізувати стан розробки проектів конституційних засад реформування місцевого самоврядування та децентралізації влади, а також оцінити узгодженість їх змісту з положеннями та орієнтирами Концепції реформування.
1. Стан розробки та суспільної підтримки проектів конституційних змін
З 8 квітня 2014 р. над підготовкою законопроекту про внесення змін до Конституції України працювала Тимчасова спеціальна комісії Верховної Ради України (далі – Тимчасова комісія). 15 травня 2014 р. на засіданні Тимчасової комісії депутати ухвалили рішення про передачу проекту змін до Конституції на експертизу до Венеціанської комісії. Однак, презентація напрацьованих змін до Основного Закону України відбулася лише в рамках цього засідання та у вигляді «Порівняльної таблиці до проекту закону «Про внесення змін до Конституції України» (далі – проект Тимчасової комісії) [1]. Крім того, варто зауважити, що законодавчі ініціативи Тимчасової комісії не викладені у єдиному документі, а запропонована порівняльна таблиця мітить декілька варіацій закріплення змін конституційних норм.
Водночас, Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням від 17 квітня 2014 р. зобов’язав Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (далі – Мінрегіон) внести до 1 червня 2014 р. план заходів з обговорення змін до Конституції України щодо децентралізації державної влади. Міністрам, керівникам інших центральних органів виконавчої влади, головам обласних, Київської міської державних адміністрацій доручено забезпечити організацію та проведення із залученням ОМС, громадськості, наукових та ділових кіл широкого обговорення змін до Конституції України щодо децентралізації державної влади до прийняття акта про внесення таких змін Верховною Радою України, але не пізніше ніж до 1 жовтня 2014 року. Вже у квітні 2014 р. Мінрегіон презентував проект змін до Основного Закону України (щодо децентралізації влади) (далі – проект Мінрегіону) [2]. Проект Мінрегіону схвалила Українська Асоціація районних та обласних рад й наразі його винесено на широке обговорення.
За роки конституційного процесу в Україні представники інститутів громадянського суспільства напрацювали багато пропозицій з удосконалення усіх розділів Основного Закону України [3]. Оскільки кожний наступний цикл конституційної реформи характеризується браком спадкоємності, Тимчасова комісія врахувала законотворчі ініціативи науковців та громадських експертів, які 18 квітня 2014 р. звернулися до Верховної Ради та громадянського суспільства із пропозицією обговорити консолідовану таблицю конституційних змін (далі – проект ГС) [4]. Разом з тим, пропозиції Асоціації сприяння розвитку органів самоорганізації населення до Концепції змін до Конституції України, що були враховані Конституційною асамблеєю ще у 2013 р., вже не використовувалися в роботі Тимчасової комісії у 2014 р., незважаючи на їх актуальність для розділу про місцеве самоврядування [5].
2. Реалізація норм міжнародних документів Ради Європи у проектах конституційних змін
У всіх проектах змін до Конституції України, визначення місцевого самоврядування приведено у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування. Відтепер місцеве самоврядування визнається не лише правом, але й спроможністю жителів громад в межах Конституції та законів України самостійно вирішувати питання місцевого значення в інтересах місцевого населення як безпосередньо, так і через ОМС.
Додатково у проекті Тимчасової комісії надається варіант визначення місцевого самоврядування, у якому пропонується уточнити шляхи безпосередньої демократії на місцевому рівні, вказавши вибори та референдуми. На нашу думку, таке уточнення обмежуватиме права жителів громад застосовувати інші форми безпосередньої місцевої демократії (вирішення питань місцевого значення на загальних зборах, проведення плебісцитів тощо).
У всіх проектах змін наводиться склад ОМС різних рівнів. ОМС громади: голова громади – сільський, селищний, міський голова; рада громади – сільська, селищна, міська, виконавчі органи. ОМС, що представляють спільні інтереси громад району: районні ради та їх виконавчі органи. ОМС, що представляють спільні інтереси громад області: обласна рада та її виконавчі органи.
Однак, один із варіантів змін проекту Тимчасової комісії взагалі не відносить до складу ОМС обласні, районні ради та їх виконавчі органи. Проте, у системі місцевого самоврядування пропонуються такі складові: ОМС громади, району, області; голови громади – сільський, селищний, міський та районний голови. Також, не застосовується принцип субсидіарності при діяльності ОМС, а вирішення питання про розмежування повноважень ОМС та їх виконавчих органів різних рівнів виноситься за межі конституційного регулювання.
Отже, дана варіація або недостатньо виписана та випадково втратила положення про ОМС районного та регіонального рівнів, або повністю ігнорує норми Європейської Хартії про право рад будь-якого рівня мати виконавчі та підзвітні органи, а також рекомендації РЄ [6]. Так, Конгрес місцевих і регіональних влад Європи рекомендував на рівні Конституції розмежувати місцеве самоврядування, регіональне самоврядування та органи державної виконавчої влади на місцях, закріпити норми про демократичну систему регіонального самоврядування, яка прямо представлятиме інтереси громад на проміжному рівні між місцевими й державними органами влади [7].
Натомість проекти ГС та Мінрегіону чітко передбачають застосування принципу субсидіарності при розмежуванні повноважень у системі ОМС різних рівнів та їх виконавчих органів. До того ж, з метою усунення конфлікту компетенцій між ОМС різних рівнів зазначається, що обласні ОМС здійснюють повноваження, які виходячи з обсягу і характеру завдань, вимог досягнення ефективності та економії найкращим чином можуть бути здійснені на цьому рівні.
Позитивною спільною рисою усіх проектів є закріплення чіткого взаємозв’язку між обсягом фінансових ресурсів ОМС та їх повноваженнями.
Варто зауважити, що у проектах змін до Основного Закону частково реалізовані рекомендації РЄ стосовно конституційних засад розвитку місцевої демократії. Так, РЄ рекомендувала розвиток місцевої демократії на всіх рівнях місцевого самоврядування забезпечити конституцією, котра має передбачити пряму участь громадян у прийнятті рішень як альтернативу прийняттю рішень радами без деталізації процедур [8].
Крім того, проекти пропонують деякі законодавчі ініціативи, які сприятимуть розвитку місцевої демократії, серед яких: 1) зміна дозвільного характеру створення ОСН на право органів місцевого самоврядування наділяти ОСН частиною компетенції своїх виконавчих органів; 2) встановлення обов’язку органів державної влади при прийнятті рішень, які безпосередньо стосуються питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, проводити попередньо консультації з органами місцевого самоврядування, їх добровільними об’єднаннями, а у випадках встановлених законом отримувати погодження.
3. Диференціація повноважень ОМС різних рівнів
Аналіз проектів конституційних змін дозволяє зробити висновок про два способи конституційного регулювання повноважень ОМС.
Перший – розділити повноваження ОМС на власні та делеговані. Такий спосіб усуває надмірну деталізацію повноважень, яка існує в чинній Конституції. При цьому пропонується закріпити обов’язок держави забезпечити фінансування делегованих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передачі ОМС відповідних об’єктів державної власності.
Другий – навпаки розширити перелік повноважень ОМС чинної редакції Основного Закону України. Такий спосіб регламентації пропонується в одному з варіантів змін проекту Тимчасової комісії.
Так, до компетенції ОМС громад додається право визначати та реалізовувати вільну гуманітарну політику на відповідній території, забезпечувати охорону довкілля; вирішувати питання розвитку закладів освіти, культури, охорони здоров’я; ухвалювати рішення щодо забезпечення охорони правопорядку, громадської безпеки.
Також, суттєво розширюється компетенція обласних та районних рад за рахунок наділення їх повноваженнями таких сферах: виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю; управління транспортною інфраструктурою районного та регіонального значення; районного та регіонального розвитку; розвитку культури, спорту та туризму, охорони культурної спадщини; охорони навколишнього природного середовища; соціального захисту; управління об’єктами спільної власності територіальних громад району та регіону; встановлення місцевих податків і зборів; проведення місцевих референдумів та реалізація їх результатів; утворення та утримання комунальних підприємств; організації системи професійно-технічної освіти; утримання та розвитку системи спеціалізованої медичної допомоги; визначають офіційні мови, які поряд з державною мовою застосовуються на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць в роботі місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, у навчальному процесі в навчальних закладах, а також в інших сферах суспільного життя.
На нашу думку, такий спосіб формулювання конституційних повноважень ОМС суперечить положенням Концепції реформування, відповідно до яких ОМС громад мають найширший перелік повноважень, котрі включають усі сфери їхньої діяльності. На районному рівні коло повноважень ОМС звужується до вирішення питань виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю, надання медичних послуг вторинного рівня. На обласному рівні ОМС мають забезпечувати виконання таких завдань: здійснення регіонального розвитку; охорона навколишнього природного середовища; розвиток обласної інфраструктури, у тому числі обласних автомобільних доріг, мережі міжрайонних та міжобласних маршрутів транспорту загального користування; організація професійно-технічної освіти; надання високоспеціалізованої медичної допомоги; розвиток культури, спорту, туризму [9].
Оскільки, головним орієнтиром реформи було взято польський досвід побудови нової моделі публічної адміністрації, доцільно звернути увагу на законодавче визначення повноважень ОМС гмін (громад), повітів (районів) та воєводств (регіонів) у Польщі. У першу чергу необхідно відзначити, що гміна має особливий конституційний статус, відповідно до якого вона виконує всі завдання територіального самоврядування, що не застережені для інших одиниць територіального самоврядування (ст. 164, абзац 3 Конституції Польщі). Конституційні повноваження органів територіального самоврядування поділяються на власні та делеговані без їх деталізації [10]. У законодавстві Польщі ОМС усіх рівнів мають широкі повноваження. При цьому спільними для гін, повітів та воєводств є реалізація повноважень у сферах освіти, охорони здоров’я, культури та охорони культурних цінностей, надання соціальної допомоги, захисту навколишнього середовища, забезпечення громадського порядку та безпеки, організація громадського транспорту [11].
На відміну від компетенції районів, яка є доволі вузькою в Концепції реформи, польське законодавства наділяє повіти повноваженнями у сферах геодезії, картографії і кадастру, управління нерухомістю, благоустрою територій і нагляду за будівництвом, використання земель сільськогосподарського призначення, лісництва, рибальства у внутрішніх водах, протипаводкової, протипожежної охорони і запобігання іншим надзвичайним ситуаціям, які ставлять під загрозу життя та здоров’я людей, а також охорони навколишнього середовища, протидії безробіттю, активізації місцевого ринку праці, охорони прав споживачів, утримання повітових об’єктів та установ громадського призначення та адміністративних об’єктів, оборони, співпраці з неурядовими організаціями [12].
Разом з тим, у законах про повіти та воєводства чітко визначено, що до обсягу повноважень повіту належить лише окреслені законами публічні завдання, які носять понадгмінний характер, а сфера діяльності адміністрації воєводства не порушує самостійності повіту і гміни [13]. Таким чином, в основі стосунків між воєводством, повітом і гміною лежить принцип субсидіарності.
Враховуючи, що конкретний опис повноважень ОМС має бути регламентований Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», спроби авторів конституційних змін в межах Основного Закону виписати пріоритетні, на їх погляд, повноваження загалом продиктовані політичними мотивами та лише вносять ще більшу нечіткість компетенцій місцевих рад. Більше того, відмова від застосування принципу субсидіарності при розмежуванні повноважень за таких умов зміцнюватиме регіональну владу за рахунок зменшення ролі громад у системі місцевого самоврядування.
Довідково: незважаючи на те, що зміцнення регіонального самоврядування може стати дієвим запобіжним механізмом від федералізму, при вирішенні питання на який саме рівень ОМС передати найширші повноваження, необхідно враховувати певні ризики. Так, наприклад, в Іспанії у зв’язку із прагненням до самоврядування практично всіх регіонів було проведено децентралізацію не до рівня громад, комун, а до рівня регіонів. Конституція держави 1978 р. (ст. 2) підтверджувала єдність і цілісність іспанської держави, іспанської нації. У той же час констатується, що в рамках національного цілого існують національності та регіони, що мають право на автономію [14].
Останнім часом в умовах фінансової кризи зростання амбіцій регіональних еліт суттєво оживили рух за незалежність околичних регіонів. Зокрема, численні заклики сепаратистів до проведення референдумів про відокремлення Каталонії та про відокремлення країни Басків змушують парламент та уряд Іспанії до пошуків компромісів та налагодження діалогу з автономіями.
4. Визначення системи підзвітності та підконтрольності місцевих органів виконавчої влади
Проекти конституційних змін, які досліджуються, пропонують чотири варіанти місцевих органів виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі, а саме: префектури, державні представництва, голови державних представництв та місцеві державні адміністрації.
Також, ініціатори конституційних змін не мають узгодженої позиції щодо системи підзвітності та підконтрольності місцевих органів виконавчої влади. Пропонуються такі суб’єкти призначення голів місцевих виконавчих органів: Президент України за поданням Кабінету Міністрів України; Кабінет Міністрів України; Кабінет Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України.
Відповідно до чинної Конституції голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Функціонування системи місцевої виконавчої влади за умов подвійного підпорядкування (з 2004 р. по 2008 р.) призвело свого часу до загострення політичної боротьби за повноваження між Кабінетом Міністрів та Президентом України. Відсутність чіткого розуміння меж відповідальності та контролю, можливостей впливу цих суб’єктів на місцеву виконавчу владу створювало одночасно сприятливі умови для двовладдя на рівні регіонів, втрати відповідальності та системного контролю за діяльністю місцевої виконавчої влади.
Враховуючи негативний досвід застосування системи подвійного підпорядкування місцевих органів виконавчої влади, запровадження призначення голів місцевих органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України дозволить уникнути можливих конфліктів інтересів між Кабінетом Міністрів України та Президентом України у процесі реалізації державної політики на регіональному рівні. До того ж, такий варіант адекватно корелюється із зміною форми правління України та переходом до парламентсько-президентської республіки.
Висновки та рекомендації
1. Робота над законопроектами змін до Конституції України у сфері місцевого самоврядування, розробниками яких виступають представники державних інституцій, здійснюється не узгоджено. Підвищення узгодженості дій виконавців під час формування конституційних засад місцевого самоврядування потребує проведення регулярних спільних консультацій.
2. Проект Тимчасової комісії містить два варіанти закріплення конституційних змін, один з яких не відповідає ані положенням міжнародних документів РЄ, ані Концепції реформування місцевого самоврядування.
3. Недостатнє використання Тимчасовою комісією можливостей організацій громадянського суспільства вплинути на змістове наповнення проекту змін може спричинити низький рівень народної легітимізації нової Конституції та зростання протестної активності у суспільстві. Для усунення таких ризиків після отримання висновку Венеціанської комісії проект має бути винесено на обговорення громадськості та профільних організацій громадянського суспільства.
4. Відсутність єдиного підходу до таких ключових питань як розподіл повноважень між ОМС різних рівнів, система підзвітності та підконтрольності місцевих органів виконавчої влади серед авторів проектів гальмують подальше доопрацювання конституційних змін та потребують вироблення компромісних рішень.
5. Головним адресатом реформи з децентралізації управління мають стати саме ОМС базового рівня, оскільки надмірна концентрація повноважень та ресурсів у регіональних ОМС створюватиме умови для зростання політичних амбіцій регіональних еліт, що в подальшому може стати підґрунтям для сепаратизму.
6. Запровадження призначення голів місцевих органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України мінімізує конфлікт інтересів між Кабінетом Міністрів України та Президентом України у процесі реалізації державної політики на регіональному рівні.
7. В цілому проекти змін до Конституції не розширюють межі конституційно-правового регулювання статусу органів самоорганізації населення, не закладають нових конституційних засад форм місцевої демократії, не підвищують роль асоціацій місцевого самоврядування як представника інтересів територіальних громад.
8. З метою покращення можливостей членів територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, крім запропонованих у проектах ініціатив, вважаємо доцільним у розділі Конституції про місцеве самоврядування закріпити:
- право територіальних громад на об’єднання;
- невичерпний перелік форм участі членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні: місцеві референдуми, загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення та інші;
- право жителів територіальних громад створювати органи самоорганізації населення;
- право органів місцевого самоврядування створювати асоціації;
- надання права законодавчої ініціативи всеукраїнським асоціаціям місцевого самоврядування.
Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства
(Н.І. Пеліванова)
[1] Рахманін С. Нова Конституція. Ескіз невідомого автора. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://gazeta.dt.ua/internal/nova-konstituciya-eskiz-nevidomogo-avtora-…
[2] Проект змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) (проект вноситься Кабінетом Міністрів України). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://minregion.gov.ua/koncepciya-reformuvannya-miscevogo-samovryaduva…
[3] Якою могла бути українська Конституція. Проекти громадянського суспільства / ШПА при НаУКМА, УНЦПД, КВУ: За заг. ред. Н.В. Линник. – К.: «Лікей», 2008. – 64 с.
[4] Пропозиції науковців та громадськості щодо конституційних змін. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravo.org.ua/politicreformandconstitutionslaw/2011-12-14-18-…
[5] Проект Концепції внесення змін до Конституції України (Всеукраїнська асоціація сприяння самоорганізації населення). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://cau.in.ua/ua/news/id/dlja-shirokogo-gromadskogo-obgovorennja-792/
[6] Європейська Хартія місцевого самоврядування: Рада Європи; Міжнародний документ від 15 жовтня 1985 р. // Офіційний вісник України. – 2013 . – № 39. – С. 181.
[7] Про стан місцевої й регіональної демократій в Україні: Рекомендація 102 (2001) Конгресу місцевих і регіональних влад Європи. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.kiev.ua/docs/kmpbe/r102%282001%29.htm
[8] Щодо вироблення політики стосовно перегляду Конституції України: в частині територіального устрою держави та місцевого самоврядування: Рекомендація Ради Європи від 9 жовтня 2013 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.slg-coe.org.ua/category/documents/appraisals/
[9] Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. №333-р. // Офіційний вісник України. – 2014. – № 30. – С. 18.
[10] The Constitution of the Republic of Poland of 2nd April, 1997. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm
[11] Закон про ґмінне самоврядування від 8 березня 1990 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=861
[12] Закон про повітове самоврядування від 5 червня 1998 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=868
[13] Закон про про самоврядування воєводствa від 5 червня 1998 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=858
[14] Spanish Constitution of 1978. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=185360