"Запровадження інституту інтерпеляції в Україні як однієї з форм парламентського контролю за діяльністю уряду". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглядається проблема здійснення в Україні парламентського контролю за діяльністю уряду та окремих міністрів та обґрунтовується запровадження процедури інтерпеляції. Надано рекомендації, що враховують вітчизняну практику парламентаризму та зарубіжний досвід.  

 

ЗАПРОВАДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ ІНТЕРПЕЛЯЦІЇ В УКРАЇНІ ЯК ОДНІЄЇ З ФОРМ ПАРЛАМЕНТСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ УРЯДУ

 

Після відновлення норм Конституції України 2004 року та повернення до парламентсько-президентської форми правління актуальним питанням залишається удосконалення механізмів функціонування системи влади в Україні у відповідності до європейських принципів і стандартів.  Одним з таких механізмів є процедура інтерпеляції, яка передбачає ініціативне проведення обов’язкових слухань в парламенті з питань діяльності Кабінету Міністрів України або його окремих членів[1].

 

Процедура інтерпеляції з деякими відмінностями застосовуються поряд з іншими формами парламентського контролю діяльності уряду у багатьох європейських країнах (Іспанія, Словенія, Франція, Швеція, Швейцарія, Литва, Словаччина, Італія, Фінляндія, Бельгія та ін.) та означає можливість одного або групи членів парламенту здійснити запит до уряду або окремого міністра щодо їх діяльності, після чого глава уряду або міністр має надати пояснення щодо піднятого питання на засіданні парламенту. Після цього відбувається обговорення відповіді і приймається рішення шляхом голосування, що передбачає декілька варіантів: схвалення відповіді доповідача, несхвалення діяльності та висловлення недовіри, що має наслідком відставку уряду в цілому чи одного або декількох міністрів.

 

Процедура інтерпеляції є більш дієвою формою парламентського контролю діяльності уряду або окремого міністра, ніж інші форми, що мають інформативний характер (наприклад, обговорення основних напрямів діяльності уряду на сесіях парламенту, депутатські запити або питання). Такі форми зазвичай не є достатньо ефективними, оскільки не передбачають конкретні юридичні наслідки для урядовця, який втратив довіру парламентарів.

 

У законодавстві Україні передбачені деякі елементи процедури інтерпеляції. Зокрема, Конституцією України передбачено право народного депутата України на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади (ст. 86)[2]. Керівники органів державної влади зобов’язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту. Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може також розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 87).

 

Відповідно до Закону України «Про статус народного депутата України»[3] народний депутат на пленарному засіданні Верховної Ради України має право у порядку, передбаченому законом про Регламент Верховної Ради України, звертатися із депутатськими запитами, вимагати відповіді на них (ст. 11). Народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади (ст. 15). При цьому законом визначається, що депутатський запит є вимогою народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до відповідних органів або посадових осіб, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

 

Депутатський запит вноситься у письмовій формі народним депутатом, на вимогу групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, і розглядається на засіданні Верховної Ради України. Після цього Верховна Рада України приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п’ятою від її конституційного складу.

 

У свою чергу, керівники органів державної влади, до яких звернуто запит, зобов’язані повідомити народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про результати розгляду його (їх) запиту у п’ятнадцятиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України, строк. Суб’єкти депутатського запиту мають право дати оцінку відповіді на свій запит. По відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України. За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення. При цьому в Законі чітко не визначено, які самі рішення можуть прийматися після обговорення вищезазначеної відповіді.

 

Також Закон «Про статус народного депутата України» не визначає чітко різницю між предметом депутатських запитів та звернень. Основні відмінності між цими формами контролю полягають у порядку їх реалізації та строках розгляду (запит – 15 днів, звернення – 10 днів). У той же час, законодавством низки зарубіжних країн таке розмежування проведено. Зокрема, предметом запитів, як правило, є найбільш важливі питання діяльності урядової адміністрації (наприклад, в Італії – цілі та мотиви дій уряду,  в Польщі – питання принципового характеру, Португалії – питання урядової політики), в той час як предметом звернень (усних та письмових запитань – решта питань, пов’язаних з поточною діяльністю органів виконавчої влади)[4].

 

У законодавстві України не визначено також питання, які не можуть бути предметом депутатських запитів і звернень (у європейських країнах, наприклад, це питання, які стосуються інформації з обмеженим правом доступу, особистого життя відповідної посадової особи, обороноздатності держави і т.д.), та відсутня вимога щодо обов’язковості офіційного оприлюднення текстів запитів та відповідей на них, що не відповідає демократичним принципам європейських країн.

 

Отже, на відміну від інтерпеляції, розгляд відповіді на депутатський запит та питання про відповідальність уряду або окремих його членів не є обов’язковим, а може бути здійснені лише добровільному порядку при підтримці визначеної кількості народних депутатів. 

 

Хоча народними депутатами України достатньо часто використовується їх законодавчо закріплене право на депутатський запит (Додаток 1), результати його застосування не завжди є достатньо ефективними. Беручи до уваги те, що більшість депутатських запитів вказують на нерозв’язані владою проблеми суспільства, активність використання народними обранцями депутатських запитів мала б здебільшого залежати від того, знаходиться народний депутат у владній коаліції чи в парламентській опозиції. Однак в українських реаліях зміна статусу депутатських фракцій майже не впливає на активність використання народними депутатами інструмента депутатського запиту. Це насамперед зумовлено формальним характером реагування на запити головно опозиційних депутатів, свідченням чого є значна кількість повторних запитів у зв’язку з незадоволенням відповіддю[5].

 

У європейській конституційній практиці загальновизнано, що однією із найпоширеніших форм, у яких здійснюється контрольна функція парламентів, є саме інтерпеляція. Інтерпеляція часто також виступає як дієвий засіб контролю за діяльністю уряду з боку опозиції[6].

 

За результатами вивчення положень конституцій деяких європейських країн[7] (Додаток 2) можна стверджувати про існування в них надійного інституту політичної відповідальності уряду перед парламентом, який забезпечується саме застосуванням процедури інтерпеляції. Важливим елементом такої процедури є можливість доведення до населення країни обґрунтованої критики уряду або окремих міністрів, що, в свою чергу, посилює їх політичну відповідальність за формування та реалізацію державної політики у сферах суспільних відносин, які належать до їх відання.

 

Європейський досвід застосування процедури інтерпеляції свідчить про те, що вона може врегульовуватись по-різному – як в конституціях країн, так і закріплюватись окремими законами, або взагалі відбуватись відповідно до традицій та звичаїв без нормативного закріплення.

 

У висновках Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) наголошується на тому, що, незалежно від форми правління (вибір якої є виключно політичним питанням окремої країни), система державної влади має бути зрозумілою, простою, не повинна створювати невиправдані ускладнення та провокувати політичні конфлікти. Також має бути забезпечений необхідний парламентський вплив і контроль та дотриманий принцип розподілу влади[8]. 

 

Висновки та рекомендації

Запровадження інституту інтерпеляції в Україні підсилить контрольну функцію парламенту за діяльністю уряду, та, відповідно, його політичну відповідальність, сприятиме утвердженню демократичних принципів та стандартів в системі державного управління у різних сферах суспільного життя країни.

 

Відсутність нормативного закріплення в Основному Законі України  інституту інтерпеляції не сприяє ефективному здійсненню парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України та окремих міністрів, враховуючи вітчизняну практику реалізації парламентом нормативних положень чинного законодавства України щодо депутатських запитів і звернень.

 

Усунення цієї прогалини в законодавстві України має відбуватись шляхом внесення в Основний Закон країни положень щодо процедури інтерпеляції, а саме:

– внесення інтерпеляції, кола її адресатів (Уряд, окремі міністри та, можливо, голови інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується членами уряду)[9];

– кола питань (за виключенням, наприклад, питань щодо обороноздатності держави, особистого життя адресатів запитів, обвинувачень їх у вчиненні протиправних дій), щодо яких вона може застосовуватися;

– правових наслідків (позитивна оцінка відповіді на інтерпеляцію або оголошення вотуму недовіри, що тягне за собою відставку уряду або окремої посадової особи).

 

Процедуру інтерпеляції доцільно ініціювати від імені кількісно визначеної групи народних депутатів України. При цьому питання щодо мінімальної кількості підписів народних депутатів, необхідної для подання інтерпеляції, має бути вирішено шляхом внесення змін до Конституції України або Закону України «Про статус народного депутата України».

 

У Законі України «Про статус народного депутата України» та Регламенті Верховної Ради України потрібно передбачити обов’язок та процедуру офіційного оприлюднення текстів запитів народних депутатів та відповідей на них на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

 

Відділ політичних стратегій

(Ю.П. Гаряча)

№ 8, Серія «Політика»

 

Додаток 1

 

Кількість та тематика запитів народних депутатів України, поданих протягом 2-х сесій роботи парламенту VII скликання

Протягом двох сесій роботи парламенту сьомого скликання було оголошено 2 067 запитів народних депутатів України. Найбільша їхня кількість адресована Кабінету Міністрів України (653 запити), Генеральній прокуратурі України (519), та Міністерству внутрішніх справ (105). За тематикою найчастіше депутатські запити стосувались розслідувань зловживань і порушень, інфраструктури в округах, захисту інтересів громадян та колективів, а також політики і законодавства.

 

Джерело: http://rada.oporaua.org/ua/statistika/rejtingi/468-deputatski-zapyty-za…

 

Додаток 2

 

Урегулювання процедури інтерпеляції

в конституціях деяких європейських країн