Анотація
В аналітичній записці розглянуто стан виконання Державної цільової програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 рр. Обґрунтовано необхідність корекції її основних показників. Сформульовано рекомендації щодо підвищення рівня її соціальної ефективності.
ЩОДО СТАНУ ВИКОНАННЯ ТА НАПРЯМІВ ВДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ЦІЛЬОВОЇ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ ПРОГРАМИ БУДІВНИЦТВА (ПРИДБАННЯ) ДОСТУПНОГО ЖИТЛА
Державна цільова соціально-економічна програма будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки (далі – Програма) була затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2009 р. № 1249[1]. Вона передбачає спільну участь громадян та держави у фінансуванні будівництва (придбання) доступного житла (середньою загальною площею 62,5 м2 для сім’ї із трьох осіб) за схемою 70/30 – 70 % вартості житла сплачує громадянин, а 30 % – держава. Вартість 1 м2 будівництва (придбання) доступного житла в розрізі регіонів має складати від 4730 грн (в Кіровоградській обл.) до 5920 грн (в м. Києві) – в середньому 5182 грн. Виконання програми надало б можливість збудувати в Україні протягом 2010-2017 рр. 16,6 млн м2 загальної площі житла та забезпечити доступним житлом 265,8 тис. сімей (рис. 1).
Рис. 1. Прогнозна кількість квартир в межах Державної програми будівництва (придбання) доступного житла в 2010-2017 рр.
Джерело: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2009 р. № 1249
Загальна вартість Програми складає 88,5 млрд грн (без урахування щорічної інфляції), з яких бюджетні видатки мають складати 28,6 млрд грн (23,2 млрд грн – з держбюджету та 5,4 млрд грн – з місцевих бюджетів). Передбачалося, що щорічні бюджетні видатки на реалізацію Програми зростатимуть з 1 млрд грн до 6,7 млрд грн (рис. 2).
Рис. 2. Прогнозні обсяги фінансування Державної програми будівництва (придбання) доступного житла із державного та місцевих бюджетів в 2010-2017 рр.
Джерело: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2009 р. № 1249
Запропонований Програмою фінансово-інвестиційний механізм державної підтримки дозволяє одночасно вирішувати кілька важливих соціально-економічних проблем, зокрема:
1) створити можливості для активного залучення сімей, які потребують поліпшення житлових умов і мають відповідний рівень доходів, до вирішення власних житлових проблем;
2) зменшити житлові зобов’язання держави щодо громадян, які тривалий час перебувають на квартирному обліку;
3) забезпечити підтримку будівельної галузі у завершенні т.з. «довгобудів»[2]. При цьому слід зазначити високу економічну ефективність Програми, яка з точки зору державних витрат є самоокупною – витрати держави у формі 30-відсоткової допомоги, відновлюючи економічну діяльність у сфері житлового будівництва, згодом фактично повертаються у бюджет держави через відповідні податки.
За період 2010-2013 рр. на реалізацію Програми державою було виділено 417,28 млн грн, з державного бюджету та 22,2 млн грн з місцевих бюджетів, що дозволило додатково залучити до будівельної галузі біля 1,22 млрд грн коштів громадян. Державну підтримку отримали 3463 сім’ї (рис. 3), в т.ч. 1535 – молоді сім’ї, 164 – військовослужбовці, 163 – педагоги, 95 – держслужбовці та ін.
Рис. 3. Кількість сімей, які отримали державну підтримку в рамках реалізації Державної програми будівництва (придбання) доступного житла.
Джерело: Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву.
Зазначені цифри дають підстави говорити про низькі показники виконання Програми внаслідок вкрай низьких обсягів її фінансування. Так, відповідно до паспорту Програми прогнозні показники її фінансування із державного та місцевих бюджетів в 2010-2013 рр. мали складати 7740 млн грн, а кількість збудованого в 2010-2013 рр. доступного житла – 64595 одиниць. Проте фактичні обсяги фінансування Програми в 2010‑2013 рр. становлять лише 5,6 % від прогнозних показників, а кількість сімей, що придбали житло в межах Програми, – 5,3 %. Якщо врахувати, що кількість сімей, які потребують покращення житлових умов, складає біля 1 млн[3], то реалізація Програми в її повному обсязі – будівництво 266 тис. одиниць доступного житла – могла б знизити кількісні показники наявної в Україні житлової проблеми більш ніж на 25 %. Проте на сьогодні реальний внесок Програми у подолання житлової кризи складає трохи більше 0,35 % (!).
Відповідно, маючи неабиякий економічний потенціал, Програма не стала чинником, який суттєво впливав би на розвиток вітчизняної будівельної галузі через вирішення проблеми житлових недобудов. За даними Держстату України[4] станом на 1 січня 2014 р. в Україні нараховувалось понад 4,2 тис. житлових будівель незавершеного будівництва, загальною площею 17,7 млн м2. Протягом 2010-2013 рр. в межах Програми введено в експлуатацію 160 житлових об’єктів, загальна кількість квартир в будинках складає 19148. Площа введеного в експлуатацію житла становить 1266,4 тис. м2 (з них 177 тис. м2 – для сімей, що беруть участь в Програмі)[5] (рис. 4).
Рис. 4. Площа введеного в експлуатацію житла в рамках реалізації Державної програми будівництва (придбання) доступного житла
Джерело: Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву.
Ситуація, що склалася у сфері виконання Програми, погіршується ще й тим, що 27 березня 2014 р. Верховна Рада України внесла зміни до Закону про Державний бюджет на 2014 рік, відповідно до яких фінансування державної програми будівництва (придбання) доступного житла було повністю припинено[6]. Пізніше за ініціативою Мінрегіону розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.04.2014 № 397-р було виділено 10 млн грн громадянам-учасникам програми, які в кінці 2013 р. року перерахували повну суму власного внеску[7].
Вже сьогодні можна стверджувати, що навіть за умови відновлення фінансування Програми на рівні 2010-2013 рр. вона не буде виконана. Більш того, навіть значне – наприклад, на 100-200 % – збільшення обсягів фінансування Програми не дасть можливості суттєво змінити ситуацію у сфері її виконання. Враховуючи наявні тенденції, слід очікувати, що до кінця 2017 року – часу закінчення терміну її реалізації, стати учасниками Програми сумарно зможуть не більше 7-10 тис. сімей, що складатиме 2,6-3,7 % від загальної кількості сімей, які мали отримати державну допомогу на придбання доступного житла.
На нашу думку, ключовою задачею у сфері реалізації Програми будівництва (придбання) доступного житла є не тільки відновлення її фінансування та збільшення його обсягів, але й перегляд її ключових показників, здійснення певної корекції її соціально-економічної спрямованості та механізмів реалізації.
Таку корекцію слід здійснювати з урахуванням того факту, що Програма не є інструментом розв’язання житлових проблем громадян із низькими, зокрема, середньостатистичними доходами. Вона є інструментом реалізації конституційного права на житло сімей із відносно високим рівнем добробуту – сімей, які мають власні накопичення на суму не менше 265 тис. грн або щомісячні доходи на рівні не менше 11,3 тис. грн[8]. Необхідність існування такого інструменту в арсеналі державної житлової політики обумовлена положеннями статті 47 Конституції України, яка встановлює відповідальність держави за створення умов, за яких кожний громадянин – незалежно від рівня його доходів – матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. На сьогодні, внаслідок високих цін на ринку житлової нерухомості, мінімальний рівень щомісячних доходів, який дозволяє сім’ї стати покупцем на ринку житлової нерухомості, перевищує 20 тис. грн. Відповідно рівень купівельної спроможності сімей із щомісячним сукупним доходом на рівні 11,3 тис. - 20 тис. грн є недостатнім для самостійного вирішення ними житлової проблеми шляхом придбання житла на ринку. Державна допомога, яка надається в межах Програми, дозволяє відновити купівельну спроможність зазначеної категорії сімей.
Ще однією категорією потенційних учасників Програми є сім’ї, які мають власне житло, проте потребують покращення житлових умов (перебувають на квартирному обліку). Такі сім’ї можуть, реалізувавши своє житло на ринку, стати учасниками Програми та, отримавши 30‑відсоткову державну допомогу, придбати нове житло – більше за площею та/або кількістю кімнат.
Втім кількість сімей в Україні, які мають необхідний рівень доходів (накопичень) і одночасно, як вимагає Програма, перебувають на квартирному обліку, є обмеженою. За нашими оцінками, вона є в 4-5 разів меншою від прогнозного показника – 266 тис. сімей, передбаченого Постановою Кабінету Міністрів України № 1249 від 11 листопада 2009 р. Відповідного зменшення потребують і прогнозні обсяги бюджетних витрат на реалізацію Програми[9]. Корекцію основних показників Програми та вжиття заходів, направлених на розширення кола її потенційних учасників, слід вважати основними напрямами її вдосконалення.
Рекомендації
Аналіз соціально-економічних особливостей Програми та досвіду її реалізації протягом 2010-2013 рр. вказує на необхідність вжиття з боку держави невідкладних заходів, направлених на вдосконалення як самої Програми, так і окремих механізмів її реалізації. Зокрема, необхідно:
1. Усунути наявні диспропорції між задекларованими показниками та реальними потребами певних категорій громадян, які є потенційними учасниками Програми. Для цього слід:
1.1. Переглянути (у бік зменшення) ключові показники Програми (зокрема, кількість учасників, обсяги будівництва житла, обсяги фінансування та ін.) з урахуванням її орієнтації на сім’ї із відносно високим рівнем доходів (11,3 тис. - 20 тис. грн).
За нашими оцінками на сьогодні кількість потенційних учасників Програми – сімей, які мають відповідний рівень доходів (накопичень) та перебувають на квартирному обліку, не перевищує 50-60 тис. Відповідного зменшення – до 5,7-7,2 млрд грн (без врахування інфляції) – потребують і прогнозні обсяги бюджетних витрат на реалізацію Програми.
1.2. Подовжити термін дії Програми до 2025 року.
1.3. Відновити, починаючи з 2015 року, фінансування Програми, збільшуючи його щорічні обсяги.
2. З метою підвищення соціально-економічної ефективності державної Програми будівництва (придбання) доступного житла необхідно розширити коло сімей, які могли б взяти в ній участь. Для цього слід:
2.1. Зняти обмеження щодо участі в Програмі сімей, які мають необхідний рівень доходів, проте не визнані державою такими, що потребують поліпшення житлових умов (не перебувають на квартирному обліку).
Обмеження кола можливих учасників Програми виключно сім’ями, що перебувають на квартирному обліку, вкрай негативно впливає на масштаби її реалізації і соціально-економічну ефективність. На нашу думку, одним із аргументів на користь зняття зазначеного обмеження є те, що з економічної точки зору Програма є самоокупною, державна допомога сприяє інвестуванню в житлове будівництво значних обсягів недержавних коштів. За нашими оцінками, зняття зазначеного обмеження може збільшити кількість потенційних учасників Програми до 100 тис., що потребуватиме відповідного збільшення її фінансування[10].
2.2. Запровадити механізм пільгового кредитування сімей-учасниць Програми, які потребують поліпшення житлових умов та перебувають на квартирному обліку.
Впровадження механізму кредитування на рівні 15 % річних зробило б Програму доступною для сімей з місячним доходом від 8,8 тис. грн. Відповідно, впровадження кредитування на рівні 12 % річних зробило б її доступною для сімей з місячним доходом від 7,2 тис. грн.
2.3. Забезпечити збільшення частки державної допомоги для громадян, які потребують поліпшення житлових умов та перебувають на квартирному обліку.
Розрахунки показують, що збільшення частки державної допомоги для зазначеної категорій сімей з нинішніх 30 до 50 % відкрило б доступ до Програми сім’ям із сукупним місячним доходом від 8 тис. грн[11].
2.4. Збільшити граничні показники вартості 1 м2 та площі житла, на яке надається державна допомога.
На сьогодні гранична вартість квадратного метра житла, яка встановлена Постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 09.07.2010 р., складає 7990 грн для м. Києва, 6435 грн – для Київської обл., 5148 грн – для АР Крим, Донецької, Львівської, Одеської, Харківської, Дніпропетровської областей та м. Севастополя; 4290 грн – для решти областей. Проте моніторинг цін на житлові об’єкти, які відповідно до рішення Міжвідомчої комісії входять до Переліку об’єктів, на добудову (будівництво) яких або придбання житла в яких можуть спрямовуватися кошти в рамках реалізації Програм будівництва (придбання) доступного житла, засвідчує, що досить часто реальна ціна квадратного метру значно перевищує розрахункову[12]. При цьому державна допомога надається, виходячи з норми не більш ніж на 21 м2 загальної площі житла на одну особу та додатково на 10,5 м2 на сім'ю, тоді як досить часто площа житла є більшою.
Необхідність сплати різниці між граничною і фактичною вартістю квадратного метра, а також загальної площі житла, що перевищує нормативну площу за ринковою вартістю, визначеною у договорі про будівництво, підвищує вимоги щодо рівня платоспроможності сімей‑учасниць Програми, звужує їхнє коло.
Відділ соціальної політики
(О.А. Більовський)
№ 6, Серія «Соціальна політика
[1] Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки. Постанова Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2009 р. № 1249. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua
[2] Існування таких об’єктів завдає збитків не тільки приватним інвесторам, але й державі, яка потерпає внаслідок зниження обсягів ВВП та промислового виробництва, недоотримання податкових надходжень з прибутків інвестиційно-будівельних компаній та заробітної плати їхніх працівників.
[3] В 2010-2013 рр. в Україні біля 1 млн сімей перебували на квартирному обліку, тобто відповідно до чинного законодавства були визнані державою такими, що потребують поліпшення житлових умов.
[4] Стан будівель та споруд незавершеного будівництва в Україні на 1 січня 2014 року. Експрес-випуск. – Державна служба статистики України. – 2014. – С. 2.
[5] Звіт про результати роботи Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» за 2013 рік. – Режим доступу: http://www.molod-kredit.gov.ua/cms/pro-fond/zvit-pro-robotu.html
[6] Відповідно до Закону України «Про Державний бюджет на 2014 рік» на надання державної підтримки на будівництво (придбання) доступного житла було передбачено 100 млн. грн.
[7]Більше 10 млн. грн. спрямовано на рахунки громадян – учасників програми «Доступне житло». – Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/news/bilshe-10-mln–grn–spryamovano-na-rahun…
[8] В 2013 році в Україні середній розмір державної допомоги, яку отримували сім’ї-учасниці Державної програми будівництва (придбання) доступного житла, складав 113,4 тис. грн, середня величина необхідних власних коштів – 264,7 тис. грн. Очевидно, що основним інструментом мобілізації такої суми може бути банківське кредитування. Розрахунки показують, що кредит на суму 265 тис. грн, взятий під 20 % на 20 років, змусить сім’ю виплачувати щомісячно 4500 грн. Для того, щоб комерційні банки надали такий кредит, сукупний місячний дохід позичальника має складати не менше 11,3 тис. грн.
[9] Слід очікувати, що без внесення відповідних змін в основні показники Програми, суттєве збільшення обсягів її бюджетного фінансування, зокрема – до рівня, передбаченого Постановою № 1249, неминуче призведе до виникнення ситуації, коли матиме місце «дефіцит учасників».
[10] Оцінка є приблизною. Зазначене питання потребує додаткового вивчення.
[11] Втім, збільшуючи частку державної допомоги та знижуючи вимоги щодо рівня платоспроможності учасників Програми, підвищуючи рівень її соціальної ефективності, слід враховувати, що за своєю сутністю вона є (і має залишатися) інструментом реалізації конституційного права на житло сімей із відносно високим рівнем доходів. Орієнтація на вказану соціальну групу є ключовою умовою її нинішньої економічної ефективності (самоокупності). Очевидно, що збільшення частки державної допомоги призведе до збільшення державних витрат та зниження рівня її самоокупності. Тому вказані заходи мають здійснюватися в певних межах.
[12] Наприклад, в окремих регіонах таке перевищення складає: АР Крим – 7-28 %; Вінницька обл. – 12-62 %; Житомирська обл. 38-79 %; Донецька обл. – 6-90 %; Київська обл. – 6-31 %; м. Київ – 1-31 %; Львівська обл. – 9-54 %; м. Севастополь – 11-50%. – Див.: Перелік об'єктів, на добудову (будівництво) яких або придбання житла в яких у 2013 році можуть спрямовуватися кошти в рамках реалізації програм будівництва (придбання) доступного житла, у тому числі здешевлення вартості іпотечних кредитів, стосовно яких Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями надано подання відповідно до постанови КМУ від 25.04.2012 № 343. – Режим доступу: http://minregion.gov.ua