"Щодо удосконалення Закону України "Про прожитковий мінімум". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці звертається увага до Закону України «Про прожитковий мінімум» з точки зору його змістового наповнення та сприймання. Аналізуються неточності даного Закону України та їхні наслідки. Окремо виділено необхідність модернізації визначення прожиткового мінімуму та методику обрахунку його величини. Обґрунтовано пропонується внести зміни до існуючого Закону України для забезпечення прозорого розуміння основних понять та процесів визначення прожиткового мінімуму.

 

ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ПРОЖИТКОВИЙ МІНІМУМ»

Визначення поняття прожиткового мінімуму, його функції, зв’язок з іншими основними категоріями соціальної політики (мінімальні заробітна плата та пенсії за віком, види соціальної допомоги і т.д.) та механізми обчислення прожиткового мінімуму вперше викладені в Законі України «Про прожитковий мінімум» № 966-XIV від 15.07.1999 р. (далі – Закон). З часу прийняття до Закону було внесено вісім змін, які мали б уточнити його основні положення та зробити більш зрозумілим. Проте вони більшою мірою є поверхневими та не несуть змістового навантаження. Тому, попри всі вдосконалення, залишається низка недоліків. Вони потребують докладного аналізу та внесення відповідних змін до Закону, що дозволить його модернізувати згідно з актуальними змінами в суспільстві.

І. Стаття 1 є однією з ключових статей, бо визначає основні положення Закону. Вона має низку недоліків:

• В частині 1 закріплено визначення прожиткового мінімуму – одне із найсуперечливіших місць Закону. Воно має такий вигляд: «Прожитковий мінімум – вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров’я набору продуктів харчування (далі – набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі – набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі – набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості». Дане визначення містить досить розмиті твердження, які надалі не мають пояснень: 1) «нормальне функціонування організму людини», 2) «достатнє забезпечення нормального функціонування організму людини» та 3) «задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості». «Нормальність» і «достатність» можна визначити лише шляхом порівняння з еталоном, який в Законі не визначений. Для набору продуктів харчування таким еталоном можуть виступити норми харчування, рекомендовані МОЗ. А от для наборів непродовольчих товарів та послуг такі норми визначити майже неможливо. Умови, в яких існує людина, та її потреби (в тому числі й соціальні та культурні потреби) змінюються доволі швидко, щоб вважати певні набори товарів та послуг еталонними. Тому вважаємо, що визначення дефініції «прожитковий мінімум», в якому вживаються неоднозначні твердження, має бути замінено. Визначення даного базового соціального стандарту не повинне містити неточностей й узагальнених тверджень, має бути простим, чітким та не викликати додаткових питань.

Звертаючись до досвіду тлумачення прожиткового мінімуму в пострадянських країнах* (наприклад, в Азербайджані, Білорусії, Казахстані, Молдові, Росії, Таджикистані), треба відзначити його подібність. Прожитковий мінімум визначається як вартісна величина споживчого кошику. У свою чергу останній є мінімальним набором продовольчих та непродовольчих товарів та послуг, необхідних для збереження здоров’я та забезпечення життєдіяльності людини. Визначення, таким чином, видається більш точним у порівнянні з «достатнім забезпеченням нормального функціонування організму людини».

• Частина 5 є найбільш заплутаною з точки зору її розуміння. З одного боку внесені зміни стосовно призупинення цієї частини в
  2006-2008 рр.[1],[2],[3] визнані неконституційними[4],[5], а з іншого – формулювання, яке фігурує в Законі, не змінено на те, що визнає Конституційний Суд. Згідно останнього, формулювання повинне було б мати такий вигляд: «Прожитковий мінімум, визначений для осіб, які відповідно до законодавства підлягають обов’язковому державному соціальному страхуванню, збільшується на суму обов’язкових платежів та на розмір ставки податку з доходів фізичних осіб.».

ІІ. Інші неточності містяться в статті 2 Закону щодо застосування прожиткового мінімуму, тобто його функції як базового соціального стандарту. Таких функцій виділяється сім. Щодо деяких із функцій властивим є досить загальне словесне оформлення змісту, який потребує більш точних, конкретних формулювань.

• Частина 3 також потребує уточнення, в чинній редакції Закону вона має такий вигляд: «встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім’ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України». Які саме «види соціальної допомоги» та «інші соціальні виплати виходячи з вимог Конституції України та законів України», в Законі залишаються нез’ясованими. Проте види соціальної допомоги наведені в Наказі № 486/202/524/455/3370 від 15.11.2001 р. «Про затвердження Методики обчислення сукупного доходу сім’ї для всіх видів соціальної допомоги»[6]:

1) державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям;

2) субсидія для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового;

3) щомісячна грошова допомога особі, яка проживає разом з інвалідом I чи II групи внаслідок психічного розладу, який за висновком лікарської комісії медичного закладу потребує постійного стороннього догляду, на догляд за ним;

4) допомога на дітей одиноким матерям та допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку;

5) компенсація додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги.

Для визначення «інших соціальних виплат» звертаємося до статті 46 Конституції України, де зазначено, що право на соціальний захист гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням. Відповідно до статті 4 Закону України «Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» виділяють:

- пенсійні виплати;

- виплати під час тимчасової втрати працездатності;

- виплати, зумовлені народженням та похованням;

- медичні виплати;

- виплати під час настання нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності;

- виплати по безробіттю.

 

Деякі з цих соціальних виплат та соціальних допомог згадуються в частині третій, проте не всі, що потребує доповнення цієї частини відповідними виплатами та допомогою.

 

Крім того, якщо звернутися до пов’язаних із Законом документів, можна побачити, що до переліку, зазначеному в частині 3, потрібно додати, що розмір соціальної допомоги, залежний від прожиткового мінімуму, встановлюється для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; для дітей війни, ветеранів війни, жертв нацистських переслідувань; для особі, які не мають права на пенсію, та інвалідів; для малозабезпечених сімей. Дані категорії осіб в теперішній редакції узагальнені і відображені словами «визначення розмірів соціальної допомоги» та «інші соціальні виплати». Незрозуміло,  на основі якого критерію деякі види соціальні допомоги особам (наприклад, особам, що є безробітними, або сім’ї з дітьми) були включені в дану частину, а інші були узагальнені. У такому випадку вважаємо за потрібно або доповнити перелік, або викласти його в узагальненій формі – «визначення розміру базових соціальних виплат».

• Частина 5 має вигляд: «визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров’я, освіти, соціального обслуговування та інших». Перелік галузей в такому вигляді є неповним, оскільки «інші» галузі залишається невизначеним. Проте в Законі України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» № 2017-III від 05.10.2000 р.[7]в статті 6 чітко наведений перелік сфер, в яких визначаються державні соціальні гарантії та стандарти на основі прожиткового мінімуму, а саме: у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров’я та освіти.
• Крім того згідно із Наказом від 08.10.2012 р. № 629/1105/1059/408/612 «Про затвердження Методики комплексної оцінки бідності»[8] для оцінки бідності використовується показник абсолютної бідності, який визначається за критерієм прожиткового мінімуму. Тобто показник прожиткового мінімуму використовується для аналізу стану бідності в країні. Тому вважаємо за доцільне доповнити частину другу статті 2 Закону щодо використання функції прожиткового мінімуму в оцінці абсолютної бідності.

ІІІ. Інший недолік Закону стосується обрахунку величини прожиткового мінімуму та принципів формування наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг. Законом закріплено, що прожитковий мінімум визначається нормативним методом (друга частина статті 1), а сформовані набори мають перезатверджуватися не рідше одного разу на п’ять років (перша частина статті 3). Проте такий підхід до обчислення прожиткового мінімуму та формування наборів є застарілим, не відповідає сучасним умовам життя та потребує зміни. Основними аргументами щодо цього є[9]:

- ускладнення перезатвердження норм споживання непродовольчих товарів та послуг. Головною проблемою є визначення термінів служби речей, кількості споживання послуг та органу, який це зробить і нестиме відповідальність за встановлені норми споживання. Саме тому визначені норми споживання для кожного з трьох наборів жодного разу не були переглянуті впродовж 14 років[10];

- темпи інфляції наборів продовольчих товарів, непродовольчих товарів та послуг є різними. Особливо це виявляється в сфері послуг, яка має значно більші темпи подорожчання, ніж продукти харчування. Тому перегляд наборів кожні п’ять років здешевлює прожитковий мінімум. А щорічне зростання прожиткового мінімуму є нічим іншим як простим віддзеркаленням інфляційних процесів.

 

Одним із найбільш відповідних способів уникнення зазначених складностей є заміна нормативного методу обчислення прожиткового мінімуму на статистично-нормативний метод. При такому методі споживання продуктів харчування визначається в натуральних показниках, а непродовольчих товарів та послуг – у відсотках від вартості продуктів харчування. Для врахування специфіки темпів інфляції для кожного набору необхідно ввести нові терміни перезатвердження наборів: для продовольчих товарів встановити 5 років, а відсоткове співвіднесення наборів продовольчих  та непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму – 3 роки. Відповідно до таких змін потреби в частинах 2 та 3 статті 3 Закону більше немає, і вони можуть бути видалені.

 

Для встановлення відсоткового співвіднесення між продовольчою та непродовольчою складовими можна використати декілька підходів. Встановлення такого співвіднесення можливе шляхом врахування фактичної структури споживчих сукупних витрат домогосподарств України, а саме: на основі фактичних сукупних витрат на продукти харчування 50 % найменш забезпеченого населення. Тобто, яка частка витрат йде на продукти харчування у порівнянні з усіма витратами, такою і буде частка продуктів харчування у величині прожиткового мінімуму. Інший підхід ґрунтується на основі обрахунку інфляційних процесів для кожного з наборів. Перший підхід є значно простішим у використанні, проте є більш суб’єктивним, оскільки обчислення проводиться на основі опитування домогосподарств. Другий підхід є більшою мірою об’єктивним, оскільки розрахунок відбувається на основі макроекономічних показників, що є більш точним та надійним.

 

З урахуванням зміни методу обчислення прожиткового мінімуму змінам підлягає і порядок встановлення та затвердження прожиткового мінімуму, закріплений у статті 4 Закону. Відтак, при другому підході до визначення відсоткового співвіднесення наборів товарів та послуг метою науково-громадської експертизи буде не визначення переліку набору продуктів харчування та наборів товарів та послуг, а встановлення відсоткового співвідношення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму на основі даних Держстату щодо темпів інфляції кожного з наборів. Натомість Кабінет Міністрів України затверджуватиме величину прожиткового мінімуму на основі проведеної експертизи щодо визначеного коефіцієнту та даних Держстату щодо вартості набору продуктів харчування.

 

Все вищеперераховане дає підстави вважати Закон України «Про прожитковий мінімум» таким, що має достатньо «слабких місць», які знижують якість дії Закону та потребують перегляду. Можна також виділити ще два суміжних проблемних питання, з якими безпосередньо пов’язаний прожитковий мінімум.

 

Перше з них пов’язане з поняттям «споживчий кошик». Дане поняття використовується спільнотою в контексті обговорення прожиткового мінімуму. По-перше, хоча зрозуміло, що йдеться про набори продовольчих та непродовольчих товарів та послуг, дане поняття не є законодавчо закріпленим. Треба відзначити, що словосполучення «споживчий кошик» використовується в багатьох чинних нормативних документах саме у контексті прожиткового мінімуму, хоча дане поняття не закріплено в Законі України «Про прожитковий мінімум». Тому використання його не має під собою правових основ.

 

По-друге, досить часто поняття «споживчий кошик» плутають з поняттям «споживчий набір». За кожним з понять стоять ті ж самі три набори продуктів та послуг, проте вони різняться за своїм призначенням та вмістом, що є досить принципово. Споживчий кошик використовується для обрахунку величини прожиткового мінімуму, а споживчий набір – для обчислення Індексу споживчих цін, на основі якого визначаються показники інфляції та дефляції. Споживчий набір визначається Держстатом України за узгодженням із зацікавленими міністерствами, відомствами, громадськими організаціями та науковими установами. Принципи його формування, методологія та якість обрахунку визначаються МВФ та ЄС на досить високому рівні і цілком відповідають вимогам ЄС. Споживчий набір переглядається раз на п’ять років, щорічно переглядається вагова структура споживчого набору з урахуванням змін в споживанні населення. Останній раз цей набір був переглянутий у 2012 році, і зараз він складається з 335 позицій[11]. Таким чином споживчий набір товарів і послуг відбиває сучасні потреби українців та структуру їх споживання продовольчих та непродовольчих товарів та послуг[12]. Звідси добре видно, що споживчий набір і споживчий кошик є принципово різними поняттями: перший використовується для обрахунку інфляції, а другий – для обрахунку величини прожиткового мінімуму. Це все вказує на необхідність введення в Закон поняття «споживчий кошик» в частині визначення прожиткового мінімуму – це вирішить зазначені проблеми, а також значно спростить сприйняття визначення прожиткового мінімуму.

 

Другим проблемним питанням є чинне існування Законів України, подібних до Закону України «Про прожитковий мінімуму», які були прийняті на початку незалежності у 90-х рр.: «Про мінімальний споживчий бюджет» (від 03.07.1991 р.)[13] та «Про межу малозабезпеченості» (від 04.10.1994 р.)[14]. Так, в Законі України «Про мінімальний споживчий бюджет» йдеться про розрахунок величини мінімального споживчого бюджету для основних соціально-демографічних груп на основі системи споживчих кошиків для формування взаємопов’язаної системи мінімальних доходів громадян і видатків держави на їх утримання в установах соціальної сфери. Закон України «Про межу малозабезпеченості» забезпечує матеріальну підтримку непрацездатному громадянинові на мінімальному рівні, який визначався на основі мінімального споживчого бюджету. Застосування межі малозабезпеченості було запроваджено як тимчасовий захід в умовах кризового стану економіки.

 

Крім того, на основі Закону України «Про мінімальний споживчий бюджет» досі є чинною Постанова Кабміну «Про мінімальний споживчий бюджет» (від 03.10.1991 р.)[15], в додатку до якої наведені затверджені структура та вартісна величина мінімального споживчого бюджету, тобто споживчих товарів та послуг. Ця структура в свою чергу подібна до структури наборів продуктів харчування, товарі та послуг, закріпленої в Постанові Кабміну «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення» (від 14.04.2000 р.)[16]. Хоча переліки найменувань наборів є схожими, норми споживання – ні. Особливо це можна спостерігати в нормах споживання продуктів споживання: структура набору продовольчих товарів 1991 р. має в основі більшою мірою білкову модель харчування, а структура 2000 р. – вуглеводну модель. Отже, попри схожість, є принципові відмінності, які впливають на обрахунок величини мінімально необхідного споживання товарів та послуг.

 

Цілком очевидно, що згадані Закони України та підзаконні акти є суто номінально існуючими, оскільки ними не користуються. Тому в 2009 р. був підготовлений проект Закону «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України (щодо первинних законодавчих актів України, які фактично не діють, але не втратили чинність в установленому Законом порядку)»[17], в якому серед багатьох інших законодавчих актів пропонувалося вищезазначені Закони України визнати такими, що втратили чинність. Проте законопроект не був прийнятий. Тому і сьогодні існує подвійне регулювання визначення величини мінімальної вартості набору продовольчих товарів, набору непродовольчих товарів та набору послуг для здійснення соціальної політики у сфері соціального захисту громадян. Це все веде до правової колізії, оскільки одне і те саме питання регулюється двома нормативними актами з однаковою законодавчою силою. І, хоча таку колізію можна вважати умовною, оскільки більшу законодавчу силу має та норма права, яка прийнята пізніше, вважаємо за потрібне урегулювати суперечність на законодавчому рівні в цілях впорядкування законодавчої бази. Для цього необхідно визнати Закони України «Про мінімальний споживчий бюджет», «Про межу малозабезпеченості» та Постанову Кабміну «Про мінімальний споживчий бюджет» такими, що втратили чинність.

 

Зазначені вищі недоліки значно впливають на якість Закону. Вони створюють складності у сприйнятті основних положень Закону, особливо в частині визначення прожиткового мінімуму та функції його дії. Застарілість методу обрахунку прожиткового мінімуму впливає на його величину, значно її занижуючи. А наявність застарілих законів, які регулюють ті ж самі питання, створює непотрібний безлад в законодавчій базі. Це все негативно відбивається на інтересах громадян, які й покликаний захищати Закон.

 

Отже, для суттєвого вдосконалення Закону України «Про прожитковий мінімум» необхідно усунути низку недоліків, перелічених вище. Для цього необхідно:

- спростити визначення прожиткового мінімуму, зробивши його зрозумілішим;

- ввести до закону поняття «споживчого кошику» для уникнення плутанини з використанням цього поняття;

- викласти частину 5 статті 1 у відповідності до рішення Конституційного суду, для прозорішого сприйняття цієї частини;

- додати до сфер застосування прожиткового мінімуму використання його для оцінки абсолютної бідності;

- навести повний перелік всіх соціальних допомог та виплат, для встановлення яких використовується прожитковий мінімум, або повністю узагальнити перелік;

- викласти повний перелік сфер, в яких забезпечуються державні соціальні гарантії та стандарти;

- замінити нормативний метод на нормативно-статистичний із супутніми змінами у принципах формування наборів продуктів харчування, товарів та послуг та в порядку встановлення та затвердження прожиткового мінімуму[18];

- визнати такими, що втратили силу, Закони України «Про мінімальний споживчий бюджет», «Про межу малозабезпеченості» та Постанову Кабміну «Про мінімальний споживчий бюджет» для усунення законодавчої колізії.

 

Більшість пропозицій не вимагає кардинальних змін в Законі і має на меті зробити його більш прозорим та доступним для пересічного громадянина. Єдине, що суттєво можете вплинути на величину прожиткового мінімуму, зокрема, та на Закон в цілому, – це запропонована зміна методики обрахунку прожиткового мінімуму. Новий метод дозволить обійти низку труднощів, які властиві існуючому нормативному методу: (1) визначення та періодичні зміни номенклатури наборів непродовольчих товарів та послуг та (2) встановлення норм їх споживання. При нормативно-статистичному методі очікується отримати прожитковий мінімум, який відображатиме загальну структуру, об’єм та якість споживання в країні та буде таким соціальним стандартом, який забезпечить гідний життєвий рівень населення країни.

 

Пропозиції

З метою удосконалення Закону України «Про прожитковий мінімум» необхідно:

 

1. Внести до Закону України «Про прожитковий мінімум» наступні зміни:

- частину 1 статті 1 викласти в такій редакції: «Прожитковий мінімум – вартісна величина споживчого кошику. Споживчий кошик – це мінімальний набір продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг, необхідних для збереження здоров’я та забезпечення життєдіяльності людини.»;

- частину 5 статті 1 викласти в такій редакції: «Прожитковий мінімум, визначений для осіб, які відповідно до законодавства підлягають обов’язковому державному соціальному страхуванню, збільшується на суму обов’язкових платежів та на розмір ставки податку з доходів фізичних осіб.»;

- частину 2 статті 2 викласти в такій редакції: «розроблення державних соціальних програм, оцінки рівня життя населення та розрахунку показників абсолютної бідності;»

- частину 3 статті 2 викласти в такій редакції: «встановлення розмірів:

 

мінімальної заробітної плати (Закон України «Про оплату праці» № 108/95 від 24.03.1995 р.);

стипендій (Постанова Кабінету Міністрів України «Питання стипендіального забезпечення» № 882 від 12.07.2004 р.);

соціальної допомоги (Наказ Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України № 486/202/524/455/3370 від 15.11.2001 р. Про затвердження Методики обчислення сукупного доходу сім’ї для всіх видів соціальної допомоги);

(Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» № 2342 від 13.01.2005 р.);

(Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» № 3551 від 22.10.1993 р.);

(Закон України «Про жертви нацистських переслідувань» № 1584 від 23.03.2000 р.);

(Закон України «Про соціальний захист дітей війни» № 2195 від 18.11.2004 р.);

(Закон України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам» № 1727 від 18.05.2004 р.);

соціальних виплат (Закону України «Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» № 16/98-ВР від 14.01.1998 р.)»;

- частину 5 статті 2 викласти в такій редакції: «визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях доходів населення, охорони здоров’я, освіти, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування».

 

2. Комітету Верховної Ради з питань соціальної політики та праці:

- підготувати законопроект щодо визнання Законів України «Про мінімальний споживчий бюджет», «Про межу малозабезпеченості» такими, що втратили чинність.

 

Відділ соціальної політики

 (К.О. Ковязіна)

№ 10, Серія «Соціальна політика»