"Деякі аспекти перспективи скасування інституту депутатської недоторканності в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглядаються проблеми, які можуть виникнути в частині застосування індемнітету (як складової депутатської недоторканності) у разі повного скасування депутатського імунітету. На основі проведеного аналізу надані пропозиції щодо вдосконалення інституту захисту депутатів від юридичної відповідальності за висловлення, зроблені в процесі реалізації ними своїх представницьких функцій. Також, розглянуті перспективи можливих подальших законодавчих ініціатив Президента у разі остаточного схвалення поданого ним законопроекту № 1776 про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів), або його відхилення.

 

ДЕЯКІ АСПЕКТИ ПЕРСПЕКТИВИ СКАСУВАННЯ ІНСТИТУТУ ДЕПУТАТСЬКОЇ НЕДОТОРКАННОСТІ В УКРАЇНІ

 

5 лютого 2015 року Верховна Рада України підтримала законодавчу ініціативу Президента України щодо виключення частин першої та третьої статті 80 Конституції України, якими передбачалися гарантії депутатської недоторканності та заборона притягнення народних депутатів України до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту без згоди парламенту. Відповідно до вимог Основного Закону запропоновані Президентом конституційні зміни були відправлені на розгляд Конституційного Суду України.

 

У разі остаточного вирішення питання щодо внесення відповідних змін до Основного Закону, у Конституції залишатиметься друга частина статті 80, в якій зазначено, що народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

 

Таким чином, з двох складових депутатської недоторканності – імунітету (заборона притягнення до юридичної відповідальності без згоди ВР) та індемнітету (відповідальність за голосування чи висловлювання в ході виконання депутатських обов’язків) в Конституції України пропонується залишити тільки останній.

 

Питання депутатського імунітету

Необхідно зазначити, що обмеження, чи скасування депутатського імунітету є поширеною сучасною тенденцією в парламентській практиці європейських країн. У Доповіді, з цього питання, прийнятій Європейською комісією за демократію через право (Венеціанська комісія) на 98 пленарному засіданні 21-22 березня 2014 року, зазначено, що «парламентський імунітет не є необхідною частиною сучасної демократії», якщо існує «добре функціонуюча політична система, [а] члени парламенту можуть отримати належний захист через інші механізмі»[1]. Тобто існує не корумпована правоохоронна система та незалежні суди. Крім того, у Доповіді вказується, що імунітет, в умовах парламентсько-президентської моделі влади, є, в першу чергу, захистом меншості. Тому, для відновлення балансу, можна розглядати можливість повернення до вирішення питання щодо прав опозиційної меншості, які були скасовані у 2010 році.

 

Застосування, в тій чи іншій формі, депутатського імунітету є справді не таким поширеним у Європі, як правила індемнітету – притаманні фактично всім конституційним системам. В деяких країнах імунітет зовсім не передбачений. Проте, в більшості європейських держав він є і має обмеження[2]. Існує багато варіацій цих обмежень. Проаналізувавши їх, у своїй Доповіді Венеціанська комісія розробила найбільш прийнятні, універсальні критерії можливого застосування імунітету. Зокрема, депутатський імунітет:

• має підлягати обмеженням, встановленим законом чи парламентськими процедурами;
• повинен мати тимчасової характер, так, щоби відповідальність могла наступити і на більш пізньому етапі;
• може бути скасований, після чіткої та об'єктивної процедури;
• не захищає від попереднього слідства;
• не застосовується, якщо депутат спійманий на місці злочину;
• не відноситься до особливо тяжких злочинів;
• не поширюється на незначні або адміністративні правопорушення.

Серед визначених Комісією критеріїв позбавлення парламентаря імунітету варто виділити:

• коли депутат спійманий на місці злочину;
• коли передбачуваний злочин має особливо серйозний характер;
• коли запит стосується кримінального діяння, що не є пов'язаним з виконанням депутатом своїх парламентських функцій[3].

Таким чином, повна відмова від застосування депутатського імунітету в Україні може бути сприйнята критично і в самому парламенті, і серед європейський експертів з питань парламентської демократії.

 

Якщо ухвалений попередньо 16 січня 2014 року законопроект не буде підтриманий двома третинами депутатів від конституційного складу ВР України, відповідно до вимоги статті 158 Конституції цей законопроект не може бути повторно поданий до парламенту протягом року. В такому разі доцільно розглянути перспективи обмеження депутатського імунітету, які можуть бути запропоновані Президентом України.

 

Питання депутатського індемнітету

Індемнітет, на відміну від імунітету, є більш поширеним у країнах розвинутої демократії. Його базові принципи реалізовані в законодавстві практично усіх демократичних країн.

 

Важливо зазначити, що слабкий інститут парламентського імунітету зазвичай передбачає існування широкого індемнітету (так звана Англо‑саксонська модель).

 

Зазвичай, депутати захищені від будь якого кримінального та адміністративного переслідування за свої висловлювання (в процесі реалізації свого виборчого мандату) та щодо голосувань у парламенті. В деяких країнах, щоправда, передбачені штрафні санкції за окремі порушення.

 

Важливо зазначити, що правила індемнітету мають відрізнятися від правил дотримання внутрішньої парламентської дисципліни.

 

Проаналізувавши конституції європейських країн розвинутої демократії, Венеціанська комісія виділила три основні моделі індемнітету:

1. Абсолютний захист, який поширюється не тільки на свободу від переслідувань за голосування, але і на всі висловлювання депутатів (в межах здійснення їх мандату).
2. Індемнітет обмежений законом (або Конституцією). Передбачає перелік заборонених тем. Таких, як: наклеп, ненависть, державна зрада, розголошення державної таємниці тощо.
3. Індемнітет може бути скасований самим парламентом рішенням простої більшості відповідно до розроблених самими депутатами критеріїв[4].

Венеціанська комісія віддала перевагу моделі обмеження на законодавчому рівні з можливістю подальшого судового розгляду[5]. Питання, щодо яких впроваджуються такі обмеження, мають бути чітко визначенні.

 

Сьогодні в Основному Законі України індемнітет поданий в обмеженому вигляді – лише щодо захисту від переслідування народних депутатів за голосування та висловлювання у стінах парламенту, або його органах. Натомість, за свої слова поза межами ВР України (наприклад, на телебаченні, чи під час зустрічі з виборцями, мітингах та демонстраціях тощо) народні депутати, у разі повного скасування імунітету, нестимуть відповідальність.

 

Формулювання, які застосовуються у частині другій статті 80 нині діючої Конституції України (щодо визначення депутатського індемнітету) є самі по собі недосконалими. Але ця недосконалість нівелювалася існуючим широким імунітетом народних депутатів. За умови повного скасування депутатського імунітету питання індемнітету напевне потребуватиме детальнішого розгляду та вдосконалення його правового регулювання.

 

Висновки та рекомендації

1) Щодо депутатського імунітету:

Оскільки імунітет в умовах парламентсько-президентської моделі є, в першу чергу, захистом опозиційної меншості, у разі скасування відповідної норми Конституції з метою відновлення політичного балансу доцільно розглянути питання щодо правового унормування прав парламентської опозиції.

 

Найчастіше в демократичних країнах законодавчо гарантуються такі основні права парламентської опозиції:

• право на представництво (як правило, у керівництві законодавчого органу, деяких комітетів та комісій);
• право впливати на формування порядку денного засідань парламенту;
• право на парламентське оприлюднення власної політичної позиції (зокрема, коли за опозицією закріплюється право на співдоповідь під час розгляду важливих питань, перелік яких визначається законодавчо) тощо.

Реалізація відповідних прав можлива шляхом врегулювання статусу опозиції в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України», або через ухвалення Закону України «Про парламентську опозицію» разом із внесенням відповідних змін до Регламенту.

 

Тож, у разі повного скасування депутатського імунітету доречно виступити з відповідними законодавчими пропозиціями. Така позиція парламентської більшості сприятиме консолідації та конструктивній роботі законодавчого органу.

 

Президенту України, у разі не внесення змін до Конституції України, якими передбачається повне скасування депутатського імунітету, доцільно повторно звернутися до ВР України з пропозиціями щодо його обмеження на основі рекомендацій Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) з цього питання.

 

2) Щодо депутатського індемнітету:

Враховуючи вищезгадані рекомендації Венеціанської комісії із цього питання, Президенту України доцільно виступити з законодавчою ініціативою щодо розширення депутатського індемнітету. Зокрема, передбачити внесення змін до другої частини статті 80 Конституції України, в яких запропонувати звільнити народних депутатів України від юридичної відповідальності за результати голосування та висловлювання, зроблені в межах реалізації ними свого представницького мандату.

 

Доцільно також розглянути можливість розширення переліку питань, яких норма про звільнення від відповідальності стосуватися не буде: образа, наклеп, антидержавні заклики, погрози, розголошення державної таємниці. Ці обмеження можуть бути внесені до тексту самої Конституції, або до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (з відповідним посилання на Закон у тексті Конституції).

 

Відділ розвитку політичної системи

(І.А. Павленко)

№ 18, Серія «Політика»