Анотація
У записці проаналізовано політику державної фінансової підтримки експорту, яка проводилась в Україні та досліджено інституційне забезпечення такої підтримки. Зроблено висновок про необхідність зміни в підходах при формуванні програми розвитку експорту та запропоновано першочергові заходи.
ПРІОРИТЕТНІ НАПРЯМИ ДЕРЖАВНОЇ ФІНАНСОВОЇ ПІДТРИМКИ ЕКСПОРТУ
В останні два роки, з одного боку, вкрай складна ситуація в Україні та з другого боку, загострення конкурентної боротьби на світових ринках і протекціоністські заходи багатьох країн, які є традиційними ринками української продукції, поставили перед Україною актуальне завдання створення Програми розвитку українського експорту, що визначено у дорожній карті та першочергових пріоритетах реалізації Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» [1]. Серед ефективних інструментів реалізації цієї програми, має стати впровадження в Україні системи державної фінансової підтримки експорту, що відповідає міжнародним вимогам.
Державна експортна політика багатьох країн вбудована в загальноекономічну політику і є важливим напрямом зовнішньоекономічної політики цих країн, оскільки проведення ефективної державної фінансової підтримки експорту дозволяє залучати в економіку країни додаткові обсяги валюти, підтримувати рівновагу торговельного балансу, зменшувати боргове навантаження тощо.
Слід зазначити, що в Україні тривалий час державна фінансова підтримка експорту розглядалася, в переважній більшості, як субсидування окремих галузей та виробників. Державними структурами здійснювалося лобіювання адресних пільг, преференцій, податкових «канікул» тощо на користь наближених до влади представників великого приватного бізнесу, що значно вплинуло на формування незбалансованої товарно-географічної структури як зовнішньої торгівлі в цілому, так і експорту зокрема.
Політику державної підтримки експортерів, яка проводилась в Україні протягом більше ніж 20 років не можна вважати ефективною та оптимальною, оскільки у кінцевому рахунку вона не забезпечила умови, за яких зростає конкурентоспроможність вітчизняних товарів та послуг на світових ринках, забезпечується розбудова ринкової інфраструктури, відбувається досить повільно розвиток та впровадження у виробництво технологічних та інноваційних досягнень. Заходи, що проводилися в Україні не захистили на зовнішніх ринках у достатній мірі вітчизняних експортерів від конкурентів в інших країнах. Внаслідок чого основні показники експорту мають певні негативні тенденції.
Так, за інформацією Держстату 2010-2011 роки обсяг експорту товарів мав тенденцію до збільшення, але слід зауважити, у порівнянні з показниками кризових років 2008-2009 років. Вже у 2012 році приріст обсягів експорту товарів суттєво уповільнився і склав 0,3 %. Проте, у наступному році ситуація кардинально змінилися. Так, порівняно з 2012 роком, обсяг експорту товарів у 2013 році скоротився на 8,1 %, у 2014 році відповідно - 13,8 %. Загалом же, за два останні роки, зменшення експорту товарів з України складає 13,9 млрд дол. США* (рис. 1).
___________________
* обсяг експорту товарів з України без урахування тимчасово окупованої території АР Крим і м. Севастополя
Рис. 1. Динаміка обсягів експорту товарів у 2010-2014 рр., млн дол. США та % [2].
Обсяги експорту товарів та послуг у 2014 року склали 63,9 млрд дол. США і зменшились у порівнянні з 2013 року на 14,6 % або на 10,9 млрд дол. США.
У 2014 році падіння відбулось і за показниками експорту послуг до країн ЄС (28) на 7,3 % у порівнянні з попереднім роком. Показник експорту товарів до країн ЄС (28) за підсумками 2014 року характеризується незначним підвищенням на 2,6 % або 431,2 млн дол. США. Це, за умов, що з 23 квітня 2014 року Європарламент в односторонньому порядку ввів автономний преференційний торговий режим для України, яким скасував, а в окремих випадках - зменшив, мита на імпорт українських товарів до ЄС. У той же час, вітчизняними експортерами суттєво втрачено ринки країн СНД. Зменшилися обсяги експорту до них у 2014 року по відношенню до переднього року на 31,6 % або 6,8 млрд дол. США.
Така складна ситуація з експортом є наслідком ряду подій, які експерти оцінюють по-різному. Зокрема, за інформацією Національного банку України у січні-лютому 2015 року надходження валютної виручки від експортерів зменшилось на 45 % у порівнянні з аналогічним періодом 2014 року, це близько 5 млрд дол. США, що досить негативно вплинуло на валютний курс [3]. З іншого боку Нацбанком 1 грудня 2014 року було введено вимогу щодо обов’язкового продажу експортерами на міжбанківському валютному ринку України безпосередньо Нацбанку валюти із-за кордону у розмірі 75 % [4]. У цілому такі дії регулятора за оцінками експертів повинні б були мати позитивний ефект та скоротити дефіцит платіжного балансу. Проте, не було враховано деякі виклики, які постали на валютно-курсовому ринку. У першу чергу це «панічні» стрибки курсу, який знаходився у вільному режимі формування. З іншого боку, скорочення обсягів валюти, що отримують експортери у зв’язку із значними зменшенням експортних операцій взагалі, як це аналізувалося раніш. Зміна, починаючи з 2015 року, порядку і розміру обрахування деяких податків та обов’язкових зборів, що також вплинуло на відтік валютної виручки за кордон. Експортери, зі свого боку, вдалися до певних «схем», щоб не заводити валюту до України та не втрачати значні кошти від продажу валюти на міжбанківському ринку по невигідному для бізнесу курсу. При прийняті та впровадженні обмежувальних заходів до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, Національним банком України не було здійснено оцінку ризиків та загроз для забезпечення фінансової безпеки країни.
Без створення Національним банком стабільних, сприятливих та вигідних умов для продажу експортерами валютної виручки неможливо буде досягти позитивного ефекту з курсом національної валюти.
З метою оцінки готовності українського експорту до конкурентного входження у світову, й насамперед європейську, систему торгівлі, проаналізуємо основні складники інституційного забезпечення системи державної підтримки експорту в нашій країні.
Україна до сих пір не є рівноправним членом Berne Union (Бернського Союзу), оскільки не має власної Експортно-кредитної агенції. Тривалий час державні інституції в Україні проводили роботу по створенню такої фінансової установи. Хоча у 2011 році Верховною Радою України було схвалено закон, який запроваджував основи державної фінансової підтримки в Україні, проте, до нього було застосовано президентське вето. З того часу, жодного законопроекту, пов’язаного із створенням системи державної підтримки експорту у Верховній Раді України не розглядалось.
Важлива роль в системі державної підтримки експорту належить спеціалізованим фінансовим установам, так званим експортно-кредитним агентствам (далі – ЕКА). Такі установи, створені в багатьох країнах світу безпосередньо приймають участь у забезпеченні виконання державної функції із стимулювання та сприяння розвитку експорту відповідної країни.
За інформацією Berne Union страхування експортних кредитів у 2013 році склало 1,9 трлн доларів США, при чому обсяги експорту та інвестицій покриті ЕКА, членами Бернського союзу, збільшилася приблизно на 4 %, в першу чергу завдяки зростанню короткострокового експортного страхування кредитів. У 2013 році члени Бернського Союзу підтримали 10 % обсягів міжнародної торгівлі. Всього страхових виплат з початку глобальної фінансової кризи 2008 року, члени Бернського Союзу виплатили більше ніж 24 млрд дол. США експортерам й інвесторам, як компенсація втрат через неплатежі покупців та інших боржників [5].
ЕКА – це організації або установи, які здійснюють державне страхування, гарантування та кредитування національних компаній, які ведуть бізнес за кордоном і займаються зовнішньою торгівлею. Свою діяльність ЕКА здійснюють за різними видами, серед яких основними є страхування, кредитування та гарантування експорту.
Одним з найбільш поширених видів стимулювання продажів при здійсненні зовнішньоторговельних операцій можна назвати страхування експортних кредитів, основною ціллю якого є мінімізації комерційних та політичних ризиків, що виникають при експортному фінансуванні. Страхування експортних кредитів є необхідним фінансовим механізмом, який направлений на захист національних експортерів, що має позитивний вплив на розвиток зовнішньої торгівлі.
У страхуванні експортних кредитів, окрім підприємств, зацікавлені також і банки. При страхуванні експортних кредитів ризики щодо невиконання зобов’язань з боку іноземних контрагентів бере на себе ЕКА, що суттєво впливає на умови надання кредиту банком.
Серед центральних органів виконавчої влади лише за Мінекономрозвитку закріплена функція координації запровадження та реалізації механізму державної підтримки експорту, при цьому чітко не визначено, діяльність яких інституцій слід координувати і який орган (и) влади є відповідальним (и) за ефективну реалізацію державної політики підтримки вітчизняних експортерів. Інші ЦОВВ взагалі не уповноважені державою опікуватися безпосередньо державною підтримкою експорту, а лише опосередковано сприяють просуванню національних товарів та послуг на зовнішні ринки.
З-поміж інституцій, які сприяють підтримці експортерів, можна виділити Торгово-промислову палату України, яка є недержавною неприбутковою самоврядною організацією.
В Україні нині функціонує кілька консультаційно-дорадчих структур, які опікуються питаннями підтримки вітчизняних експортерів. Ці інституції фактично займаються лобіюванням інтересів великого бізнесу і майже не займаються сприянням розвитку експортної діяльності середніх та малих підприємств. Їх статус не має великого впливу на здійснення органами влади державної зовнішньоекономічної політики. Крім того, висвітлення результатів їх діяльності в інформаційному просторі не забезпечене належним чином.
У 2013 р. Кабінетом Міністрів України було схвалено Концепцію створення системи державної підтримки експорту України, реалізацію якої передбачається здійснити протягом 2013–2015 рр. [6].
Проаналізувавши основні положення цієї Концепції, можна відзначити її суто декларативний характер. Вона не дає основні меседжі щодо здійснення державної політики підтримки експорту в сучасних умовах. У цьому документі відсутня оцінка зовнішніх та внутрішніх ризиків для розвитку вітчизняного експорту та шляхів їх мінімізації.
Основною метою цього документа визначено створення дієвої інтегрованої системи державної підтримки експорту. Однак на виконання цієї Концепції так і не було розроблено план заходів, який дозволив би запровадити основні механізми такої підтримки, які вже давно ефективно використовуються у європейських країнах, зокрема механізми державної фінансової підтримки експортної діяльності (кредитування, гарантування та страхування експорту).
Інші законодавчі та нормативно-правові документи, які регламентували би функціонування в Україні інституційних, організаційних, інформаційних, фінансових умов забезпечення державної підтримки експорту, існують лише у формі проектів і не можуть слугувати правовою базою для формування системи державної підтримки експорту.
Якщо розглянути види добровільного страхування, що передбачені Законом України «Про страхування», то з-поміж них не виділяється окремо такий вид, як страхування експорту або експортної операції [7]. Серед тих видів, що мають пряме та опосередковане відношення до експортної діяльності, можна виділити такі: страхування вантажів; страхування кредитів (у т.ч. відповідальності позичальника за непогашення кредиту); страхування інвестицій; страхування фінансових ризиків. Страхування такого виду ризику, як політичний (некомерційний) ризик відсутнє в національному законодавстві, тому жодна зі страхових компаній не забезпечує страхування цього виду ризику.
АТ «Укрексімбанк» – це державний банк, який кредитує серед іншого експортерів та організовує забезпечення страхування об’єкта кредитування таким чином [8]. Договір страхування укладається на узгоджених із банком умовах між позичальником і страховою компанією, обраною ним зі списку акредитованих в АТ «Укрексімбанк». Банком зроблено відповідний відбір та акредитацію приватних страхових компаній для подальшого співробітництва в наданні страхових послуг. Ці компанії здійснюють різні види страхування й лише деякі з них стосуються зовнішньоекономічної діяльності експортерів, зокрема це страхування майна, вантажу, кредитних ризиків, у т.ч. відповідальності позичальника за непогашення кредиту. Окремі з них здійснюють страхування фінансового або комерційного ризику.
Оскільки збитковість страхування фінансових ризиків достатньо висока, страхові компанії детально аналізують фінансово-економічні показники діяльності клієнта та його контрагентів, їх позиції на ринку та кредитної історії, тобто критерії відбору страхувальників є більш вимогливі, ніж до інших. При цьому, страхові компанії встановлюють досить високі страхові тарифи залежно від рівня ризиковості (середні 5–7 % та вищі), а також специфічні умови страхування.
Враховуючи зазначені чинники, навряд чи найближчим часом можна очікувати конкуренцію на вітчизняному ринку страхування експорту. Державна страхова компанія, яка безпосередньо страхувала б експортні операції або контракти від політичних (некомерційних) ризиків, відсутня в Україні. Отже, в таких умовах продукція експортерів є потенційно неконкурентною на світовому ринку, оскільки укладати зовнішньоекономічні угоди без відповідного страхування товарів є вкрай ризиковано та невигідно і зі сторони експортера, і одержувача товару.
Відсутність в українському законодавстві поняття «політичний (некомерційний) ризик» в нинішніх умовах є досить негативним чинником для розвитку експортної діяльності. Нині частина суб’єктів господарювання стикнулися із неможливістю виконання контрактів у зв’язку з ризиком повного або часткового невиконання зобов’язань іноземним покупцем перед українським експортером за зовнішньоекономічним договором (контрактом) або українським експортером перед банком за кредитним договором, що пов’язаний із непередбаченими та непереборними подіями, які відбуваються незалежно від волі й бажання іноземного покупця або українського експортера, зокрема війна, АТО, блокада, страйк, паводок, закриття морських проток, стихійне лихо, заборона експорту (імпорту), валютні обмеження або інші обмеження прав власності на товари (роботи, послуги), у тому числі на їх переміщення, що призводить до порушення умов зовнішньоекономічних договорів (контрактів).
Серед основних інструментів державної фінансової підтримки експорту, які застосовуються у світі також виділяється державне гарантування. Надання державних гарантій за кредитами суттєво зменшує кредитний ризик, що супроводжується зниженням процентних ставок за кредитами. Державні гарантії в нинішніх умовах надаються резидентам України державного сектору економіки, залученим для реалізації інвестиційних, інноваційних, інфраструктурних та інших проектів розвитку, які мають стратегічне значення та реалізація яких сприятиме розвиткові національної економіки. Будь-які правові умови для надання державних гарантій для підтримки експортерів в Україні не створені.
Зважаючи на те, що на даний час європейські країни очікують від нас конкурентних пропозицій на своїх ринках, слід оцінювати не лише експортний потенціал наших підприємств, а й ступінь спроможності української держави захистити та підтримати власних товаровиробників на світових ринках.
Проведений аналіз інституційного забезпечення державної фінансової підтримки експорту показав наступне:
- серед повноважень і функцій центральних органів виконавчої влади відсутні законодавчо визначені завдання із забезпечення державної фінансової підтримки експорту;
- державна страхова компанія, яка забезпечувала би страхування експортних операцій або контрактів, відсутня в Україні. Приватні страхові компанії не мають відповідного інструментарію та потужностей, щоб забезпечити відповідне страхування експорту від політичного (некомерційного) ризику;
- законодавча та нормативно-правові бази, що діють в Україні, не передбачають застосування існуючих в міжнародній практиці сучасних механізмів та інструментів державної підтримки експорту.
Отже, на відміну від усіх головних торгівельних конкурентів, Україна не має власної інституційної системи державної фінансової підтримки експорту і тому не може стимулювати в достатній мірі розвиток експорту, зокрема високотехнологічної продукції, що робить вітчизняні товари неконкурентоспроможними на світових ринках.
Державна політика щодо підтримки експортної діяльності в Україні потребує докорінних змін у підходах та інструментах, в правилах застосування. Впровадження ж ефективних механізмів у політиці зовнішній торгівлі дозволить сформувати нові можливості для розвитку економіки України в умовах асоційованого членства в ЄС.
Захист національних інтересів вітчизняних виробників об’єктивно має стати в нашій країні основою політики державної фінансової підтримки експорту.
Виходячи з цих підходів, Уряду та Верховній Раді України необхідно здійснити ряд першочергових заходів:
1) вибрати найбільш оптимальну модель системи державної підтримки в Україні, оцінити її економічну доцільність, та визначити шляхи правового забезпечення;
2) розробити та прийняти, на основі міжнародних вимог та правил, рамкового закону щодо запровадження в Україні системи державної підтримки експорту;
3) створити власну ЕКА та інтегрувати її найближчим часом до відповідних міжнародних інституцій;
4) запровадити в Україні поняття політичного (некомерційного) ризику, а саме повного або часткового невиконання зобов’язань іноземним покупцем перед українським експортером за зовнішньоекономічним договором (контрактом) або українським експортером перед банком за кредитним договором, що пов’язаний із непередбаченими та непереборними подіями, які відбуваються незалежно від волі та бажання іноземного покупця або українського експортера, і призводять до порушення умов зовнішньоекономічних договорів (контрактів);
5) сформувати нормативно-правові умови для запровадження в Україні системи державної підтримки експорту, в яких визначити основні напрями, порядок та умови надання такої підтримки;
6) створити передумови формування інфраструктури для забезпечення реалізації державної політики підтримки експорту;
7) визначити правовий механізм участі банківських установ у реалізації державної фінансової підтримки експортної діяльності;
8) доповнити перелік видів добровільного страхування, в частині страхування експорту та експортних кредитів шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про страхування», передбачивши норми, які забезпечуватимуть дотримання умов вільної конкуренції усіх учасників страхової діяльності.
Основні види державної фінансової підтримки експортної діяльності, які необхідно запровадити в Україні на даному етапі є наступні:
- страхування зовнішньоекономічних договорів, експортних кредитів, прямих інвестицій за кордон для просування товарів українського походження, а також страхування ризиків українських експортерів;
- надання вітчизняним експортерам гарантій за зовнішньоекономічними договорами та гарантій банкам за експортними кредитами;
- надання гарантій виконання зобов’язань українськими експортерами під час участі в міжнародних тендерах;
- надання банками експортних кредитів.
Важливим є забезпечення системи підтримки експортерів від корупційних проявів, тому відбір суб’єктів господарювання, які залучатимуться до державної фінансової підтримки експортної діяльності, має здійснюватися за прозорими та зрозумілими критеріями, які слід чітко визначити у законодавстві.
Очікувано, що завдяки зазначеним заходам вже у середньостроковій перспективі можливо досягти збільшення щорічних обсягів українського експорту товарів (робіт, послуг). Забезпечення стабільної роботи виробників експортної продукції сприятиме залученню додаткових інвестицій у реальний сектор економіки, а також до збільшення надходжень до бюджету за основними податками і зборами. Окрім того, внаслідок використання ефективних фінансових інструментів підтримки експортерів з боку держави будуть створені вигідні умови для збільшення надходжень валюти до України від експортних операцій.
Відділ фінансової безпеки
(І.М. Іванова)
№ 45 Серія «Економіка»
______________________
- Про Стратегію сталого розвитку «Україна-2020» : указ Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015// Урядовий кур’єр. – 2015. – № 6.
- Економічна статистика / Зовнішньоекономічна діяльність Держстату України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua
- Поступление валютной выручки от экспортеров снизилось на 45 % в январе-феврале [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://finance.obozrevatel.com/business-and-finance/95086-gontareva-postuplenie-valyutnoj-vyiruchki-ot-eksporterov-snizilos-na-45-v-yanvare-fevrale.htm
- Про врегулювання ситуації на грошово-кредитному та валютному ринках України : постанова Національного банку України від 01.12.2014 р. №758 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0758500-14
- About the Berne Union / Statistics [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http: www.berneunion.оrg
- Про схвалення Концепції створення системи державної підтримки експорту України : розпорядження Кабінету Міністрів України від 1.08.2013 р. № 586-р // Урядовий кур’єр. – 2013. – № 154 / № 175.
- Про страхування: закон України від 7.03.1996 № 85/96-ВР // Відомості ВРУ. – 1996. – № 18. – Ст. 78.
- Укрексімбанк [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.eximb.com/ukr/about/