"Ризики реалізації Закону України "Про місцеві вибори". Аналітична записка

Анотація

Аналітична записка присвячена тим проблемам, які можуть виникнути у процесі реалізації нового Закону України «Про місцеві вибори». Надано рекомендації з метою забезпечення демократичного виборчого процесу, який сприяв би формуванню органів місцевого самоврядування відповідно до інтересів виборців.

 

РИЗИКИ РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО МІСЦЕВІ ВИБОРИ» 

Актуальність досліджуваного питання зумовлена докорінною перебудовою системи виборів органів місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеві вибори», прийнятого 14 липня 2015 р., і, зокрема, застосуванням типу виборчої системи, який ніколи не був задіяний в Україні при формуванні рад будь-яких рівнів. Таким чином, є актуальним питання адаптації як виборців, так і посадових осіб з адміністрування виборчого процесу, до нового виборчого законодавства.

 

Система та процедури, передбачені новим Законом України «Про місцеві вибори», фактично проходитимуть апробацію, оскільки наступні вибори з високою імовірністю відбуватимуться вже після ухвалення змін до Конституції України в частині децентралізації.

 

У той же час новий виборчий закон ухвалювався за скороченою процедурою в умовах складних пошуків компромісного рішення. У зв’язку з цим необхідним є аналіз якості Закону, врахування у ньому досвіду застосування тих чи інших виборчих процедур.

 

Не виключено також, що у процесі застосування нового виборчого Закону виникне потреба коригування у терміновому режимі окремих його положень.

 

На даний момент можна виділити такі основні вади Закону України «Про місцеві вибори», що можуть спричинити негативні ефекти для виборчого процесу.

1. Нечітко сформульоване у Законі максимальне відхилення у розмірі територіальних виборчих округів, у тому числі одномандатних округів по виборах депутатів сільських та селищних рад. Відповідно, у кожному конкретному випадку важко визначити, наскільки «приблизно» рівними виявляються округи. Невизначеність уможливлює маніпулювання межами одномандатних виборчих округів та довільне тлумачення щодо дотримання виборчого законодавства у процесі їх встановлення.
2. Не встановлені обмеження щодо загального розміру виборчого фонду партійних організацій та кандидатів (особливо – стосовно власних коштів). Як наслідок, Закон створює преференції для партійних організацій та кандидатів, які пов’язані із промислово-фінансовими групами, оскільки саме вони можуть розраховувати на найбільші фінансові ресурси.
3. Неоднозначні тенденції у сфері мотивації виборців, які голосуватимуть виходячи з оцінки як політичної партії, так і кандидата у територіальному виборчому окрузі. Поряд із позитивним ефектом (стимулювання політичних партій до якісного добору кандидатів), система, що передбачає закріплення кандидатів за територіальними виборчими округами, залишає можливості для впливу на вибір громадян шляхом прямого або непрямого підкупу (подібно до того, як це відбувається за мажоритарної системи відносної більшості).
4. Фактичне блокування прямої конкуренції між кандидатами всередині виборчого списку. Так, відповідно до Закону, виборець, голосуючи за список партії, лише автоматично підтримує єдину кандидатуру з виборчого списку, закріплену партією за конкретним територіальним виборчим округом. На практиці це нівелює будь-які позитивні впливи преференційної систему голосування щодо підвищення впливу виборця на персональний добір складу депутатських фракцій у місцевих радах, а пропонований варіант виборчих списків лише номінально можна вважати відкритим.
5. Дискримінація партійних організацій міст районного значення: згідно з ч. 3 ст. 36, пріоритетне право на висування виборчих списків до міських рад та кандидатів на посади голів таких міст у разі виникнення суперечностей мають районні партійні організації.
6. Можливе нерозуміння громадянами процедури встановлення результатів голосування. Так, зокрема, кандидат, який у територіальному окрузі здобув найбільше виборчих преференцій (голосів), може бути не обраним до місцевої ради з огляду на невисокі результати самої політичної партії. Як наслідок, значна частина виборчих округів  можуть залишитися без своїх представників (за підрахунками окремих експертів, враховуючи, що партійні організації закріплюватимуть кандидатів не за усіма виборчими округами, їх частка по окремих адміністративно-територіальних одиницях може перевищити 20 %[1]), натомість окремі виборчі округи у відповідних місцевих радах представлятиме більш ніж один кандидат. Особливо актуальною така проблема виявляється при формуванні районних та обласних рад, що є органами, які представляють спільні інтереси територіальних громад. За таких умов можливе невизнання великою кількістю громадян результатів виборів, а отже – недовіра до новообраних місцевих рад.
7. Незахищеність офіційних спостерігачів. Дільничні виборчі комісії зберігають право видаляти їх із приміщення виборчої дільниці на різних етапах виборчого процесу. При цьому на практиці важко провести чітке розмежування між п. 9 ч. 8 ст. 65, п. 9 ч. 8 ст. 66, що складає право офіційного спостерігача (вжиття необхідних заходів щодо припинення протиправних дій під час голосування та підрахунку голосів), та п. 1 ч. 8 цих же статей, що є підставою для видалення спостерігача з виборчої дільниці (втручання в роботу виборчої комісії, вчинення дій, що порушують хід виборчого процесу).
8. Нетривалий період, відведений для навчання членів виборчих комісій, може призвести до невисокого рівня їх компетенції та, як наслідок, значної кількості помилок під час адміністрування виборчого процесу. У той же час процедура підрахунку голосів була ускладнена збільшенням його етапів: спочатку – встановлюється кількість голосів відданих за політичні партії, після того – за окремих кандидатів.

Рекомендації

З метою запобігання зазначеним вище негативним впливам на виборчий процес, задля забезпечення раціонального вибору та легітимності результатів місцевих виборів доцільно вжити таких заходів:

І. Забезпечити роз’яснення у засобах масової інформації стосовно:

-          зв’язку між процедурою голосування у виборчому бюлетені та встановленням результатів голосування. Зокрема, необхідно підкреслити, що головним принципом нової виборчої системи є саме партійно-пропорційне, а не територіальне представництво. Тому визначальним для визначення переможців голосування є те, на користь якої саме політичної партії зроблено вибір та кількість отриманих партіями мандатів, а вже у другу чергу – те, скільки голосів виборців отримали ті чи інші кандидатури у виборчих округах. Виходячи з цього, необхідно наголосити, що можливий нерівномірний розподіл депутатів між виборчими округами не є наслідком випадкових помилок чи умисних спотворень при підрахунку голосів та не суперечить головним засадам виборчої системи;

-          позитивного значення нової виборчої системи, яке полягає у: а) структуруванні депутатського корпусу місцевих рад, що є актуальним в умовах децентралізації влади, набуття органами місцевого самоврядування нових повноважень; б) фактичному позбавленні лідерів політичних партій та партійних організацій можливості реалізовувати власні одноосібні рішення стосовно визначення черговості кандидатів у списках; в) стимулюванні політичних партій до розкриття інформації про всіх кандидатів із виборчих списків та до висування кандидатур, що користуються довірою виборців;

-          юридичних наслідків (санкцій) у вигляді кримінальної відповідальності аж до позбавлення волі, що можуть настати у разі прийняття неправомірної вигоди від кандидатів на виборні посади для виборців, а не лише для самих кандидатів, які пропонують таку вигоду.

 

ІІ. Внести зміни до законодавства про вибори та суміжних із ним законодавчих актів.

1. Надати право пріоритетності у висуванні кандидатів у депутати міських рад партійним організаціям міст районного значення перед районними партійними організаціями у разі виникнення суперечностей щодо висування виборчих списків кандидатів у депутати міських рад або кандидатів на посади голів міст районного значення. Натомість районна партійна організація повинна зберегти право висування кандидатів у депутати міської ради або на посаду голови у місті районного значення лише у разі, якщо відповідна міська партійна організація відмовилася від такого висування або взагалі на момент виборів не була створена або зареєстрована.
2. Передбачити формування регіональних сервісних центрів Центральної виборчої комісії, основним завданням яких було б надання консультативної допомоги територіальним та дільничним виборчим комісіям та їх членам. Строк повноважень таких центрів має бути завершений одночасно із закінченням виборчого процесу з чергових місцевих виборів.
3. Встановити максимальне гранично припустиме відхилення кількості виборців в одномандатних виборчих округах з виборів депутатів сільських та селищних рад. Воно має становити 5 % від середньої кількості виборців в одномандатному окрузі.
4. Встановити граничний розмір витрат на виборчу кампанію власних коштів політичних партій та кандидатів у депутати місцевих рад і на посади голів пропорційно до кількості зареєстрованих виборців округу: для кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, для кандидата в депутати місцевої ради в одномандатному виборчому окрузі та місцевої організації політичної партії, що висунула виборчий список кандидатів у багатомандатному виборчому окрузі – з розрахунку 50 мінімальних заробітних плат на 100 тис. виборців.
5. Уточнити у законодавстві поняття підкупу виборців. Необхідно включити до нього випадки надання неправомірної вигоди виборцям з боку громадських організацій, фондів та інших структур, що мають назву або використовують символіку політичних партій, які беруть участь у виборчому процесі.
6. Позбавити виборчі комісії права видаляти офіційних спостерігачів, зазначених у статтях 65 і 66 Закону, і натомість підвищити санкції (у формі штрафу) проти офіційних спостерігачів за вжиття неправомірних заходів.

Відділ розвитку політичної системи

(Г.В. Макаров)

№ 23, Серія «Політика»