Анотація
Аналітична записка присвячена проблемам стратегування в галузі культурного менеджменту. Наголошується, що в контексті сучасних соціальних та історичних реалій необхідно переглянути засади державної політики у царині культури. Доводиться необхідність активізувати законотворчу роботу у напрямку підготовки засадничих програмних документів, які визначають реформи у культурній сфері. Обґрунтовуються конкретні пропозиції щодо механізмів реалізації нової культурної політики.
ПРІОРИТЕТНІ ЗАВДАННЯ ДЕРЖАВНОЇ КУЛЬТУРНОЇ ПОЛІТИКИ В УМОВАХ ПОДОЛАННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ КРИЗИ
Актуальність нової культурної політики. Культурний потенціал суспільства є тим ресурсом, який здатний забезпечити успішність реалізації реформ, виступити запорукою національної консолідації та безпеки. На жаль, в середовищі вітчизняної управлінської та політичної еліти продовжує домінувати ставлення до культури за принципом «залишковості» і «другорядності». Тому на порядку денному державного стратегування стоїть завдання формування якісно нової культурної політики, здатної зберегти єдність суспільства в умовах соціально-економічної кризи через забезпечення доступу широких верств населення до культурних цінностей.
Формування такої політики не можливе без створення стратегічних документів, які б визначали пріоритети діяльності державних органів влади та органів місцевого самоврядування у культурній сфері. Про це багато говориться в експертних колах, однак на сьогодні відсутнє узгоджене концептуальне бачення засад нової культурної політики. Підготовлена профільним міністерством «Довгострокова стратегія розвитку української культури - стратегія реформ» викликає критичне ставлення з боку багатьох експертів як така, що не містить концептуальних та інституційних новацій. Водночас альтернативний проект «Довгострокова стратегія розвитку культури в Україні до 2025 року», підготовлений експертами неурядової структури Альянс культури, не викликає схвалення з боку Міністерства культури України.
Необхідна скоординована робота профільного міністерства, представників мистецької громадськості та неурядових експертних об’єднань задля досягнення спільного бачення стратегії культурного розвитку. Відсутність взаєморозуміння та довіри в цьому питанні негативно позначається як на законотворчій діяльності, яка залишається фрагментарною, так і на повсякденній роботі органів влади.
Консолідація суспільства – критерій ефективності культурної політики. Українське суспільство проходить випробування на міцність під впливом соціально-економічної кризи та зовнішньої агресії. Перманенті конфлікти в політичному середовищі між різними партіями збільшують рівень конфліктності в соціумі. Під впливом популізму, який широко застосовують політичні партії, зменшується легітимність державних органів. В результаті населення втрачає орієнтації і стає заручником безвідповідальних політичних сил.
У такий період усвідомлення спільності історичної долі та культурних цінностей сприяють консолідації суспільства. Збереження і розвиток традицій та цінностей стає майже єдиним засобом подолання процесів дезінтеграції. Одним із критеріїв ефективності культурної політики є її відповідність національно-державним інтересам. Збалансована політика у царині культури стає засадничим чинником консолідації суспільства перед внутрішніми та зовнішніми загрозами.
Ефективність роботи у напрямку суспільної інтеграції безпосередньо пов’язана із функціонуванням інститутів громадянського суспільства. Однак до цих пір управлінська практика переважно обмежувалася патронажним адмініструванням закладів культури. Активність громадських структур в більшості випадків не цікава органам управління. Це звужує результативність культурної політики і робить її фрагментарною. Необхідно більш широко застосовувати різноманітні інструменти (налагодження діалогу, проведення консультацій) з метою залучення інституцій громадянського суспільства, які професійно працюють в сфері культури. Це дозволить врахувати різноманітні соціально-культурні інтереси.
Культурна політика тоді сприятиме згуртуванню суспільства, коли вона буде соціально спрямованою. Саме наближеність до соціально значущих проблем робить її засобом консолідації. Сприймати діяльність закладів культури виключно як комерційних або елітарних установ, як це зазвичай робиться, було б помилковим. Такий підхід сприяє відчуженості культурного процесу від актуальних проблем соціуму та зменшує можливості використання ресурсів громадянського суспільства.
Нинішня управлінська практика багато в чому вузьковідомча та забюрократизована. Адміністрування бюджетних ресурсів на підтримку культурних проектів залишається закритим. Відсутні зміни в інституційному розвитку управлінських структур. У такій ситуації втрачаються соціально значущі орієнтири культурної політики, тому вона часто стає об’єктом для критики з боку неурядових інституцій.
Нова культурна політика повинна гармонічно поєднувати в собі інформаційні, просвітницькі та фінансові складові, зорієнтовані на розвиток культурного рівня населення. Органи управління у такій моделі адміністрування стають партнерами професійних закладів культури, неурядових структур, просвітницьких організацій та засобів масової інформації з метою зміцнення консолідації суспільства.
Результативність культурної політики вимірюється як кількісними, так і якісними показниками. До перших відносяться: обсяг бюджетного фінансування, який виділяється на потреби культури; валові статистичні показники, що характеризують функціонування закладів (їхня кількість, обсяги наданих послуг); кількість прийнятих нормативних актів, які регламентують державну культурну політику. Зазначені показники мають бути доповнені якісними характеристиками, які пов’язуються із осмисленістю громадянами історичного поступу, самоідентифікацією, громадянською відповідальністю.
Важливою також залишається проблема оновлення чинного законодавства, котре регламентує культурну політику. У 2005 р. був прийнятий Закон України «Про Концепцію державної політики в галузі культури на 2005-2007 роки». Однак з багатьох суб’єктивних та об’єктивних причин потенціал цього законодавчого акту не був реалізований. Багато продуктивних напрацювань, спрямованих на оптимізацію державної політики у сфері культури, залишилися на папері. Необхідно переглянути зазначений закон і, виходячи із сучасних соціальних та історичних реалій, підготувати його нову редакцію, в якій були б сформульовані концептуальні засади реформи інститутів управління та визначені індикатори ефективності культурної політики. Закон має бути доповнений оновленими формулюваннями стратегічних напрямів та механізмів реалізації державної політики у відповідній галузі, а також соціальними стандартами доступу населення до культурних послуг, що гарантуються державою.
Розглянемо стан підготовки документів державної культурної політики. У Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, яка була прийнята у 2014 р. міститься окремий розділ «Нова культурна політика».
У ньому заплановані підготовка та реалізація Стратегії української гуманітарної політики (термін виконання - 2015 рік), підготовка Закону України «Про національний культурний продукт» (2015 рік), залучення нових джерел фінансування культури (2015-2016 роки).
На даний момент Стратегія української гуманітарної політики не розроблена. Проект нового Закону України «Про національний культурний продукт» також не зареєстрований у парламенті. Так само немає підстав стверджувати, що культурна сфера отримала нові джерела фінансування.
У березні 2015 р. був затверджений План заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» у 2015 р. Цей План містив 18 позицій, які стосуються культурної політики. Однак аналіз звіту про результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та підсумкової доповіді Віце-прем’єр-міністра – Міністра культури України «Реформи культури в 2015 році» свідчить, що вдалося зробити дуже мало саме у царині реформування культурної сфери.
До сьогоднішнього дня не схвалені базові документи державної політики у цій сфері, не сформовані концептуальні та інституційні засади цієї політики, не реалізовано завдання Коаліційної угоди щодо приведення функцій профільного міністерства у відповідність з європейськими практиками урядування. Наразі на розгляді Верховної Ради України знаходяться всього 5 законопроектів, які спрямовані на виконання розділу «Нова культурна політика» Програми діяльності Кабінету Міністрів України. 4 із цих законопроектів (реєстраційні номери 3081-д від 27.11.2015 р., 3238 від 08.12.2015 р., 3239 від 08.12.2015 р., 3240 від 08.12.2015 р.) стосуються тільки підтримки кінематографії. Один присвячений ратифікації Угоди між Урядом України та Європейською Комісією про участь України у програмі «Креативна Європа». Згідно з даними сайту Верховної Ради України, зареєстровано більше 100 законопроектів, які стосуються різноманітних аспектів гуманітарного та культурного процесу. Однак в цьому переліку відсутні законопроекти, які були б спрямовані на вирішення стратегічних проблем розвитку культурної сфери, модернізації її управління та інституційного розвитку.
Міністерство культури України активно працює над вирішенням актуальних поточних проблем культурної сфери. Водночас доводиться констатувати, що не вдалося вийти на рівень виконання завдань стратегічного порядку. Очевидно, що саме профільне міністерство має бути генератором реформаторських змін у царині культури. Наразі цього немає. Така ситуація викликана, по-перше, неготовністю сучасних менеджерів до впровадження нових моделей управління культурною сферою. Друга причина полягає у недооцінці значущості програмних документів розвитку культури. Проте, якщо не будуть чітко артикульовані стратегічні цілі, не варто очікувати появи ефективної політики. Тому сфера культури у порівнянні із іншими галузями залишається найменш реформованою. У ній відсутні організаційні та інституційні новації, які б дали поштовх розвитку та забезпечили б підвищення ефективності культурної політики.
Проблеми інституційного розвитку культурної політики. Сучасна культурна політика реалізується в умовах трансформації центральних органів влади та децентралізації управління. На порядку денному стоять питання розмежування повноважень та відповідальності між центральними органами та структурами місцевого самоврядування стосовно реалізації культурної політики.
Поки що у експертного середовища та управлінців відсутнє системне бачення специфіки культурної політики в нових умовах. Циркулює навіть чимало уявлень, які вбачають у децентралізації крок до виникнення культурних автономій в регіонах. Поява подібного роду сумнівних очікувань спровокована саме відсутністю чіткого розуміння стосовно функціональних розмежувань у реалізації культурної політики між центром і регіонами.
Передача органам місцевого самоврядування відповідальності за гуманітарний і культурний розвиток актуалізує проблему визначення потенціалу місцевої влади щодо спроможності реалізовувати належну культурну політику. У найближчому майбутньому органам місцевого самоврядування самим доведеться визначати пріоритети культурного розвитку, враховувати етнічну, історичну та соціальну специфіку регіонів. Ця специфіка має бути поєднана із національними культурними програмами. Таким чином, необхідна системна підготовча робота, спрямована на налагодження взаємозв’язку між регіональними та загальнодержавними культурними політиками. Необхідно також забезпечити місцеве самоврядування достатніми фінансовими ресурсами та інституційною підтримкою.
У Коаліційній угоді міститься завдання знайти альтернативні джерела фінансування сфери культури. Однак воно до цих пір не виконане. Заклики до комерціалізації закладів культури не завжди є конструктивними, позаяк підприємництво в цій сфері може виконувати лише допоміжну роль. Робота закладів культури пов’язана із виконанням важливих соціальних функцій, тому вони повинні мати належне фінансування із державного та місцевого бюджетів.
Проте можливості, задекларовані державою, повністю не використовуються. Зокрема, у Податковому кодексі України міститься норма, яка звільняє від сплати ПДВ виробництво та розповсюдження національного культурного продукту. Але ця норма не застосовується, оскільки не має підзаконних актів, які б визначали конкретний механізм звільнення від сплати ПДВ. Про необхідність створення відповідної нормативно-правової бази говориться з 2012 р., але й понині ця робота не проведена.
Не повністю використаним залишається потенціал державно-приватного партнерства. Поширення практики створення малих підприємств у культурній галузі збільшило б обсяги надання населенню послуг. Децентралізація відкриває нові можливості для розвитку муніципальних закладів культури. Прийняту нині практику утримання останніх за рахунок виключно місцевих бюджетів в умовах децентралізації варто доповнити такою формою, як культурне замовлення, коли фінансування різноманітних проектів здійснюється на конкурсних засадах. Форми та процедури культурного замовлення мають бути розроблені органами місцевого самоврядування за участю регіональних мистецьких організацій. Такий механізм сприятиме збереженню культурного розмаїття регіонів та забезпечить зв’язок регіональних програм із загальнодержавними.
Події навколо референдуму у Нідерландах щодо схвалення Угоди про асоціацію України та ЄС підтвердили необхідність забезпечення присутності нашої держави у європейському культурному та інформаційному просторі. Як з’ясувалося, громадяни цієї країни майже нічого не знають про Україну, чим й скористалися противники європейського курсу останньої. Експерти і представники мистецької громадськості впродовж останніх років неодноразово наголошували на необхідності створення інституції, яка б могла системно працювати над формуванням позитивного міжнародного іміджу Української Держави. На жаль, ці пропозиції не були почуті. Після референдуму у Нідерландах актуальність створення Українського Інституту, як промоутера вітчизняної культурної дипломатії, стала не тільки очевидною, а й перейшла у розряд одного із ключових пріоритетів державної політики. Отож, необхідно у найближчий час сформувати концепцію цієї структури, підготувати узгоджену програму діяльності та забезпечити її діяльність належним фінансуванням.
Висновки та пропозиції
Культурна політика не стала потужним чинником, який сприяє суспільним змінам. Вона характеризується відсутністю чіткої стратегії та фрагментарністю. Такий висновок доводиться робити, аналізуючи стан виконання завдань, що були визначені у Коаліційній угоді, Програмі діяльності Уряду та президентській програмі «Україна-2020».
Наразі від багатьох політиків та експертів лунають заклики щодо перегляду Коаліційної угоди і створення оновленої Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Отож, визначимо пріоритетні завдання державної культурної політики з огляду на суспільно-політичні реалії.
- Започаткування Міністерством культури України спільно з неурядовими експертними структурами роботи над новою редакцією «Концепції державної культурної політики». У цьому документі необхідно істотно доповнити визначення принципів культурної політики; сформулювати нові стратегічні напрями та механізми реалізації державної політики в галузі культури; прописати засади нової моделі управління цариною культури, а також шляхи оптимізації інституційного середовища урядування культурною сферою; окреслити соціальні стандарти доступу населення до культурних послуг, що гарантуються державою.
- Підготовка Міністерством культури України проектів відповідних підзаконних актів, що визначають механізм реалізації норми Податкового кодексу України, згідно з якою створення, постачання, просування, реставрація і розповсюдження національного культурного продукту звільняється від сплати ПДВ. Одночасно профільному міністерству разом із недержавними експертними структурами та представниками мистецької громадськості необхідно активізувати підготовку та внесення до парламенту законопроекту «Про національний культурний продукт», позаяк без цього не можна застосовувати зазначену норму Податкового кодексу України.
- Створення за участі Міністерства культури України, інших відомств та представників недержаних експертних структур Національного Фонду культури з метою підтримки культурного продукту. В сучасних соціально-економічних умовах функціонування Фонду сприяло б реалізації соціально значущих проектів. Доцільним видається врахування європейського і світового досвіду діяльності аналогічних інституцій.
- Активізація зусиль з боку Міністерства культури України щодо створення Українського Інституту. Профільному відомству важливо скоординувати свої зусилля із неурядовими експертними структурами, представниками мистецької громадськості задля підготовки узгодженого проекту концепції та програми діяльності цієї інституції культурної дипломатії, визначення шляхів забезпечення її належними матеріальними, фінансовими та кадровими ресурсами.
Відділ гуманітарної безпеки
(О. Л. Валевський)
№ 29, Серія «Гуманітарний розвиток»