Анотація
У записці розглянуто ключові проблеми, що виникають між урядом та президентом, всередині кабінету міністрів у змішаних політичних системах. Надано рекомендації щодо реформування політичної системи України для оптимізації взаємодії між законодавчою та виконавчою гілками влади.
РОЛЬ УРЯДУ В КРАЇНАХ ЗІ ЗМІШАНОЮ ФОРМОЮ ПРАВЛІННЯ: ВИСНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ
1. Особливості функціонування виконавчої гілки влади у змішаних політичних системах
Змішані (напівпрезидентські) системи можна визначити за такими основними характеристиками: президент обирається на загальних виборах, президент володіє значними повноваженнями, прем’єр-міністр та кабінет міністрів підпорядковані більшості парламенту.
Головна відмінність від парламентської республіки у тому, що напівпрезидентський режим частіше дає президенту право розпускати парламент на власний розсуд та навіть відправляти кабінет у відставку. Напівпрезидентська система характеризується також тим, що президент та парламент залучені до обрання уряду, та їх рішення про призначення кабінету може бути змодельоване як двостороння гра домовленостей між президентом та парламентом. З цих причин президент часто має великий вплив на термін та манеру поведінки уряду в напівпрезидентських системах. У той же час така двостороння підзвітність уряду створює проблеми, коли президент та парламент знаходяться у протиріччі. Кабінет стикається з необхідністю здійснювати суперечні та несумісні політичні курси, які відстоюють парламент та президент, і таким чином така симетрична підзвітність (президенту та парламенту) має більший ризик раннього закінчення терміну кабінету, ніж якщо він був би підзвітний тільки парламенту.
М. Шугарт та Дж. Кері пропонують виділити два типи змішаних систем: прем’єр-президентський та президентсько-парламентський. Ці два види можна охарактеризувати за двома пунктами: хто бере участь у призначенні прем’єр-міністра, і другий – хто має відправити кабінет у відставку. Відмінність між ними полягає в різній ролі президента у формуванні кабінету. Так, прем’єр-президентська система характеризується доволі обмеженою роллю президента в призначенні кабінету: президенту належить влада призначати прем’єра та деяких міністрів за згодою парламенту, але він обмежений у повноваженнях знімати з поста прем’єр-міністра та міністрів (Франція, Португалія, Польща, Литва). У президентсько-парламентських режимах президент має право назначати та звільняти з посади прем’єр-міністра та весь кабінет (Австрія, Росія) (див. табл. 1). Таким чином, вибір прем’єр-міністра у прем’єр-президентських системах відображає вподобання парламентської більшості, тоді як вибір прем’єр-міністра в президентсько-парламентських – воля президента.
Роль уряду та його функціонування більшою мірою також залежить від типу тієї більшості, якій він підзвітний та підконтрольний. Наскільки стійка та стабільна політична коаліція, настільки буде стійким та стабільним уряд. Так, члени парламенту прагнуть створювати мінімально виграшну коаліцію та ідеологічно однорідну. Мінімально виграшна коаліція – це форма коаліції, яка включає тільки ту кількість членів, яка достатня для створення урядової більшості, тому, що посадово орієнтовані політики зацікавлені не тільки максимізувати свої прибутки, але також мінімізувати трансакційні витрати на коаліційні домовленості. У цьому сенсі ідеологічно поділений кабінет (його члени повинні йти на значні політичні компроміси) зазвичай не такий довготривалий, тому ідеологічно розділений кабінет може бути менш привабливим для потенційних коаліційних партнерів, ніж ідеологічно компактний.
Конституційні правила мають значний вплив на частоту, тип та час знаходження кабінету при владі. Але також важливими є неконституційні фактори, такі, як партійна фрагментація та ідеологічне структурування, які здійснюють вплив на формування кабінету. У президентсько-парламентській системі політична фрагментація в парламенті та високий рівень клієнтелізму посилює логіку цього особливого інституціонального дизайну, дозволяючи президенту домогтися вибору близького до нього кандидата на пост прем’єр-міністра. У прем’єр-президентських режимах високий рівень партійної фрагментації та клієнтелістські структури зрідка дають можливість президенту домогтися призначення прем’єр-міністра близького до президента.
2. Досвід розведення повноважень президента та прем’єр-міністра в державах зі змішаною політичною системою
Дуалізм виконавчої влади, характерний для напівпрезидентської політичної системи, у перехідних суспільствах стимулює процес перманентного перегляду та перерозподілу повноважень між прем’єр-міністром та президентом. Характерним для такого режиму є те, що президент є залежним від власної адміністрації, що обробляє волевиявлення президента, а прем’єр-міністр – від парламенту, що може висловити йому недовіру. Отже, президент та прем’єр-міністр разом з міністрами виступають опозиційними фігурами не тільки у випадку їхньої приналежності до різних політичних сил.
Коли прем’єр-міністр має нестійку більшість у парламенті, а президент не має більшості (тобто президент та прем’єр-міністр належать до різних політичних сил), виникає ситуація, коли виходом з патової ситуації є формування змішаного кабінету. Така форма розподілу урядових місць, за умов досягнення компромісу та висунення частини міністрів з пропрезидентської політичної сили, формує засади того, що, маючи лояльних представників серед міністрів, президент вбачатиме у них власну зону впливу на прем’єр-міністра та відповідно його рішення та дії.
Франція в якості неформальної практики виробила специфічний спосіб забезпечення безконфліктної коабітації: у випадку, коли президент не має більшості в парламенті та вимушений висувати кандидатуру прем’єр-міністра з наявної більшості, прем’єр-міністр наділяється всією повнотою виконавчих повноважень у сфері внутрішньої політики, в той час як президентські повноваження зводяться до вирішення питань зовнішньої політики та представництва держави на міжнародній арені.
Серед держав із напівпрезидентською системою, окрім Франції, Австрія, Ісландія та Ірландія демонструють досвід моністичного біпредставництва, в умовах якого з двох джерел виконавчої влади лише одна є контролюючою (або президент, або прем’єр-міністр), у той час, як Фінляндія та Португалія представляють випадок дуалістичної бірепрезентації, за рамками якої прем’єр-міністр і президент виступають у якості рівносильних гравців.
Дуалізм виконавчої влади в Україні закладено Конституцією, де визначено, що кабінет міністрів є вищим органом у системі виконавчої влади (ст. 131), а президент – голова держави (ст. 102), що не входить до складу виконавчої гілки, однак виконує обов’язки органу виконавчої влади. Глава держави за пропозицією парламентської коаліцій вносить кандидатуру прем’єр-міністра на призначення Верховною Радою (ст. 106, п. 9) та призначає міністра оборони та міністра закордонних справ (ст. 106, п. 10), чим, в умовах коабітації, стимулює неоднорідність кабінету, що поглиблює конфлікт між законодавчою та виконавчою гілками влади. Конституція України визначає залежність актів уряду від президента, який має право зупинити їх дію, визначивши їх як невідповідних Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України з цього питання (ст. 106, п. 15), у той час, як акти президента мають бути скріплені підписами прем’єр-міністра та галузевого міністра, що не мають права відмовитися їх підписати (ст. 106, ч. 4). Відповідальність кабінету міністрів перед президентом та підзвітність парламенту (ст. 113) стимулює стан постійного поділу кабінету цими гравцями на власні зони впливу.
Висновки
1. Роль, яку відіграє уряд та президент у політичній системі, залежить не тільки від конституційних повноважень, а й від політичних механізмів формування гілок влади: статусно-рольові позиції президента в системі виконавчої влади переважно залежать від складу парламенту та партійної приналежності членів уряду.
2. Забезпечення стабільності політичної системи в Україні значною мірою залежить від сили партії, на яку спирається президент, тобто чи здатна пропрезидентська партія сформувати стійку більшість у парламенті та, як результат, сформувати кабінет більшості. Поточний склад законодавчої та виконавчої гілок влади характеризується відсутністю стану коабітації та здатен забезпечити безконфліктність їх відносин між гілками влади. Однак на наступних президентських виборах діючому президенту необхідно спиратися на власну партію.
3. Оскільки в умовах змішаної політичної системи відсутність конфлікту між законодавчою та виконавчою владою може бути забезпечена лише за допомогою побудови вісі парламентська більшість – президент – уряд більшості, що були б (переважно) представниками однієї партії, завдання діючого президента – укріпити власну партію, заблокувати відцентрові тенденції всередині Партії Регіонів та побудувати на її основі домінантну партійну систему.
4. Важливим чинником побудови партійної системи виступає існуюча електоральна формула. Наявна в Україні пропорційна система виборів з єдиним загальнонаціональним округом у поєднанні з напівпрезидентським режимом призводить до нестабільності. Необхідна модифікація існуючої електоральної системи та запровадження регіональних відкритих списків (відкриті не в тому сенсі, де виборці зможуть ранжувати кандидатів, а в тому, що виборці зможуть бачити тих, хто висувається від округу). Регіональні списки можуть стати додатковим бар’єром для проходження партій до парламенту і, таким чином, буде проходити відсів слабких та нестабільних партій. З огляду на існуючу теорію щодо коаліціювання, високий бар’єр, як інституціональний, так і механічний, здатен заблокувати проходження так званих „третіх” партій, що знизить трансакційні витрати на домовленості.
5. Задля уникнення коабітації доцільно синхронізувати цикли президентських та парламентських виборів. Водночас в умовах виникнення коабітації можливо розмежувати повноваження прем’єра та президента. Президент може передавати власні повноваження у сфері внутрішньої політики прем’єр-міністру, залишаючи за собою виключно повноваження у сфері зовнішньої політики.
Регіональний філіал НІСД у м. Харкові
(О. Авксентьєв, О. Крисенко, У. Мовчан, І. Работягова)