"Проблеми законодавчого врегулювання проведення амністії в контексті виконання Мінських угод". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці викладено результати дослідження проблеми застосування кримінально-правових інститутів амністії, помилування та звільнення від кримінальної відповідальності в контексті реалізації вимог, передбачених пунктом п’ятим Комплексу заходів щодо виконання Мінських угод, підписаного в Мінську 12 лютого 2015 року.

 

Зроблено висновки про можливі результати реалізації положень пункту п’ятого Комплексу заходів шляхом введення в дію Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 року.

 

Запропоновано бачення щодо можливих напрямів врегулювання зазначеної проблеми шляхом внесення змін до чинних законодавчих актів України, що регулюють правовідносини у цій сфері суспільного життя.

 

 

ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО ВРЕГУЛЮВАННЯ ПРОВЕДЕННЯ АМНІСТІЇ В КОНТЕКСТІ ВИКОНАННЯ МІНСЬКИХ УГОД

 

Амністування учасників конфлікту, які складають зброю і припиняють боротьбу, широко використовується у світовій практиці як один з методів врегулювання збройного конфлікту в його активній або завершальній фазі[1]. Використання відповідної процедури передбачено досягнутими на міжнародному рівні домовленостями щодо врегулювання конфлікту в окремих районах Донецької і Луганської областей.

 

Так, пунктом п’ятим Комплексу заходів щодо виконання Мінських угод (далі – Комплекс заходів), підписаного в Мінську 12 лютого 2015 року, визначено необхідність забезпечення помилування та амністії шляхом введення в дію Закону України, яким заборонятиметься переслідування та покарання осіб у зв’язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей.

 

Як відомо, на момент підписання Комплексу заходів Верховною Радою України вже був розглянутий і схвалений Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей».

 

Довідково. Проект Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» (реєстр. № 5082 від 16.09.2014 року) вніс до парламенту Президент України, визначивши його як невідкладний для позачергового розгляду.

 

16 вересня 2014 року цей Закон ухвалено Верховною Радою України, однак, до цього часу Главою держави не підписано та не введено в дію.

 

Системний аналіз вимог Комплексу заходів, тексту Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей», а також норм чинного законодавства України дає підстави зазначити таке.

Положення пункту п’ятого Комплексу заходів у його нинішній редакції видається таким, що суперечить нормам міжнародно-правових актів та чинного законодавства України, а також містить низку суттєвих неточностей, які можуть являти собою, зокрема, наслідок некоректного використання юридичної термінології.

 

Видається логічним, що здійснення помилування та амністії повинно забезпечуватись шляхом введення в дію Закону України, яким заборонятиметься переслідування та покарання осіб у зв’язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей.

 

З огляду на викладене вбачається за необхідне зазначити, що амністія, помилування та заборона переслідування – це різні за своєю юридичною природою та формою реалізації правові інститути.

 

Довідково. Амністія вводиться в дію законом України, а помилування здійснюється Президентом України шляхом видання відповідного указу. Право на прийняття рішення про застосування помилування належить до виключних повноважень Глави держави і не може бути переданим іншим особам або органам (пункти 27, 31 частини першої статті 106 Конституції України).

 

Заборону переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей, про яку йдеться у пункті п’ятому Комплексу заходів та в зазначеному Законі, законодавством України взагалі не передбачено. До того ж, у тексті Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» немає жодної згадки про помилування, а термін «амністія» використано лише у статті 8 у зв’язку з необхідністю дати посилання на Закон України «Про застосування амністії в Україні». Натомість, у статті 1 цього нормативно-правового акта передбачається звільнення від кримінальної відповідальності осіб, які вчинили в період з 22 лютого

2014 року по день набрання чинності цим Законом включно на території Донецької, Луганської областей, на якій проводилась антитерористична операція, діяння, що містять ознаки злочинів, передбачених Кримінальним кодексом України, і які під час вчинення зазначених діянь:

1) були учасниками збройних формувань або особами, задіяними в діяльності таких формувань, та/або

2)брали участь у діяльності самопроголошених органів у Донецькій, Луганській областях або протидіяли проведенню антитерористичної операції.

 

Довідково. Частиною першою статті 285 Кримінального процесуального кодексу (далі – КПК) України встановлено, що «… особа звільняється від кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом України про кримінальну відповідальність.».

 

Підстави звільнення від кримінальної відповідальності передбачено у розділі IX КК України. Вказані кримінально-правові норми застосовуються у випадку вчинення особою вперше:

• злочину невеликої тяжкості або необережного злочину середньої тяжкості, крім корупційних злочинів (ст.ст. 45, 46);
• злочину невеликої або середньої тяжкості, крім корупційних злочинів (ст.ст. 47, 48).

Крім того, статтею 49 КК України передбачено звільнення від кримінальної відповідальності у зв'язку із закінченням строків давності.

 

Варто звернути увагу на те, що у статті 5 Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» записано, що «… дія цього Закону не поширюється на осіб, передбачених частиною першою статті 1, статтею 2 цього Закону, які:

1) є підозрюваними, обвинуваченими (підсудними) і не здійснили дії, передбачені частиною другою статті 1 цього Закону, та/або

2) підозрюються або обвинувачуються у вчиненні діянь, що містять ознаки злочинів, передбачених статтями 112, 113, 115, частиною другою статті 121, частиною другою статті 147, статтями 149, 152, 153, 187, 201, 258, 297, 348, 349, 379, 400, 442, 443, 444 Кримінального кодексу України, або засуджені за вчинення злочинів, передбачених цими статтями, та/або

3) вчинили дії, що призвели до падіння 17 липня 2014 року в Донецькій області літака компанії «Malaysia Airlines» рейсу МН17, та/або перешкоджали проведенню розслідування цієї авіакатастрофи».

Таким чином, цим Законом передбачається серед інших звільнити від кримінальної відповідальності й осіб, які вчинили тяжкі або особливо тяжкі злочини.

 

Вказаний підхід до вирішення проблеми відверто суперечить наведеним вище положенням КК України, якими фактично встановлена заборона звільняти від кримінальної відповідальності осіб, які вчинили злочини, віднесені законодавством до цієї категорії.

 

Подібна заборона міститься й у статті 4 Закону України «Про застосування амністії в Україні», якою передбачено, що амністія не може застосовуватись до осіб:

1) які мають дві і більше судимості за вчинення умисних тяжких та/або особливо тяжких злочинів, крім випадків індивідуальної амністії;

2) яких засуджено за злочини проти основ національної безпеки України, терористичний акт, бандитизм, умисне вбивство при обтяжуючих обставинах.

 

Варто звернути особливу увагу на те, що Законом України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» від кримінальної відповідальності звільнятимуться особи, які, вчинили злочини, передбачені статтями 109 – 110-2 КК України, що фактично стали першопричиною (поштовхом) для розпалювання збройного конфлікту на Сході України та подальшого вчинення інших (похідних) суспільно небезпечних діянь. При цьому, дія вказаного Закону не поширюватиметься на осіб, які вчинили менш тяжкі злочини, наприклад, крадіжку (ст. 185 КК), грабіж (ст. 186 КК), контрабанду (ст. 201 КК) тощо.

 

З огляду на доволі поширену серед переважної більшості населення України нетерпимість до проявів сепаратизму[2], [3], [4] таке рішення законодавця видається суперечливим.

 

Варто також звернути увагу на те, що статтею 1 Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» передбачається обов’язкове закриття кримінальних проваджень, у яких осіб, що вчинили відповідні злочини, звільнено від кримінальної відповідальності. Водночас, приписи статті 3 цього Закону зобов’язують слідчих закривати кримінальні провадження, розпочаті у зв’язку з діяннями, передбаченими частиною першою статті 1 цього Закону, в яких жодній особі не повідомлено про підозру.

 

Таке законодавче рішення проблеми видається помилковим з кількох причин.

 

По-перше, застосування амністії на досудовій стадії кримінального процесу є грубим порушенням вимог частини другої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до яких «… кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку». Це положення знайшло своє відображення в статті 62 Конституції України у вигляді конституційного принципу презумпції невинуватості. З огляду на це запропонований варіант вирішення питання щодо амністії на Донбасі суперечить вказаним конституційним приписам, а тому ні за яких умов не може бути застосований.

 

Крім того, доцільно зазначити, що амністія – це нереабілітуюча обставина. Тому у відповідності до частини другої статті 3 Закону України «Про застосування амністії в Україні», встановивши на стадії судового розгляду кримінальної справи наявність акту амністії, який виключає застосування покарання за вчинене діяння, суд, у випадку доведеності вини особи, виносить обвинувальний вирок зі звільненням засудженого від відбування покарання. Такий підхід видається правильним, адже перш ніж застосувати норму нереабілітуючої дії (у даному випадку - амністію) необхідно неодмінно констатувати сам факт вчинення злочину, а також доказати винуватість конкретної особи у його вчиненні.

 

Слід також враховувати те, що відповідно до пункту 5 частини першої статті 91 КПК України серед обставини, які підлягають доказуванню у кримінальному провадженні, є такі, що становлять підставу для звільнення від кримінальної відповідальності або покарання. Тому посадова особа, яка провадить досудове розслідування, зобов’язана встановити наявність або відсутність підстав для застосування до особи, що підозрюється у вчиненні злочину, положень КК України про звільнення від кримінальної відповідальності чи покарання.

 

Таким чином, лише проведення неупередженого досудового розслідування у повному обсязі та у відповідності до норм кримінального процесуального законодавства України може стати гарантією забезпечення прав осіб, які підозрюються у вчинення злочину під час зазначених подій на території Донецької та Луганської областей.

 

По-друге, Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей», передбачає звільнення від кримінальної відповідальності осіб, які вчинили злочин, але при цьому жодним чином не згадується необхідність належного забезпечення прав потерпілих.

 

Довідково. За даними експертів, за час збройного конфлікту на Сході України об'єктам приватного житлового фонду і приватного домогосподарства в Донецькій і Луганській областях станом на 5 травня 2016 року завдано збитків на суму більш ніж в 2,4 млрд гривень (по Донецькій області сума збитків становить 1,88 млрд гривень, по Луганської - 519,8 млн гривень).

 

Лише в Донецькій області налічується понад 9 тисяч зруйнованих або пошкоджених об'єктів, серед яких понад 8 тисяч - приватні житлові будинки. Крім того, без опалення, газу та електроенергії на Донбасі залишаються понад 13 тисяч осіб[5].

 

Зокрема, Законом України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» не визначений порядок вирішення питання про відшкодування матеріальних збитків громадянам, державним організаціям та установам особами, які їх завдали. Натомість, положення статті 3 цього Закону, що передбачають закриття кримінальних проваджень, в яких жодній особі не повідомлено про підозру, позбавляють можливості встановлення винуватців, чим унеможливлюють застосування статті 128 КПК України. Цією кримінально-процесуальною нормою встановлено, що особа, якій кримінальним правопорушенням або іншим суспільно небезпечним діянням завдано майнової та/або моральної шкоди, має право під час кримінального провадження до початку судового розгляду пред’явити цивільний позов до підозрюваного, обвинуваченого або до фізичної чи юридичної особи, яка за законом несе цивільну відповідальність за шкоду, завдану діяннями підозрюваного, обвинуваченого або неосудної особи, яка вчинила суспільно небезпечне діяння.

 

Крім того, статтею 128 КПК України передбачено, що цивільний позов пред’являється прокурором в інтересах держави, а також в інтересах громадян, які через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права.

 

Таким чином, реалізація вказаних положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» унеможливить подальше пред’явлення цим особам цивільного позову про відшкодування завданих збитків та притягнення до цивільно-правової відповідальності.

 

З огляду на викладене та, враховуючи те, що ні військовий, ні надзвичайний стан в Україні офіційно не введено, відшкодування завданих суб’єктам господарювання збитків може бути покладено на державу, що збільшуватиме навантаження на державний бюджет. І такі прецеденти уже є.

 

Довідково. Апеляційний суд Донецької області задовольнив скаргу Валентини М., хата якої згоріла через обстріли у 2014 році.

 

Таке рішення суду обґрунтовано тим, що «… відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом, регламентується спеціальною нормою - ст. 19 Закону України № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом», згідно з якою відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів державного бюджету України.

 

У рішенні зазначається, що у подібних правовідносинах Європейський суд з прав людини вказав, що відповідальність держави має абсолютний характер і об’єктивну природу, засновану на теорії соціального ризику. Таким чином держава може бути притягнута до відповідальності з метою компенсації шкоди тим, хто постраждав від дій невстановлених осіб або терористів, коли держава визнає свою нездатність підтримувати громадський порядок і безпеку або захищати людей і власність.

 

Ґрунтуючись на цьому та на середній вартості житла по Донецькій області суддя постановив задовольнити позов Валентини М. та стягнути з держави в особі Міністерства юстиції за рахунок Державного бюджету 387 000 гривень[6].

 

Привертають увагу окремі законодавчі ініціативи щодо врегулювання цього питання. Так, у Верховній Раді України готується до розгляду у першому читанні проект Закону України «Про відшкодування збитків за зруйноване (знищене) або пошкоджене приватне житло особам, приватне житло або приватні домогосподарства яких було пошкоджені (зруйновані) під час проведення антитерористичної операції» (реєстр. № 4301 від 24.03.2016 року)[7].

 

Метою законопроекту, як зазначено у пояснювальній записці, є законодавче врегулювання порядку визначення обсягів та відшкодування майнових збитків фізичним особам за пошкодження (знищення) об’єктів приватного житлового фонду та господарських споруд під час проведення антитерористичної операції в Донецькій та Луганській областях (далі – відшкодування збитків).

 

Законопроектом передбачається встановити:

• порядок визначення розміру та відшкодування збитків;
• порядок обстеження об’єктів, розташованих в населених пунктах на відповідних територіях Донецької та Луганської областей;
• категорії пошкодження об’єктів;
• здійснення компенсаційних виплат населенню для часткового відшкодування: 1) вартості будівництва та придбання житла замість знищеного; 2) вартості капітального та поточного ремонту пошкодженого житла; 3)  вартості зруйнованих або пошкоджених господарських приміщень; 4) вартості майна, що знаходилось у зруйнованих об’єктах, які не підлягають відновленню та непридатні для подальшого проживання;
• порядок взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до положень законопроекту вказане відшкодування здійснюватиметься «… протягом 2016-2017 років за рахунок коштів державного бюджету за окремою бюджетною програмою, передбаченою Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України».

 

Таким чином, законопроектом передбачається суттєве додаткове навантаження на Державний бюджет України у 2016-2017 роках.

 

Зазначений підхід до вирішення проблеми відшкодування збитків за зруйноване (знищене) або пошкоджене приватне житло особам, приватне житло або приватні домогосподарства яких було пошкоджені (зруйновані) під час проведення АТО, видається помилковим. Авторами вказаного законопроекту з незрозумілих причин залишено поза увагою приписи статті 1161 Цивільного кодексу України, якими встановлено, що «… майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала».

 

Як видається, загальним принципом діяльності держави з відшкодування збитків майну фізичних осіб, заподіяних під час проведення АТО, має бути принцип їх відшкодовування за рахунок осіб, які завдали такі збитки, а не за рахунок Державного бюджету України. При цьому, з відшкодуванням за рахунок Державного бюджету України можна погодитись, лише у випадку застосування державою права регресу до винуватих осіб після їх встановлення та притягнення до відповідальності. Саме така схема відшкодування збитків, заподіяних громадянам терористичним актом передбачена у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом».

 

Однак, у випадку реалізації положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» про припинення та закриття кримінальних проваджень запровадження такого механізму суттєво ускладниться.

 

Поряд з тим, варто зауважити, що, приймаючи Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей», законодавець необґрунтовано надав його положенням «пріоритетної перед іншими нормативно-правовими актами юридичної сили, безапеляційно та недвозначно зазначивши у статті 8, що «… положення Закону України «Про застосування амністії в Україні», Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону».

 

Застосування такого підходу, як видається, може призвести до руйнування усталеної ієрархії нормативно-правових актів (Конституція – Кодекс – Закон – підзаконний нормативно-правовий акт), а також створює передумови для появи нового корупціоногенного чинника з можливостями «ручного» впливу на державну політику у сфері протидії злочинності.

 

ВИСНОВКИ

1. Результати проведеного дослідження дають підстави для висновку, що реалізація положень пункту п’ятого Комплексу заходів щодо виконання Мінських угод, підписаного в Мінську 12 лютого 2015 року, шляхом введення в дію Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» видається доволі проблематичною. Це пов’язано з допущеними під час його формулювання суттєвими неточностями, які стали наслідком некоректного використання юридичної термінології.

2. Виконання пункту п’ятого Комплексу заходів передбачає одночасне застосування різних за своєю юридичною природою та формою реалізації правових інститутів (амністії, помилування та заборони переслідування) шляхом введення в дію Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей». При цьому, значна частина положень цього Закону суперечить вимогам ратифікованих Україною міжнародно-правових документів, Конституції та іншим законодавчим актам України.

3. Введення в дію вказаного Закону означатиме звільнення від кримінальної відповідальності осіб, які були організаторами, підбурювачами, пособниками та безпосередніми виконавцями умисних дій, вчинених з метою зміни меж території або державного кордону України на порушення порядку, встановленого Конституцією України. Варто зазначити, що саме ці дії стали початком збройного протистояння на Сході України та призвели до відчутних втрат серед населення України та суттєвих матеріальних збитків. При цьому, дія цього Закону не поширюватиметься на інших осіб, які вчинили менш тяжкі злочини та могли б розраховувати на поблажливе ставлення до них з боку суспільства та держави.

4. Застосування цього Закону означатиме не тільки звільнення від кримінальної відповідальності осіб, що вчинили злочини на території Донецької, Луганської областей, на якій проводилась АТО. Вказані особи матимуть можливість уникати цивільно-правової відповідальності, ухиляючись від відшкодування збитків за зруйноване (знищене) державне майно, пошкоджене (знищене) приватне житло або приватні домогосподарства, заподіяння іншої майнової шкоди. Натомість цей обов’язок покладатиметься на державу, тобто лягатиме додатковим тягарем на платників податків, що може призвести до нових загострень суспільно-політичної ситуації в країні.

Цієї, як видається, помилкової позиції притримуються й автори проекту Закону України «Про відшкодування збитків за зруйноване (знищене) або пошкоджене приватне житло особам, приватне житло або приватні домогосподарства яких було пошкоджені (зруйновані) під час проведення антитерористичної операції» (реєстр. № 4301 від 24.03.2016 року).

1. 5.       З огляду на вищевикладене реалізація положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей» у його нинішній редакції може спричинити значні негативні наслідки у вигляді формування протестних настроїв у суспільстві, зниження ефективності профілактичної роботи у сфері протидії сепаратизму, створення додаткового навантаження на державний бюджет України тощо. Усе це дає підстави для загального висновку про недоцільність введення його в дію.

ПРОПОЗИЦІЇ

1. З огляду на викладене видається доцільним рекомендувати Президентові України та народним депутатам України вжити невідкладних заходів щодо недопущення введення в дію Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей». Вказане питання може бути вирішене:

1) Верховною Радою України шляхом ухвалення Постанови про визнання голосування щодо вказаного Закону таким, що не є дійсним.

2) Президентом України шляхом реалізації ним конституційного повноваження ветувати прийнятий Верховною Радою України закон з наступним поверненням його на повторний розгляд Верховної Ради України.

2. Для напрацювання якісно нового законопроекту з метою реалізації пункту п’ятого Комплексу заходів щодо виконання Мінських угод, підписаного в Мінську 12 лютого 2015 р., створити при Адміністрації Президента України робочу групу, до якої включити представників відповідних міністерств і відомств, експертного середовища, а також провідних науковців.

Робочій групі у визначений строк підготувати та подати на розгляд Президента України пропозиції щодо концептуальних положень та змісту нового законопроекту.

3. Рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні проект Закону України «Про відшкодування збитків за зруйноване (знищене) або пошкоджене приватне житло особам, приватне житло або приватні домогосподарства яких було пошкоджені (зруйновані) під час проведення антитерористичної операції» (реєстр. № 4301 від 24.03.2016 року) відхилити, або повернути суб’єктові права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

 

Відділ проблем національної безпеки

(С.В. Дрьомов)

№ 39, Серія «Національна безпека»