"Шляхи підвищення ефективності реалізації економічної функції громад". Аналітична записка

Анотація

 

Розглянуто основні перешкоди для ефективного функціонування територіальних громад в Україні. Подано рекомендації щодо формування інституційного середовища для залучення інвестицій на потреби розвитку громад, впровадження ресурсозберігаючих, інноваційних технологій на території громад, впровадження в дію механізму організації нових мережевих систем.

 

ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ФУНКЦІЇ ГРОМАД

 

Економічна функція громади полягає у розгляді та вирішенні економічних питань місцевого значення, реалізації програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць на основі ефективного використання місцевих економічних ресурсів.

 

Між тим, низький рівень життя членів багатьох громад та незабезпеченість їх якісними послугами є ознаками неефективної реалізації економічної функції територіальних громад. Становлення України як демократичної держави з розвиненим громадянським суспільством актуалізує питання формування дієздатних громад села, селища, міста як первинної ланки та основного носія функцій місцевого самоврядування.

 

Серед основних проблем, що перешкоджають вирішенню економічних питань місцевого значення, слід визначити наступні.

1. Гальмування процесу затвердження генеральних планів населених пунктів, що унеможливлює розроблення та затвердження програм соціально-економічного розвитку населених пунктів, вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, організації проведення грошової оцінки земель, забезпечення сталого розвитку населених пунктів з урахуванням громадських і приватних інтересів. Станом на 1 січня 2009 р. майже 40 % населених пунктів України не мали затверджених генеральних планів. У Сумській області лише 8,4 % населених пунктів мають затверджені генеральні плани, Львівській – 34,5 %, Полтавській – 41,8 %, Харківській – 42,1 %, Чернігівській – 43,3 %, Донецькій – 51,2 %. Загалом по Україні 11296 населених пунктів потребують оновлення генеральних планів.

 

Відповідно до статті 173 пункту 2 Земельного кодексу України межі села, селища, міста встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів. Відсутність таких планів породжує проблему невизначеності територіальної основи місцевого самоврядування, призводить до зростання суперечностей як у відносинах між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, так і в стосунках між місцевим самоврядуванням та мешканцями громади, що веде до неможливості здійснення ефективної діяльності на рівні громад.

 

Довідково:

За даними Держкомзему України, потребують встановлення меж 10563 населених пункти  із 29815. Станом на 1 січня 2010 року було встановлено межі  у 19252 населених пунктах, у тому числі: у 78 містах обласного значення із 179, 112 містах районного значення із 280, 552 селищах міського типу із 885, 18510 сільських населених пунктів із 28471. За останній рік було встановлено межі у двох містах обласного значення (Красноперекопськ - АР Крим, Кременчук - Полтавська область), 13 містах районного значення, двох селищах міського типу, 59 сільських населених пунктах.

 

2. Невирішеність питання розмежування державної та комунальної власності на землю, що не дозволяє територіальній громаді повною мірою реалізувати право щодо володіння, доцільного, економного, ефективного користування та розпорядження на свій розсуд і у своїх інтересах землею, що перебуває в комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст. Це призводить до виникнення конфліктів, зростання рівня корупції у сфері земельних відносин, що, у свою чергу, є суттєвою перешкодою для формування сприятливого інвестиційного клімату на території громад. Невизначеність правової основи для формування ринку землі, відсутність в Україні системи єдиного земельного кадастру призводить до неефективного використання земельних ресурсів територіальних громад, продажу земельних ділянок за заниженими, неринковими цінами. 

 

Довідково:

За даними Держкомзему України, станом на 1 січня 2010 р. в Україні підлягає розмежуванню 29357,8 тис. га земель. Органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади прийнято 2214 рішень щодо розмежування земель державної та комунальної власності на площу 3520,2 тис. гектарів. Замовлено 422 проекти землеустрою на площу 1434,4 тис. гектарів. Затверджено 57 проектів землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності на площу 173,1 тис. гектарів. Загалом, за 2009 р. органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади прийнято 865 рішень щодо розмежування земель державної та комунальної власності на площу 532 тис. гектарів. Протягом 2008-2009 рр. кошти на здійснення заходів щодо розмежування державної та комунальної власності на землю з Державного бюджету не були виділені.

 

3. Відсутність грошової оцінки земель населених пунктів є причиною недоотримання місцевими бюджетами плати за землю, що у свою чергу не дозволяє створити надійну матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування. Відповідно до чинного законодавства нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розмірів земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності та проводиться виключно за рахунок бюджетних коштів. Значною мірою це пов’язано з відсутністю ініціативи з боку органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади щодо проведення нормативної грошової оцінки земель та невиділенням коштів на її здійснення. Більшістю місцевих рад при формуванні бюджетів передбачаються незначні суми, яких недостатньо для здійснення грошової оцінки у жодній з них.

 

Довідково:

За даними Державного комітету із земельних ресурсів України, станом на 1 квітня 2010 р. нормативну грошову оцінку земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів проведено на площі 419,429 тис. га, що складає 3,84 % від їх загальної площі (10909,9 тис. га). Із загальної кількості населених пунктів 29815 (площею 7437,3 тис. га) нормативну грошову оцінку земель проведено по 24728 населених пунктах (на площі 6354,08 тис. га), що складає 82,9 % кількості населених пунктів та 85,4 % їх загальної площі. З них: по містах Києву, Севастополю та населених пунктах Донецької, Запорізької, Одеської, Рівненської та Сумської областей – 100 %; по містах обласного значення – 99,5 % (від площі); по містах районного значення – 86,0 % (від площі); по селищах – 86,3 % (від площі); по селах – 82,8 % (від площі). Практично завершена або знаходиться у стадії завершення робота з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів у Волинській (98,6 % кількості населених пунктів), Дніпропетровській (97,9 %), Івано-Франківській (97,5 %), Київській (96,7 %), Полтавській (94,2 %) і Тернопільській (98,6 %) областях. Найгіршим у проведенні робіт з нормативної грошової оцінки є становище в Автономній Республіці Крим (20,8 %) та Чернігівській (54,6 %) області.

 

4. Інституційна неспроможність громад застосовувати новітні технології планування економічного розвитку, що призводить до неможливості ефективної участі мешканців громади в процесі планування економічного розвитку громади, поєднання інтересів місцевих мешканців із загальнодержавними цілями розвитку.

 

Низька соціальна активність членів територіальної громади через нестачу необхідних знань, практичних навичок місцевих мешканців щодо самоорганізації у вирішенні питань стратегічного планування соціально-економічного розвитку громад є суттєвою перешкодою до ефективного розвитку громад. Відсутність інформації щодо наявного інституційного потенціалу громади, який може бути залученим до процесу стратегічного планування, а також технологій залучення громадських організацій, представників бізнесу до процесу стратегічного планування, складання інвестиційних проектів унеможливлює поєднання інтересів бізнесу та місцевої влади.

 

Позитивний досвід залучення іноземних інвестицій на потреби розвитку територіальних громад мають представники громад Вінницької області, які активно брали участь у Швейцарському проекті DESPRO, що дозволило забезпечити мешканців територіальної громади якісною питною водою (Додаток 1).

 

У рамках проекту DESPRO міжнародними експертами проводились навчальні семінари, тренінги щодо управління проектами, активізації соціально-економічного розвитку громад, були організовані навчальні поїздки з обміну досвідом між цільовими регіонами проекту, ознайомлення з досвідом інших країн та в Україні.

 

5. Несформованість нормативно-правової бази щодо впровадження в дію механізму організації нових мережевих систем підприємств, установ та організацій, розташованих на території громад. На сьогодні в Україні частково сформовано правові механізми, що визначають організаційно-правові форми об’єднання підприємств (наприклад, ст. 12 Господарського кодексу України), установ та організацій, але в жодному з нормативно-правових актів немає визначення поняття кластера, принципів та механізмів його формування. Нормативна невизначеність породжує недосконалість організаційних форм виробничо-вартісної та галузевої структури промислового виробництва територіальних громад, незацікавленість малих та середніх підприємств об’єднуватися у великі виробничі системи, обмежує участь у світогосподарських зв’язках місцевих підприємств, знижує рівень їх конкурентоспроможності, не сприяє економічному розвитку територій та підвищенню рівня добробуту місцевих мешканців.

 

6. Недостатнє стимулювання впровадження ресурсоощадних, інноваційних технологій на території громад, що спричиняє як матеріальну так і моральну застарілість основних фондів територіальних громад, є причиною надмірних ресурсних витрат. Відсутність податкових пільг щодо плати за землю для суб’єктів підприємницької діяльності під час реалізації ними інвестиційних проектів, спрямованих на модернізацію та технологічне оновлення виробництв, розташованих на території громад, переходу на нові високотехнологічні та ресурсоощадні технології не сприяє ефективній реалізації економічної функції громад. Нестабільність законодавчого поля у сфері оподаткування, відсутність комплексного, базового нормативно-правового акту (Податкового кодексу України), значна кількість і частота внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів у сфері оподаткування породжують додаткові економічні ризики щодо залучення інвестицій на потреби інноваційного розвитку громад, знижують їх інвестиційну привабливість. Дієвим стимулом для суб’єктів підприємництва, що впроваджують у виробництво інноваційні ресурсозберігаючі технології на території громад, може слугувати зменшення розміру орендної плати за договорами оренди, укладеними ними щодо майна, яке перебуває в комунальній власності.

 

Виходячи із вищезазначеного, з метою підвищення ефективності реалізації економічної функції громад в Україні необхідно здійснити наступні заходи:

- активізувати процес розроблення та затвердження Генеральних планів населених пунктів.

 

З метою підвищення ефективності використання земельних ресурсів на території громад:

- здійснити організаційні заходи щодо проведення розмежування державної та комунальної власності на землю;

- доповнити ст. 33 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” пунктом: здійснення організації проведення грошової оцінки вартості земель;

- при складанні проектів місцевих бюджетів передбачити кошти на виконання робіт з нормативної грошової оцінки земель, у яких вона не проведена;

- головам місцевих державних адміністрацій посилити контроль щодо вирішення питань проведення нормативної грошової оцінки земель;

- прискорити розроблення системи державного земельного кадастру.

 

З метою створення інституційних передумов для впровадження в дію механізму організації нових мережевих систем та ефективного використання ресурсів наявних на території громад:

- унормувати у вітчизняному законодавстві поняття „кластер”, принцип та механізми його формування;

- активізувати процес взаємодії органів місцевого самоврядування з представниками бізнесу;

- провести широку інформаційну кампанію щодо залучення підприємств, установ, організацій до створення кластерів на території громад;

- поширити практику застосування кластерного підходу при плануванні соціально-економічного розвитку громад.

 

З метою стимулювання впровадження ресурсоощадних, інноваційних технологій на території громад, формування інституційного середовища для залучення інвестицій на потреби розвитку громад:

– запровадити податкові пільги за землю для суб’єктів підприємницької діяльності під час реалізації ними інвестиційно-інноваційних проектів;

– передбачити зменшення орендної плати за договорами оренди щодо майна, яке перебуває в комунальній власності, для підприємств, що впроваджують інноваційні, ресурсозберігаючі технології.

 

З метою підвищення рівня інституційної спроможності місцевих органів влади застосовувати новітні технології планування економічного розвитку територіальних громад необхідно, аби:

– забезпечити навчання фахівців органів місцевого самоврядування у сфері стратегічного планування розвитку громад;

– розробити та поширити методичні, навчальні матеріали з сучасних методик планування соціально-економічного розвитку, зокрема, таких як: стратегічний підхід на основі участі; формування прозорого механізму залучення громадськості, експертів, представників бізнесу до розроблення програм соціально-економічного розвитку;

– систематично здійснювати заходи щодо організації роботи семінарів, тренінгів з питань складання інвестиційних проектів;

– проводити активні інформаційні заходи щодо поширення позитивного досвіду залучення інвестицій на потреби розвитку громад.

Відділ стратегій управління регіональним розвитком

(М. Скиба)

 

Додаток 1

 

Таблиця

Досвід Вінницької області щодо залучення іноземних інвестицій

на потреби розвитку територіальних громад (водопостачання)

 

Додаток 2

Однією з форм підвищення рівня конкурентоспроможності виробництва, що набули поширення в країнах Європейського Союзу, є організація функціонування кластерів. Ефективність кластерів забезпечується за рахунок використання географічної концентрації взаємопов’язаних галузей, консолідації зусиль промисловості і наукових центрів. Впровадження в дію механізму організації нових мережевих систем, формування кластерів сприяє залученню інвестицій у виробництво, підвищує рівень активності підприємств до впровадження інновацій, створює нові робочі місця. Кластеризованими є більшість провідних країн Європи. Наприклад, на території Данії функціонує 29 кластерів, Нідерландів – 20, Фінляндії – 9. Функціонування кластерів було б неможливим без їх підтримки на державному рівні. В Європейському Союзі розроблена відповідна політика стимулювання розвитку зв’язків між дослідними інститутами та промисловим сектором, спрямована на зниження регуляторних бар’єрів в інноваційних програмах, застосовуються активні заходи щодо створення центрів конкурентоспроможності. Окремі країни ЄС розробляють програми національного розвитку кластерів (наприклад, Словенія).

 

У Російській Федерації при розробці регіональних стратегій розвитку також використовується кластерний підхід, процеси кластеризації спостерігаються в багатьох регіонах Росії. Наприклад, розроблена обласна цільова програма „Удосконалення системи поводження з відходами та створення кластерів вторинної переробки ресурсів”, яка розрахована на 2010‑2020 роки. Загальний обсяг фінансування даної програми становить 8 млрд руб. (4 млрд руб. – кошти обласного бюджету, 170 млн руб. – муніципальні утворення, 3,8 млрд руб. – кошти інвесторів з Німеччини, Італії та Голландії). Важливою умовою для створення сприятливого середовища для іноземних інвесторів є можливість використання вже готового наділу землі з наявними інженерними комунікаціями для будівництва заводу, а також система податкових пільг.