"Вплив міграційно-візової політики ЄС на розвиток транскордонного співробітництва України та Польщі". Аналітична записка

Анотація

 

Розвиток транскордонного співробітництва України та Польщі значно залежить від міграційно-візової політики ЄС. Не зважаючи на те, що транскордонний рух українських громадян є економічно вигідним для польської сторони, візова політика України та Польщі не є паритетною, а в деяких моментах навіть дискримінаційною по відношенню до українських громадян. З метою мінімізації обмежувального впливу візового режиму на інтенсивність транскордонного руху українських громадян необхідно удосконалити механізм реалізації Угоди про спрощення оформлення віз.

 

ВПЛИВ МІГРАЦІЙНО-ВІЗОВОЇ ПОЛІТИКИ ЄС НА РОЗВИТОК ТРАНСКОРДОННОГО СПІВРОБІТНИЦТВА УКРАЇНИ ТА ПОЛЬЩІ 

 

Обґрунтування важливості проблеми

Відсутність вітчизняної транскордонної статистики та недооцінка органами державного управління транскордонного співробітництва (далі – ТКС) як інструменту регіонального розвитку спричинили хибне уявлення про те, що домінантними і пріоритетними сферами розвитку ТКС є культура та туризм. Однак практика показує, що громадяни Польщі та України здійснюють перетин кордону передусім з метою закупівлі споживчих товарів (92,6 % поляків і 81,3 % українців). Перебуваючи за кордоном, 1 громадянин України в середньому витрачає 573 злотих, а громадянин Польщі – 145 злотих (в 4 рази менше). Варто зауважити, що видатки українських громадян у Польщі є значними по відношенню до імпорту з Польщі (9,4 % в середньому за 1 квартал 2008 р. і 18,3 % в середньому за 1 квартал 2009 р.). Значно вищою є й частота перетину кордону українцями, ніж поляками: у структурі громадян України, що перетнули українсько-польський кордон, 62,1 % припадає на осіб, які робили це кілька разів на тиждень, для громадян Польщі цей показник становить 42,0 %. Причому, 50,3 % українців, що перетнули українсько-польський кордон, проживають у 30-кілометровій прикордонній зоні – в межах території малого прикордонного руху (Додаток А).

Незважаючи на те, що транскордонний рух українських громадян є економічно вигідним для польської сторони, про що свідчать наведені вище факти, візова політика України та ЄС не є паритетною, а в деяких моментах навіть дискримінаційною по відношенню до українських громадян.

Суть та масштаби проблеми

Висока вартість шенгенських віз (35 євро) і жорстка система в’їзду до Польщі призводять до скорочення українсько-польської транскордонної міграції. Так, кількість виданих польськими консульськими установами українським громадянам віз у 2008 р. зменшилась більш, ніж удвічі, порівняно з 2007 р. Значне скорочення кількості виданих віз відбулося за рахунок зменшення кількості поданих заяв (аплікаційних форм) на отримання візи. Це обумовлено таким причинами:

1. Наявністю черг на різних етапах візової процедури (73,5 % відвідувачів польських консульств зіткнулись з цією проблемою[1]). Заявники проводять найбільшу частину часу на двох етапах візового клопотання: подання документів та отримання паспорта з візою. Вирішення питання черг через попередній запис через Інтернет та телефоном є більш ефективним засобом, однак велика кількість заявників (особливо з сіл) має труднощі з попереднім записом через брак доступу до Інтернету чи якісного телефонного зв’язку. Крім того, запис через Інтернет можливий лише на сайті консульства у Києві, а на сайтах консульств у Львові та Луцьку відсутня інформація про можливість попереднього запису через мережу. Однак не можна забувати, що „живі” черги біля консульств трансформуються у „віртуальні”.

2. Тривалістю очікування рішення консульства. Згідно з положенням Угоди про спрощення оформлення віз, візовий запит розглядається 10 календарних днів з дати отримання заяви та документів. У статті 7, п. 2 цього документу зазначається, що „строк розгляду заяви може бути подовжено до 30 календарних днів в окремих випадках, зокрема у випадку необхідності здійснення дальшої перевірки наданих документів”, тобто така практика безпосередньо не суперечить Угоді, проте є важливим індикатором ефективності роботи консульських установ. На практиці випадки, коли процедура розгляду візового клопотання перевищує передбачені Угодою 10 календарних днів, стосуються приблизно 26,4 % заяв[2].

3. Значною кількістю візитів до консульства, що є одним з показників обтяжливості візової процедури. У більшості випадків громадянам достатньо двох відвідувань консульства, а у третині випадків (10 % і 27,5 %[3]) необхідно було здійснити три візити. Загалом невелика кількість відвідувань не може розглядатися як самодостатній показник діяльності консульства, за обставин, що майже половина заявників приїздить з віддалених населених пунктів.

4. Наявністю необґрунтованих відмов у наданні візи. Відсутність пояснення викликає відчуття непрозорої діяльності консульської установи, сумнівності критеріїв надання візи та сприяє формуванню негативного іміджу країни, яку представляє таке консульство. Однак Спільна консульська інструкція ЄС (СКІ) передбачає стандартну форму інформування заявників щодо причин відмови в наданні візи, а безпосередньо обов’язок регулюється внутрішнім законодавством кожної з країн. Відсутність чітко сформульованого обов’язку надає право консульській установі на власний розсуд застосовувати цю норму. Угода про спрощення оформлення віз рекомендує країнам-членам пояснювати кожен випадок відмови. Однак не всі дотримуються цієї рекомендації, а у багатьох випадках пояснення носять суто формальний і загальний характер, а тому часто є незрозумілими. Варто підкреслити, що надання обґрунтування є вигідним як заявнику, так і консульствам, оскільки у першому випадку це давало б можливість не допускати помилок у наступних спробах, в іншому випадку – з консульських установ знялися б сумніви у необ’єктивно ухвалених рішеннях. З тих випадків, де було надано пояснення, з’ясовано, що найчастіше відмовляють через некомплектні документи, відсутність коштів та якщо співробітник консульства вважає, що мета поїздки є відмінною від тієї, що вказано у анкеті.

 

5. Низьким рівнем доступності багаторазових, довгострокових і безкоштовних віз. Одноразові візи до Польщі з максимальною тривалістю перебування (60-90 днів) складають абсолютну меншість – близько 13 %[4], тоді як більшість багаторазових віз надають право перебування до 30 днів. Обмежена тривалість багаторазової візи значно знижує її практичну цінність.

6. Високою вартістю процедури отримання візи. Фактичні витрати заявників є нерідко більшими, ніж власне візовий збір (35 євро), що зумовлено принаймні двома причинами. По-перше, у багатьох випадках сумніви щодо приналежності заявника до відповідної пільгової категорії трактуються не на користь заявника. Заявникам не завжди повідомляють, що в силу свого віку чи професії вони не мають сплачувати за візу. По-друге, візові центри, до яких часто звертаються заявники як до посередників, не лише беруть додаткову плату за свої послуги, але й далеко не завжди інформують представників „пільгових категорій” про те, що вони можуть отримати візу безкоштовно – без консульського збору. Сумарні витрати заявників складаються з витрат на стадії інформування (нерідко відвідувач викладає додаткові кошти за консультацію), підготовки документів (заповнення анкети, переклад документів, їх легалізація), оплати обов’язкових документів на зразок страхового полісу та багато іншого. З’являється чітка закономірність: чим більше недоліків в організації діяльності консульської установи (висока обтяжливість процедури, її непрозорість), тим більше заявник витрачає коштів на різні потреби візового клопотання, а це в свою чергу стає поштовхом до появи великої інфраструктури послуг комерційних структур, що працюють біля консульств. За різними оцінками, обіг тіньового ринку віз в Україні досягає 1 млрд дол. США[5].

Стан нормативно-правової урегульованості проблеми

Українське законодавство у сферах, що беруться до особливої уваги ЄС в процесі переговорів про надання безвізового режиму, є суттєво недосконалим. Його стан нині визнається експертами Європейського Союзу однією із найбільш очевидних перешкод для подальшого прогресу у візовому діалозі, метою якого є скасування віз для громадян України.

Першим вагомим кроком до лібералізації візової політики ЄС щодо громадян України стало укладення Угоди про спрощення оформлення віз, проте вона не змогла компенсувати всіх негативних наслідків, що зумовлені істотними змінами міграційних умов в Східній Європі, зокрема в Польщі, за останні 8 років – насамперед запровадженням віз новими членами ЄС та їхнім вступом до Шенгенської зони. Угода сприяла певному покращенню ситуації з видачею віз громадянам України. Водночас Угоді бракує механізмів прямої дії, оскільки консульства продовжують користуватися відомчими інструкціями, які або ігнорують деякі положення Угоди, або трактують деякі її двозначні положення не на користь українських заявників. Це насамперед стосується ст. 4 Угоди (Документи, що підтверджують мету подорожі), ст. 5 (Оформлення багаторазових віз), ст. 6 (Плата за оброблення заяв про оформлення віз) та ст. 7 (Тривалість процедури оброблення заяв про оформлення віз). Фактично, Польща, як і інші країни „нового” Шенгену, здійснює більш жорстку та обмежувальну політику щодо в’їзду громадян України на територію ЄС, ніж це передбачено Угодою.

Серйозним поштовхом для розвитку транскордонного співробітництва є підписання угоди про малий (місцевий) прикордонний рух[6] між Польщею та Україною від 28.03.2008 р., яка почала практично діяти з липня 2009 р., та запровадження карти поляка[7]. Так, карта поляка наявна у 5,5 % українців, що відвідують Польщу. Кількість фактів перетинів у рамках малого прикордонного руху складає 21,2 % від загальної кількості перетинів українсько-польського кордону. При чому, разом з поширенням інформації про умови малого прикордонного руху зростає інтенсивність транскордонної міграції (у IV кварталі 2009 р. у рамках малого прикордонного руху українсько-польський кордон перетнуло 154,1 тис. осіб, що у 8 разів більше, ніж у ІІІ кварталі 2009 р.)[8].

Головними перешкодами нормативно-правового врегулювання запровадження безвізового режиму з боку ЄС є такі:

1. Брак регламентації розміщення біометричних даних та відсутність їхнього правового захисту. Постанова Верховної Ради України від 23 лютого 2007 року № 719-V, якою затверджено оновлене „Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон” вперше в українському законодавстві передбачає можливість розміщення біометричної інформації, проте ця згадка не містить опису даних і не є імперативною вимогою.

2. Відсутність в Україні базового закону, який би визначав концептуальні підходи до здійснення міграційної політики, та єдиного органу виконавчої влади, з проблем міграції. У рамках Плану дій з юстиції і внутрішніх справ (підписано у 2002 р., оновлено у 2007 р.) Україна взяла на себе зобов’язання створити такий орган і ухвалити відповідне законодавство. Створення і забезпечення діяльності такого органу є одним з важливих елементів „Дорожніх карт до безвізового режиму”.

3. Наявність низки міжнародних конвенцій, протоколів, угод, що входять до переліку обов’язкових умов ЄС для скасування візового режиму і які Україна ще не ратифікувала або до яких не приєдналася (Додаток Б)[9].

Пропозиції щодо вирішення проблеми

З огляду на перелічені проблеми, що стосуються обмежувального впливу візового режиму на інтенсивність транскордонного руху українських громадян, необхідно здійснити низку заходів, а саме:

1. Активізувати поширення інформації через ЗМІ, Інтернет щодо процедури отримання дозволів на перетин кордону Польщі з Україною в рамках малого прикордонного руху та категорій населення, які мають право на отримання такого дозволу.

2. Ініціювати створення на території дії малого прикордонного руху центрів дистрибуції, транскордонних торговельних комплексів (за зразком Центру дистрибуції „Корчова Долина”). Перевагами таких осередків є відсутність потреби у візі, можливість користуватися правом на повернення податку на додану вартість, здійснення в межах торговельного центру митного огляду товарів, придбаних гуртом з метою експорту. Це знизить як фінансові, так і трансакційні витрати підприємств і фізичних осіб, сприятиме інтенсифікації економічного транскордонного співробітництва.

3. Через мережу дипломатичних і консульських установ України в країнах-сусідах (зокрема, в Польщі) поширювати інформацію про транскордонні проекти (у тому числі проектів щодо створення на території дії малого прикордонного руху центрів дистрибуції, про які йшлося вище) з метою пошуку партнерів. Такий захід буде особливо дієвим, оскільки, незважаючи на низьку поінформованість про інструменти ТКС, потенційні європейські партнери висловлюють зацікавленість у їх реалізації. Так, 74 % європейців мають бажання постачати свою продукцію на ринок країн-сусідів, зокрема України, 62 % бажають надати полегшений доступ на свій ринок. У Польщі ці показники складають 81 % і 71 % відповідно[10].

4. Здійснити переговори з польською стороною щодо покращення технічних умов процедури подачі заявки на отримання візи. Насамперед йдеться про реальну, а не фіктивну можливість запису на прийом у консульство через інтернет і телефон, що повинне супроводжуватись створенням відповідних рубрик на інтернет-сторінках усіх консульств, а не лише посольства Польщі в Україні. Це сприятиме скороченню кількості візитів до консульства, що особливо актуально для українських громадян західного регіону, які мешкають у населених пунктах, віддалених від обласних центрів, і/або з поганим транспортним сполученням.

5. Сприяти повній імплементації Угоди про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС шляхом здійснення постійного моніторингу якості імплементації цієї Угоди та її впливу на візову політику і практику країн ЄС. Здійснити виконання вимог щодо гармонізації нормативно-правового забезпечення України із візовим законодавством ЄС, дотримання комплексу технічних критеріїв ЄС для подальшої ефективної реалізації „візового діалогу” між Україною та ЄС в напрямку скасування візового режиму.  

Регіональний філіал НІСД у м. Львові

(В. Засадко)

 

Додаток А 

 

        Збільшити

 

Рис. 1. Розподіл українців, що перетнули українсько-польський кордон,

з метою перебування у Польщі у 2009 р., %[11]

 

Збільшити

 

Рис. 2. Розподіл поляків, що перетнули українсько-польський кордон,

з метою перебування в Україні у 2009 р., %[12]

 

Збільшити

 

Рис. 3. Відношення видатків громадян, що перетнули польсько-український кордон,

до обсягів експорт-імпорту України з Польщею[13]

 

Збільшити

 

Рис. 4. Структура українців та поляків, що перетнули польсько-український

кордон у 2009 р., за віддаленістю місця проживання від кордону[14]

 

Збільшити

 

Рис. 5. Структура поляків за частотою перетину

українсько-польського кордону, 2009 р.[15]

 

Збільшити

 

Рис. 6. Структура українців за частотою перетину

українсько-польського кордону, 2009 р.[16]

 

Додаток Б

Невідповідність українського законодавства умовам ЄС для скасування візового режиму[17]

 

Угоди, конвенцій та протоколи, що входять до переліку обов’язкових умов ЄС для скасування візового режиму, до яких Україна не приєдналася:

– Конвенція від 25.10.1980 р. про доступ до міжнародного суду;

– Європейська конвенція про отримання за кордоном інформації та доказів в адміністративних справах, 1978 р.;

– Європейська угода про передачу клопотань щодо правової допомоги, 1977 р.;

– Додатковий протокол до Європейської угоди про передачу клопотань щодо правової допомоги, 2001 р.;

– Європейська конвенція про репатріацію неповнолітніх, 1970 р.;

– Європейська угода від 16.10.1980 р. про передачу відповідальності за біженців.

Міжнародні конвенції та протоколи, що входять до переліку обов’язкових умов ЄС для скасування візового режиму, які були підписані Україною (у дужках вказано дату підписання Україною), але залишаються нератифікованими:

– Конвенція Ради Європи про заходи щодо протидії торгівлі людьми, 2005 р. (17.11.2005 р.);

– Європейська конвенція про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру, 1981 р. (29.08.2005 р.);

– Додатковий протокол до Конвенції про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних щодо уповноважених органів нагляду та міждержавних інформаційних потоків, 2001 р. (29.08.2005 р.);

– Другий додатковий Протокол до Європейської конвенції про взаємну допомогу у кримінальних справах, 2001 р. (08.11.2001 р.);

– Конвенція Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів одержаних злочинним шляхом, і про фінансування тероризму, 2005 р. (29.11.2005 р.);

– Конвенція ООН проти корупції, 2003 р. (11.12.2003 р.);

– Європейська конвенція про корупцію у контексті кримінального права, 1999 р. (27.01.1999 р.);

– Додатковий Протокол до Європейської конвенції про корупцію у контексті кримінального права, 2003 р. (15.05.2003 р.).