"Щодо основних засад державного регулювання діяльності суб'єктів інституційної інфраструктури накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація


Накопичувальна пенсійна система в силу довгостроковості та обов‘язковості участі потребує особливої уваги в контексті забезпечення державного регулювання та нагляду. Розпорошеність повноважень державних регуляторів повинна бути компенсована за рахунок розширення повноважень Рад з оперативного контролю за операціями НПФ, підвищення вимог до керівників і фахівців суб‘єктів, що обслуговують НПФ, та посиленням ролі та відповідальності зберігача.

 

ЩОДО ОСНОВНИХ ЗАСАД ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ СУБ‘ЄКТІВ ІНСТИТУЦІЙНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ НАКОПИЧУВАЛЬНОЇ СИСТЕМИ ЗАГАЛЬНООБОВ‘ЯЗКОВОГО ДЕРЖАВНОГО ПЕНСІЙНОГО СТРАХУВАННЯ


Нині в Україні повною мірою функціонує лише солідарний рівень пенсійного страхування, тоді як впровадження ІІ рівня (обов‘язкової накопичувальної системи) постійно відкладається. Розвиток добровільного пенсійного забезпечення обмежується нерозвиненістю фондового ринку, низьким рівнем доходів і недовірою населення до фінансових інститутів[1]. Тому комплексне реформування системи соціального захисту пенсіонерів, забезпечення гідного рівня їх життя неможливі без запровадження загальнообов‘язкового накопичувального страхування ІІ рівня.


Програма економічних реформ на 2010‑2014 роки передбачає запровадження ІІ рівня до кінця 2012 року. Однією з головних умов початку функціонування ІІ рівня є прийняття Закону України „Про запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування”, проект якого прийнятий Верховною Радою України за основу ще 24.04.2007 року.


Чинний Закон України „Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування” передбачає, що повноваження з нагляду та контролю за діяльністю накопичувального фонду покладаються на Раду Накопичувального фонду (далі – Рада). В Законі прописано порядок формування Ради, вимоги до її членів та перелік повноважень. Водночас аналіз положень Закону дозволяє дійти висновку, що:

до складу Ради можуть входити особи, які не є спеціалістами у сфері пенсійного забезпечення, відтак рівень їх компетенції може бути недостатнім;

вимоги до членів Ради є занадто узагальненими (наявність вищої освіти та досвіду роботи без наведення кількісних показників);

повноваження Ради носять узагальнено-стратегічний характер, при цьому відсутні механізми оперативного контролю діяльності виконавчої дирекції пенсійного фонду, компаній з управління активами та зберігачів.


На нашу думку, внаслідок такого підходу може бути створене підґрунтя для недостатньо якісного функціонування накопичувальної системи, тим більше, що на сьогодні виконавча дирекція Пенсійного фонду, на відміну від системи недержавного пенсійного забезпечення, не має необхідного досвіду адміністрування накопичувальних рахунків.


Закон передбачає, що страхові внески можуть спрямовуватися застрахованими особами до недержавних пенсійних фондів через 11 років після запровадження накопичувальної системи. Разом з тим, існує альтернативна точка зору, згідно з якою недержавні пенсійні фонди та інші суб‘єкти недержавного пенсійного забезпечення повинні бути залучені до адміністрування та управління пенсійними активами накопичувальної систем від самого початку її запровадження[2].


У разі закріплення на законодавчому рівні допуску НПФ до накопичувальної системи постає питання щодо державного регулювання та нагляду за діяльністю таких суб‘єктів. Питання є вкрай актуальним, враховуючи особливу соціальну гостроту проблем пенсійного забезпечення громадян України. Незважаючи на це, проект Закону України „Про запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування” взагалі жодним чином не регулює відносини державного контролю та нагляду за діяльністю накопичувальної системи.


Особливості накопичувальної системи обумовлюють, що, будучи її учасником, людина відчуватиме безпосередню зацікавленість в результатах її функціонування. Наслідком такої зацікавленості є необхідність виконання наступних умов:

забезпечення збереження вартості пенсійних активів. Не маючи можливості дострокового вилучення коштів з накопичувальної системи, людина, особливо за умов дефіциту довіри до держави та фінансових інститутів, повинна мати гарантії того, що її накопичення не постраждають внаслідок неналежного управління;

обмеження (зменшення) інвестиційних ризиків. Йдеться про уникнення (мінімізацію) втрат внаслідок дії ринкових механізмів (зміна відсоткових ставок, валютних курсів, котирувань цінних паперів та інших фінансових інструментів).

 

З урахуванням вищесказаного мета (місія) державного регулювання та нагляду за накопичувальною системою полягає в унеможливленні (мінімізації) зловживань з боку фінансових установ і забезпеченні дотримання ними пруденційних правил.

 

Досягнення задекларованої мети державного регулювання та нагляду суттєво ускладнюється внаслідок існування проблеми підвідомчості суб‘єктів, що обслуговують недержавні пенсійні фонди (НПФ). В Законі України „Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування” визначено, що державне регулювання та нагляд здійснюють:

за діяльністю НПФ та адміністраторів НПФ – Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України (далі – Держфінпослуг);

за діяльністю компаній з управління активами (КУА) в частині управління пенсійними активами, радника з інвестиційних питань – Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку (далі – ДКЦПФР);

за діяльністю зберігача та уповноваженого банку – НБУ і ДКЦПФР. 

 

Таке розпорошення компетенцій регуляторів суттєво ускладнює побудову державного регулювання та нагляду як цілісного комплексного процесу. Наприклад, Держфінпослуг несе всю відповідальність за діяльність недержавних пенсійних фондів, не маючи при цьому достатніх повноважень і можливостей впливати на КУА, які реально розпоряджаються пенсійними коштами. Відповідно до існуючої системи регулювання Держфінпослуг не може контролювати інвестиційну діяльність пенсійних фондів, зокрема в нього:

відсутні повноваження щодо контролю за дотриманням інвестиційної декларації;

відсутні повноваження щодо контролю за пенсійними активами та отримання оперативної інформації про їх вартість.


Держфінпослуг не має права здійснювати перевірки КУА та своєчасно вживати заходи для зупинення сумнівних операцій з управління активами, що можуть призвести до втрати пенсійних коштів.


Повноваження Держфінпослуг не дають можливості реагувати на помилки у інвестиційній діяльності пенсійних фондів у реальному часі, і реакція регулятора виявиться після того, як кошти будуть втрачені.


В контексті подолання розриву у системі нагляду за НПФ існує точка зору відносно необхідності внесення змін до законодавства щодо концентрації контролю та відповідальності у одного регулятора[3]. На нашу думку, на сучасному етапі розвитку вітчизняного ринку фінансових послуг створення подібної надструктури є передчасним.


З огляду на те що, проект Закону України „Про запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” не містить процедури регулювання відносин державного контролю та нагляду за діяльністю накопичувальної системи, вважаємо за необхідне доповнити проект Закону України „Про запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” наступними концептуальними засадами запровадження накопичувальної системи:

 

1. Кількість НПФ, які матимуть право працювати з коштами накопичувальної системи. (На наш погляд, їх повинно бути три, кожний з яких реалізує власну інвестиційну стратегію – зростаючу, збалансовану та консервативну).

 

2. Засновники НПФ. Засновником НПФ повинна бути держава в особі регуляторів, тому Ради таких фондів повинні бути сформовані з їх представників: Держфінпослуг, ДКЦПФР, НБУ та Мінпраці.


З точки зору регулювання та нагляду за особливостями накопичувальної системи проект Закону України „Про запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування” повинен також враховувати:

 

1. Роль і відповідальність Ради НПФ. Ради недержавних пенсійних фондів повинні бути сформовані з представників  державних регуляторів (ДКЦПФР, Держфінпослуг) і Мінпраці. Враховуючи соціальну гостроту проблематики, таким представникам повинні бути делеговані розширені (у порівнянні з НПФ третього рівня) повноваження та законодавчо передбачена відповідальність за результати діяльності.


Відповідно до чинного законодавства, Рада НПФ провадить свою діяльність у порядку, визначеному статутом пенсійного фонду, здійснює контроль за цільовим використанням активів пенсійного фонду та вирішує інші питання, віднесені статутом до компетенції ради цього фонду.


У функціонально-адміністративному аспекті рада може відігравати роль спільного органу регуляторів, діяльність яких потребує узгодження. У контексті розпорошеності підвідомчості Рада НПФ повинна відігравати роль з‘єднувальної ланки між НПФ та регуляторами.


2. Роль і відповідність  зберігачів. Аналіз практики функціонування діючих НПФ свідчить, що надзвичайно важлива роль зберігачів внаслідок глибоко прихованої афілійованості або застосування принципу „взаємної послуги” нівелюється їх досить формальним ставленням до контролю інвестиційних операцій. Причому контроль зазвичай обмежується формальним дотриманням інвестиційних процедур (переважно наявності належним чином оформлених і підписаних договорів, розпоряджень тощо) без аналізу сутності та  економічної доцільності операції.


На наш погляд, в накопичувальній системі наглядову функцію зберігача доцільно доповнити контролем за економічною доцільністю операцій (продаж активу по занизьких або купівля по зависоких цінах) з одночасним підсиленням його відповідальності.


Враховуючи вищенаведене, пропонуємо закріпити на законодавчому рівні:

1. Концептуальні засади, яким повинна відповідати діяльність Рад НПФ, що беруть участь у накопичувальній системі, а саме:

Рада повинна бути операційно незалежною, але, разом з тим, підзвітною перед зборами засновників у виконанні своїх обов‘язків і повноважень;

Рада повинна мати адекватні повноваження та здатність виконувати свої функції та здійснювати свої повноваження внаслідок законодавчого закріплення механізмів оперативного контролю Рад за дотриманням інвестиційної декларації НПФ;

Рада повинна забезпечити ясний, послідовний та несуперечливий наглядовий процес;

члени Ради повинні відповідати найвищим професійним стандартам.

 

2. Вимоги щодо керівників і фахівців суб‘єктів, що обслуговують НПФ. Враховуючи особливості накопичувальної системи, до професійних якостей і ділової репутації керівників професійного адміністратора та компанії з управління активами, що обслуговують НПФ повинні бути сформульовані підвищені вимоги порівняно з аналогічними вимогами до керівників і фахівців системи недержавного пенсійного забезпечення, а саме:

а) повна вища освіта та стаж роботи у сфері ринків фінансових послуг не менше 10 років;

б) досвід роботи на керівних посадах не менше 3 років.

 

3. Роль і відповідальність зберігача через законодавче закріплення механізмів оперативного контролю Рад за операціями з пенсійними активами та отримання інформації про їх вартість від зберігачів.


З цією метою пропонуємо утворити міжвідомчу робочу групу з питань розробки змін до проекту Закону України від 29.12.2006 р. № 2854 „Про запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” у складі представників ДКЦПФР, Держфінпослуг, НБУ, Мінпраці, Української асоціації інвестиційного бізнесу, Української асоціації адміністраторів пенсійних фондів, представників проекту USAID „Розвиток ринку капіталу”, Національного інституту стратегічних досліджень тощо.


4. Відбір адміністраторів для недержавних пенсійних фондів на тендерній основі. При цьому критерії відбору повинні бути сформульовані для адміністраторів, а не НПФ. В якості таких критеріїв можуть виступати:

досвід роботи на ринку (адміністрування певної кількості персональних рахунків (наприклад 50 тис.)  протягом певного терміну (наприклад трьох років);

професійна репутація (відсутність санкцій, накладених державними регуляторами);

фінансова спроможність:

а) розмір власного капіталу не менш певної суми, але більше мінімально встановленого рівня;

б) дотримання законодавчих вимог до якості капіталу (відсутність „сміттєвих” активів у власному портфелі).

 

5. Централізованість збирання пенсійних внесків через Пенсійний фонд України.

 

6. Встановлення, що інструментами інвестування коштів повинні бути вкладення в державні банки (депозити, ощадні сертифікати), державні цінні папери (первинне розміщення), облігації та акції вітчизняних підприємств (первинне розміщення), інвестиції в економіку України за напрямами, визначеними Кабінетом Міністрів України.

Відділ соціальної політики

(О. Коваль)



[1] Комітет з економічних реформ при Президентові України. Програма економічних реформ на 20102014 роки Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.president.gov.ua/

[2]Пищуліна О.М., Коваль О.П. Криза розподільчої пенсійної системи  в Україні та напрями диверсифікації „пенсійного портфеля” Матеріали „круглого” столу 15 жовтня 2010 р. http://www.niss.gov.ua/Table/15092010/doklad.doc

[3] "Концепція запровадження пруденційного нагляду за небанківськими фінансовими установами в Державній комісії з регулювання ринків фінансових послуг України", затверджена розпорядженням Держфінпослуг від 15.07.2010 р. №585