В НІСД відбувся круглий стіл на тему: «Децентралізація влади: як зберегти успішність в умовах нових викликів?»



14.12.2018

13 грудня 2018 року у Національному інституті стратегічних досліджень відбувся круглий стіл на тему: «Децентралізація влади: як зберегти успішність в умовах нових викликів?», на якому була презентована Аналітична доповідь (Резюме доповіді), підготовлена співробітниками Інституту


Із вступною промовою та вітальним словом до учасників круглого столу звернувся перший заступник директора Інституту Василь Яблонський. У своєму виступі він зазначив, що децентралізація влади стала однією з ключових у порядку денному реформ в Україні. Її вагоме значення обумовлене необхідністю створення належних умов для поліпшення якості життя громадян, стимулювання місцевого розвитку та консолідації територіальних громад у масштабах держави. Крок за кроком децентралізація влади стверджує засади самоврядності та змінює систему державного управління за принципом субсидіарності. Успішна імплементація реформи потребує послідовного впровадження відповідних законодавчих змін, координації зусиль органів державної влади та місцевого самоврядування, а також залучення громадян до управління місцевими справами та формування органів місцевого самоврядування.

 

 

Представляючи Аналітичну доповідь та оцінюючи успіхи й недоліки впровадження в Україні реформи децентралізації, заступник директора Інституту Ярослав Жаліло зазначив, що наразі для реформи децентралізації наступає принципово новий етап. Децентралізація із проривного харизматичного добровільного процесу переходить до етапу рутинної директивної реалізації, причому лише завершеність адміністративно-територіальної перебудови дозволить повною мірою досягти якісних зрушень, заради яких децентралізація, власне, задумувалася. Важливим чинником успішності децентралізації є створення організаційних та інституційних можливостей для ефективного використання доступних громаді ресурсів. У практичному сенсі йдеться про цілеспрямовану побудову на місцевому рівні економіко-правового середовища, «дружнього до розвитку» – тобто такого, що активно заохочує підприємницьку діяльність, приплив до регіону інвестицій, реалізацію людського капіталу регіону. Логічним продовженням бюджетної та адміністративної децентралізації є секторальна децентралізація – в управлінні секторами, функціонування яких має загальнонаціональний вимір, проте відбувається значною мірою саме на рівні громад.

 

Як наголосив Я.Жаліло, постановка кількісних орієнтирів децентралізації може сформувати схильність регіональної влади до демонстрації «успіхів» формування ОТГ шляхом впровадження «вітринних» показових зразків. Масовість утворення громад також може призвести до формальності стратегування розвитку новостворених ОТГ, особливо зважаючи на відсутність єдиного методичного забезпечення такого стратегування. Напевне загостряться й кадрові проблеми. Не варто недооцінювати адаптивність вертикалей впливу олігархічних структур, які прагнутимуть адаптувати свої сфери впливу до умов децентралізації, а сам процес децентралізації – «під себе». Успішна реалізація процесу потребуватиме його керованості, а це, у свою чергу, ставить перед політикою децентралізації вимогу належним чином відповідати викликам, які перед нею постають.

 

Продовжуючи тему викликів на шляху продовження реформи з децентралізації влади в Україні, заступник завідувача відділу регіональної політики Ольга Шевченко звернула увагу на те, що примусовий сценарій реалізації форсованої децентралізації може не мати успіху внаслідок багатьох ризиків, які ця форсованість провокуватиме. Примусовість можна замінити на імплементацію позитивного досвіду децентралізації, спираючись на зацікавленість громад та їх ключових акторів у стратегуванні розвитку, розширенні повноважень у сфері розпорядження майном і земельними ресурсами, підвищенні обсягів бюджетних та інших ресурсів задля втілення в життя власних стратегій розвитку. Успіх забезпечить лише інклюзивний процес об’єднання громад, що спиратиметься на вмотивоване залучення громадян у формування порядку денного та ухвалення рішень щодо втілення реформи в життя. Створення сприятливого економічного середовища стає дієвим інструментом громади у конкуренції за залучення інвестицій та важелем, що запобігає витоку людських та фінансових ресурсів з регіону.

 

У роботі круглого столу взяли участь фахівці з наукових установ, аналітичних центрів та громадських організацій. Професор кафедри публічного управління та публічної служби Національної академії державного управління при Президентові України Сергій Романюк наголосив на важливості розділення двох процесів – децентралізації та об’єднання громад. Ключовою метою об’єднання громад (рецентралізації) є економія на масштабах. Децентралізація має бути економічно обґрунтована і, відповідно до теорії фіскального федералізму, передача коштів на місця має проходити паралельно з передачею повноважень. Фахівець вказав на низку ризиків децентралізації: неякісні послуги, поглинання місцевими елітами вигод від децентралізації, невідповідність організаційних можливостей громад спроможностям здійснювати повноваження, зростання диспропорцій між громадами, ризик подальшої територіальної  економічної концентрації.    

 

 

Співробітник Представництва Європейської комісії в Україні Бенедикт Геррманн зазначив, що у реформі децентралізації Україна пішла скандинавським шляхом, передавши громадам більшу частину надходжень від ПДФО, і це є значною перевагою України порівняно з іншими країнами, створює основу для переходу громад на шлях стійкого розвитку, надає можливості для упровадження інновацій. Проте владі громад іноді бракує довіри населення, що уповільнює розвиток громади. Іншим чинником стимулювання розвитку громади має стати належний рівень кадрового забезпечення органів самоврядування громади. 

Директор з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук наголосив, що ключовим питанням децентралізації є не форма реформи, а зростаючий розрив між новою децентралізованою Україною та старою ієрархічною. Нові громади отримали ресурс і відповідне кадрове забезпечення; наразі держава зменшує розрив між ними і старими громадами за допомогою субвенції на соціально-економічний розвиток. Прискорення реформи є шляхом до зменшення ролі цієї субвенції у фінансовому забезпечені громад. Значний ризик децентралізації – незнання ідеології реформи новими гравцями, що призводить до викривлення змісту реформи. Також, правовий вакуум у питаннях зміни адміністративно-територіального устрою замість системних рішень заповнюється хаотичними рішеннями органів місцевого самоврядування на рівні самих областей. Тому зростає необхідність ухвалення закону про адміністративно-територіальний устрій.   

 

Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко вказав на етапність реформи: спочатку реформа адмінтерустрою, паралельно внесення змін до Конституції України, це разом створює умови для децентралізації. Тобто повної децентралізації не можна досягти до тих пір, доки не буде завершена реформа адміністративно-територіального устрою. Експерт вказав на те, що законопроект про адміністративно-територіальний устрій втратив свою актуальність і необхідним є новий проект; наголосив на необхідності прискорення процесу укрупнення районів з метою полегшення процесу об’єднання громад, причому саме держава має вирішувати питання визначення меж районів. Не всі громади стали успішними, оскільки початково була порушена методологія створення громад.   

 

Заступник директора департаменту Рахункової Палати Ігор Стефанюк підкреслив необхідність внесення змін до принципів виділення субвенції на соціально-економічний розвиток, оскільки ці кошти продовжують розподілятися народними депутатами, а самі суми надто подрібнені. Надмірний обсяг субвенції знижує мотивацію громад до ефективного витрачання коштів, тому їх частка має бути не 53-54 % у доходах місцевих бюджетів, а менше – 35-40 %. Субвенція на розвиток інфраструктури ОТГ надається за багатьма напрямками, тому кожна громада може використовувати кошти на які завгодно проекти, порушуючи при цьому принцип інноваційності проектів. Має бути визначено пріоритети фінансування. Слід обережно ставитися і до питання надання права містам здійснювати запозичення. Експерт вказав, що Рахункова палата ще досі не має повноважень контролю за виконанням місцевих бюджетів. В окремих районах за відсутності об’єднаних громад відбувається передання функцій з виконання окремих повноважень на рівень районів. У плані об’єднання громад майбутню кількість громад не можна розрахувати наперед, це об’єктивний процес. Експерт також наголосив на важливості кадрового забезпечення керівників громад, зокрема щодо способів використання повноважень.  

 

Директор Луганської філії Інституту економіко-правових досліджень НАН України  Інна Заблодська зупинилась на питаннях децентралізації та формування ОТГ у Донецькій та Луганській областях на межі зони конфлікту і підкреслила, що філія надає правову допомогу громадам у процесі їх об’єднання. Вона зазначила, що ОТГ на межі конфлікту сформовані, проте немає дозволу РНБОУ на проведення виборів у цих громадах з питань безпеки. Внаслідок цього мешканці громад почуваються демотивованими, і це питання потребує негайного вирішення. Експерт зазначила, що є відповідна кількість фахівців у сфері публічного адміністрування, які можуть надавати допомогу у процесі формування ОТГ та децентралізації.   

 

 

Директор з розвитку бізнесу AuxBridge Олексій Любецький зазначив, що навіть в умовах воєнного конфлікту і розташування поблизу зони конфлікту громадам мають створюватися умови для розвитку ними бізнесу, особливо – малого бізнесу. Створення умов для розвитку бізнесу, формування елементів цифрової інфраструктури, ініціювання нішових незвичних проектів – на думку експерта, це – шлях до ефективного розвитку громади.

 

Радник з юридичних питань Програми U-LEAD з Європою (GIZ) Олена Луканюк поставила питання щодо обов’язковості 100-відсоткового покриття території України ОТГ саме до 2020 року. Вона наголосила на необхідності адміністративного нагляду за рішеннями громад, адже безконтрольне надання прав може тягнути за собою безконтрольне використання повноважень. Зазначила, що тренди об’єднання громад як об’єднання людей та територіального об’єднання слід синхронізувати або привести в одне русло. Стосовно місцевих виборів експерт зазначила, що на території Донецької і Луганської областей є декілька сіл, що об’єктивно не входять до процесу об’єднання, адже там немає сільських голів у населених пунктах поруч із лінією розмежування. Крім того, 289 тис. ВПО у Донецькій області та 800 тис. у Луганській області позбавлені права бути повноцінними членами місцевих громад, і це питання слід врегулювати. Має відбутися певна адаптація до реалій у частині концептуалізації самого розуміння громад, зокрема через те, що законопроект про засади адмінтерустрою не приймається вже два роки, і це слід враховувати при формуванні стратегії об’єднання громад. 

 

Голова правління Центру реформ та місцевого розвитку Андрій Гінкул запропонував подивитись на питання децентралізації та об’єднання громад з погляду часу і людини, які мають бути у фокусі цієї реформи. Людина, яка живе в громаді, має чітко визначитися з перспективами свого проживання. Тому немає часу чекати, чи буде ухвалена Концепція чи ні, оскільки людям в громаді вже зараз потрібні однакові права, ресурси, можливості по всій території України. Експерт наголосив на необхідності розробки перспективного плану для Криму. Зазначив, що внесення змін до Конституції України зараз не на часі, оскільки краще визначити межі повноважень громад, створити мешканцям громад можливість працювати. Межі районів слід визначити «зверху», з центрального рівня. А районні ради повинні забезпечувати комфорт і безпеку громадян, виконувати наглядові функції, забезпечувати створення умов для життя. 

 

Викладач кафедри політології НаУКМА, магістерської програми «Німецькі та європейські студії» Національного університету «Києво-Могилянська академія» Валентина Романова зазначила, що спільно з необхідністю наявності політичної волі щодо децентралізації варто визначити легітимність децентралізації. Реформи  наражались на спротив вже з перших етапів,  тому їх слід  підкріплювати політичною волею, проте – уникаючи форсованості. Зміна адмінтерустрою весь час відтерміновується, це перешкоджає  консолідації на місцевому рівні, застосуванню комплексного підходу до районування території. Розширені повноваження мають надаватися для підвищення якості послуг; громадська ініціатива спільно з бізнесовою діяльністю сприятимуть кращій реалізації цілей місцевого розвитку. Також слід визначити, як унормувати необхідність нагляду за законністю рішень рад ОТГ.     

 

Консультант групи управління проектом Світового банку Наталія Зінкевич повідомила, що у 40 громадах із 21 області намагалися упровадити пілотний проект – модель нерегульованої системи соціального захисту. Важливими питаннями у громадах є примноження трудоресурсного потенціалу з метою надання гідної відповіді на виклики  щодо старіння населення, міграція. Слід вирішити і питання неконтрольованої зайнятості з метою забезпечення надходжень ПДФО, а також створювати робочі місця. Експерт зазначила, що у 2017 році було схвалено закон про соціальні послуги, і в громадах має відбутися пріоритетизація напрямків забезпечення соціальних послуг відповідно до категорій громадян. Доцільно створювати центри надання інтегрованих соціальних послуг. Н.Зінкевич вказала на важливість регламентації стандартів надання послуг і стандартів ухвалення рішень, необхідність поширення позитивних практик надання послуг, ведення моніторингу надання послуг й оцінки їх якості.  

 

Головний консультант відділу розвитку політичної системи НІСД Гліб Макаров детально зупинився на особливостях здійснення місцевого самоврядування та децентралізації у громадах Донецької і Луганської областей. Зазначив, що суттєвим викликом децентралізації є брак рівних можливостей для запровадження повсюдної децентралізації в масштабах країни з огляду на наявність постконфліктних та тимчасово окупованих територій. Між тим, успішність децентралізації влади на звільнених територіях Донецької та Луганської областей буде одним із потужних чинників реінтеграції тимчасово окупованих територій після деокупації. Необхідним є конструювання спеціальної моделі децентралізації для Донецької та Луганської областей, особливих процедур формування перспективних планів добровільного утворення об’єднаних територіальних громад.

 

Професор Національної академії СБУ Іван Слюсарчук наголосив на необхідності проведення навчання для громад, зокрема підготовці методичних рекомендацій для роботи громад, проведення навчання за кущовим принципом – для представників кількох районів і регіонів. Доцільно ухвалити закон про нормотворчість, щоб убезпечити викривлення початкових ідей, що закладалися у проекти законів. Слід дотримуватися принципу надання послуг з огляду на географічні особливості та територіальну доступність. І слід виховувати правосвідомість громадян, щоб організувати нормальну систему запобігання злочинності у громадах.

 

Керівник магістерської програми НаУКМА Валерій Тертичка продовжив тему навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування. Є схвалена концепція професійного навчання голів рад, державних службовців, посадових осіб, депутатів місцевих рад, а до неї – план дій, план підвищення кваліфікації та професійного розвитку. Важливим є і розвиток самоосвіти. Одночасно відбувається реформа системи підвищення кваліфікації. Також проходить відкриття ринку освітніх послуг і вводиться поняття «надавач освітніх послуг». Значно розширене замовлення на спеціальність «публічне адміністрування», що посилює зацікавленість у цих спеціальностях.      

 

Підсумовуючи роботу круглого столу, Ярослав Жаліло вказав на основні завдання децентралізації на сучасному етапі: визначення формату децентралізації, необхідність завершення нормативно-правового регулювання децентралізації, формування інститутів, які забезпечуватимуть досягнення цілей децентралізації, визначення людини – члена громади як інтегральної мети децентралізації, окреслення формату децентралізації для Донецької і Луганської областей. Він зазначив, що висловлені експертами зауваження та думки будуть враховані при підготовці пропозицій із подальшої реалізації реформи децентралізації влади в Україні та для пошуку відповідей на існуючі виклики.

 




читайте також:


07.03.2019 Експерти НІСД у Закарпатській області зустрілися з Першим секретарем Посольства Японії в Україні Дайсуке Мінаміно
21.02.2019 Співробітники НІСД взяли участь в заході щодо пріоритетів румунського головування в Раді Європейського Союзу
18.02.2019 Презентація сьомої щорічної Доповіді Національного інституту стратегічних досліджень: «Громадянське суспільство України: сучасні практики та виклики розвитку»
14.02.2019 Сьогодні, 14 лютого, в НІСД відбувся круглий стіл на тему «Паспорт безпеки України: підсумки та рекомендації»
13.02.2019 Експерти НІСД взяли участь у конференції на тему: E-nnovate Ukraine: 1500 днів досягнень