"Щодо шляхів забезпечення оптимального розподілу фінансових ресурсів в бюджетній системі України". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці проаналізовано проблеми горизонтального та вертикального розподілу бюджетних коштів. Показано, що неоптимальний розподіл фінансових ресурсів в бюджетній системі України є одним із головних чинників низької ефективності бюджетного механізму. Розроблено та запропоновано середньострокові заходи щодо забезпечення оптимального розподілу фінансових ресурсів в бюджетній системі України.

 

ЩОДО ШЛЯХІВ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОПТИМАЛЬНОГО РОЗПОДІЛУ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ В БЮДЖЕТНІЙ СИСТЕМІ УКРАЇНИ

 

Розбалансований сектор публічних фінансів сьогодні є однією із найбільш серйозних загроз для економічної безпеки України і одним із головних чинників стримування економічного розвитку та зростання рівня добробуту населення.

 

Проблемними є питання не лише вертикальної організації сектору, що пов’язано з пошуком балансу в розподілі коштів між центральним та місцевими бюджетами, а й на горизонтальному рівні:

• хронічні дефіцити бюджету, державних цільових фондів та потужних державних компаній призводять до системних макроекономічних проблем;

• неефективна організація спеціального фонду призводить до недофінансування важливих напрямів державних видатків;

• Стабілізаційний фонд замість підтримки економічної активності часто використовується для фінансування окремих видатків в режимі «ручного управління», в обхід норми про необхідність їх затвердження Верховною Радою;

• видатки розвитку розпорошені, їхня ефективність знаходиться на досить низькому рівні, тому стимулюючий ефект є мінімальним.

 

Забезпечення оптимального розподілу фінансових ресурсів в бюджетній системі потребує вирішення двох ключових завдань:

 

І. Перерозподіл дохідних джерел та зобов’язань між центральним та місцевими бюджетами. В контексті підвищення ефективності бюджетної системи України це завдання є одним із найбільш актуальних. Наразі місцева влада по суті перетворена в регіональні відділи центральних органів влади (це стосується і виконавчих, і представницьких органів влади), відповідно, займається реалізацією державної політики, а не розвитком власного регіону. Місцеві податки та збори формують до 2 % дохідної частини місцевих бюджетів, тоді як в ЄС їхня частка сягає 30 %. Органи місцевого самоврядування мають право встановлення місцевих податків та зборів, проте ці податки характеризуються невеликим обсягом надходжень. Витрати на адміністрування деяких місцевих податків перевищують надходження від їх сплати. В Україні зростає кількість дотаційних регіонів. Якщо на початку 1990-их років таких областей було 13-15, на початку 2000-их років – близько 20, то сьогодні такими є всі регіони, крім м. Києва.

 

ІІ. Урегулювання горизонтальних потоків фінансових ресурсів між бюджетом та іншими квазіпублічними інститутами та позабюджетними фондами (НАК «Нафтогаз України», Пенсійний фонд та ін.). Дефіцити квазіпублічних фінансових інститутів та позабюджетних фондів свідчать про те, що держава штучно намагається надавати такі публічні послуги, які за нинішнього рівня розвитку економіки забезпечити неможливо.

 

За підсумками 2010 року дисбаланси сектора державних фінансів будуть досить значними. В поточному році планові дефіцити очікуються на рівні:

• загального фонду державного бюджету – 30,3 млрд грн1;

• спеціального фонду державного бюджету – 23,8 млрд грн2;

• Пенсійного фонду України – 30 млрд грн3;

• НАК «Нафтогаз України» - 10 млрд грн4.

 

Таким чином, нинішня модель бюджетної системи формує простір для цільової переорієнтації фінансових потоків, внаслідок чого бюджетні ресурси часто використовують не за призначенням, неефективно, а на окремих щаблях бюджетної системи формуються дисбаланси.

 

Ґрунтуючись на завданнях, які стоять перед бюджетною системою в умовах посткризового відновлення економіки, аналізі проблем, які їй сьогодні властиві, слід виокремити наступні практичні кроки щодо подальшого реформування бюджетної системи України.

 

1. Розподіл державного бюджету на поточний та бюджет розвитку. Ідея двох бюджетів базується на тому, що планування, фінансування і контроль за видатками на поточну діяльність та на проекти розвитку потребують різних методологічних підходів. Стосовно поточного бюджету, він має бути збалансованим, відповідно поточні видатки держави мають відповідати її постійним доходам. В іншому випадку існує ризик, що дефіцит поточного бюджету переросте в хронічний, оскільки поточні видатки, як правило, не призводять до прямої інвестиційної віддачі до бюджету. Розширення поточних видатків може пожвавити внутрішній попит і сприяти економічному зростанню, але сам бюджет, принаймні в короткостроковій перспективі, не отримає додаткових коштів. Залучаючи нерегулярні надходження (доходи від приватизації, кредити тощо) для покриття видатків поточного бюджету, держава фактично витрачає кошти майбутніх періодів.

 

На відміну від поточного бюджету, бюджет розвитку спрямований на реалізацію інвестиційних проектів, які дадуть певну інвестиційну віддачу і, відповідно, додаткові надходження до бюджету. Відтак для фінансування національних проектів розвитку прийнятним є залучення нерегулярних надходжень, зокрема, доходів від приватизації чи боргових ресурсів. Вони в кінцевому підсумку дозволять отримати певний економічний ефект, який дозволить не лише покрити пасиви, а й збільшити активи держави.

 

Відчутною є різниця між поточним бюджетом та бюджетом розвитку також в плануванні видатків і контролю. Очевидно, стосовно бюджету розвитку має застосовуватися середньострокове і довгострокове планування. Крім того, на початку затвердження проектів, які будуть фінансуватися в цій частині видатків бюджету, має бути проведений детальний аналіз їх економічної ефективності та «стратегічної віддачі» з точки зору національних інтересів. Натомість видатки поточного бюджету прогнозувати надто складно, оскільки, для прикладу, розмір соціальних трансфертів залежить від складнопрогнозованих в середньостроковій перспективі чинників, таких як інфляція, зростання ВВП, бюджетні надходження тощо. Як показує досвід, прогнозування цих показників навіть на короткостроковий період в Україні є вкрай неточним, а прогнозування таких чинників, як політична кон’юнктура, яка впливає на обсяг поточних видатків навіть більше, ніж економічні, взагалі неможливим. Загалом, високою є ймовірність того, що середньострокове планування поточних видатків перетвориться на формальність, тому сам факт його впровадження є досить дискусійним.

 

Має методологічні особливості також контроль за освоєнням видатків бюджету розвитку, він методологічно відрізняється від контролю за поточними видатками, тому доцільними бачаться його диференціація та спеціалізація контролюючих органів.

 

Бюджет розвитку може існувати в формах:

а) окремого фонду в рамках державного бюджету;

б) позабюджетного інвестиційного фонду (Фонд розвитку, Стабілізаційний фонд тощо);

в) Державного банку реконструкції та розвитку.

 

Кожна з названих організаційно-правової форм має свої переваги та «слабкі місця». Визначення оптимальної моделі для України потребує окремого аналізу.

 

2. Структуризація загального фонду державного бюджету. Сьогодні всі доходи, які формують загальний фонд бюджету, є нецільовими. Відповідно, видатки відокремлені від доходів. Така модель державного бюджету не є властивою для більшості західних країн. Для прикладу, в багатьох західних країнах видатки на соціальні трансферти та соціальне страхування фінансуються лише з бюджетних надходжень від податків на доходи фізичних осіб. Така модель вбачається досить раціональною і обґрунтованою, оскільки дозволяє зблизити адресатів соціальних послуг та групи осіб, які несуть податкове навантаження. Структуризація загального фонду дозволила б сформувати чітку прив’язку обсягу державних послуг та благ до рівня та структури податкового навантаження на економіку. За такої моделі громадяни матимуть чітке уявлення про те, куди йдуть їхні податки, і, відповідно, більш свідомо ставитимуться до питань оподаткування.

 

3. Продовження процесу бюджетної децентралізації. Досягнення позитивного ефекту бюджетної децентралізації вимагає чіткої структуризації та перегляду власних та делегованих повноважень, що реалізують місцеві органи влади. При цьому обсяг делегованих повноважень має бути чітким і обмеженим, і саме на його виконання держава має надавати цільові трансферти з державного бюджету. Для фінансування власних повноважень має бути розширений кошик доходів органів місцевого самоврядування. Крім того, оскільки абсолютна більшість місцевих бюджетів отримують з державного бюджету трансферти вирівнювання, раціональнішим бачиться надати їм можливість залишати частину національних податків, зібраних на відповідній адміністративно-територіальній одиниці, у своєму розпорядженні. Тим самим, з перерозподільного процесу буде виключена ланка державного бюджету, що підвищить ефективність і оперативність руху коштів в бюджетній системі.

 

4. Запровадження механізмів стимулювання економічної активності місцевої влади. Раціональним видається перехід на зв’язану модель податкової системи. Її зміст полягає в закріпленні за місцевими бюджетами частки обсягу національних податків, яка не буде враховуватися при розрахунку міжбюджетних трансфертів. Очевидно, що податки, на збір яких місцеві органи влади здійснюють досить слабкий вплив (передусім, ПДВ), мають залишитися виключно «централізованими» податками. На наш погляд, найбільш ефективним заходом є закріплення за місцевими бюджетами 10 % податку на прибуток підприємств, що створить зацікавленість для них в активізації роботи щодо сприяння зростанню надходжень цього податку та покращення умов для ведення бізнесу.

 

Значний позитивний вплив на зацікавленість місцевих органів влади в розвитку малого бізнесу справить виключення єдиного податку з кошику доходів, що враховується при розрахунку трансфертів. Ефект такого заходу підвищуватиметься по мірі зростання фіскальної важливості цього податку, що досягається через підвищення та індексацію ставок єдиного податку.

 

Крім того, для стимулювання реалізації фіскального потенціалу адміністративно-територіальних одиниць дієвим заходом є закріплення 50 % від перевищення прогнозованого обсягу надходжень першого кошику за переліком дохідних статей місцевих бюджетів, що не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів. Це створить комплекс стимулів для зацікавленості місцевих органів влади в нарощуванні податкових надходжень на своїй території.

 

Три названі додаткові статті доходів місцевих бюджетів мають стати основою бюджету розвитку, який має залишитися складовою спеціального фонду. Це не лише створить належну фінансову базу для соціально-економічного розвитку регіонів, а й сформує пряму залежність між фіскальною активністю місцевих органів влади та їх інвестиційними можливостями, що змусить місцеву владу займати більш активну позицію в питанні реалізації податкового потенціалу регіону.

 

5. Запровадження системи збалансованих автономних фондів сектору державних фінансів. Проблеми таких структур, як Пенсійний фонд України, НАК «Нафтогаз України», «Укрзалізниця» мають вирішуватися через оптимізацію та реформування, відповідно, пенсійної системи, газового ринку та ринку залізничних перевезень, а не за рахунок коштів платників податків. Система вертикальних трансфертів має обмежуватися покриттям державою збитків таких структур, які вони отримають через державну політику пільг і субсидій окремим категоріям населення.

 

6. Перегляд механізмів перерозподілу загальнонаціональних податків. Наразі в Україні на процес перерозподілу бюджетних коштів чиниться значний політичний тиск. Для того, щоб мінімізувати суб’єктивний вплив на процес перерозподілу державних коштів та забезпечити більшу обґрунтованість даного процесу, необхідно поширити практику формульного розрахунку трансфертів, а також переглянути окремі діючі формули. Для прикладу, нинішній механізм перерозподілу податку з доходів фізичних осіб, згідно якого він спрямовується за місцем реєстрації платника податків, який є податковим агентом з нарахування та сплати податку, призводить до того, що більшу частину даного податку акумулюють ділові центри України. Навіть якщо окремі філіали компаній функціонують в регіоні, і влада фінансує надання публічних товарів та послуг під відповідну кількість працівників, податок сплачується по місцю реєстрації компанії, а не місцю роботи відповідного філіалу. Таким чином, регіони, передусім слаборозвинуті, отримують менше коштів від сплати цього податку навіть за більшої кількості робочих місць, попри те що вони, навпаки, потребують більше коштів для стимулювання ділової активності. Враховуючи, що серед завдань податкової реформи часто називається перехід до консолідованої звітності, існує ризик, що цей податок взагалі сплачуватиметься лише в обласних центрах та м. Києві. В даному контексті більш доцільним бачиться формування єдиного фонду надходжень податку з доходів фізичних осіб і перерозподіл його через застосування формульного підходу, який має спиратися на кількість зареєстрованих жителів на відповідній території.

 

Відділ економічної стратегії

(О. Молдован)