Анотація
Розбудова ефективної та конкурентоспроможної економіки вимагає системного реформування сектору публічних фінансів, проблеми і суперечності якого сьогодні є ключовими ризиками для швидкого посткризового відновлення економіки України. В записці проаналізовано зміни, які Бюджетний кодекс вносить до бюджетної системи України, а також нові можливості, які вони відкривають для підвищення ефективності функціонування бюджетного механізму. Наголошено на низці ризиків, що постають перед бюджетною політикою. Cформульовано низку завдань, реалізація яких дозволить підвищити ефективність бюджетних механізмів стимулювання економічної активності.
ЩОДО ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТНИХ МЕХАНІЗМІВ СТИМУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІЧНОЇ АКТИВНОСТІ В УКРАЇНІ
Розбудова ефективної та конкурентоспроможної економіки вимагає системного реформування сектору публічних фінансів, проблеми і суперечності якого сьогодні є ключовими ризиками для швидкого посткризового відновлення економіки України. З метою подолання ключових дисбалансів системи публічних фінансів та підвищення ефективності бюджетних механізмів стимулювання економіки, в 2010 році було ухвалено новий Бюджетний кодекс, який набере чинності з 1 січня 2011 року. Попри те, що документ не містить революційних новацій, він вносить відчутні зміни до бюджетної системи України, які відкривають нові можливості для підвищення ефективності функціонування бюджетного механізму. Хоча водночас окремі новації створюють серйозні ризики для ефективності бюджетної політики.
Заходи щодо удосконалення управління бюджетними ресурсами, зафіксовані в новому кодексі, можна згрупувати за такими напрямами.
І. Підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.
1. Впровадження програмно-цільового методу (ПЦМ). Його зміст полягає в тому, що розпорядники бюджетних коштів отримуватимуть кошти не просто для фінансування своєї діяльності, а на досягнення конкретних результатів, які зафіксовані у відповідній програмі, власне на реалізацію якої вони отримали кошти.
2. Запровадження середньострокового бюджетного планування. Новим кодексом вводиться механізм середньострокового бюджетного планування і прогнозування, орієнтований на стратегічні пріоритетні завдання. Відповідно до статті 21 нового Бюджетного кодексу Міністерство фінансів України за участю Міністерства економіки України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі діяльності уряду, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах.
Загалом середньострокове бюджетне планування є досить ефективним інструментом підвищення ефективності бюджетних видатків. Розпорядники отримують можливість розробляти довгострокові плани з гарантією, що реалізація цих проектів не буде зупинена через рік з причин перегляду пріоритетів. Наразі через нестабільність графіку фінансування в Україні гальмується реалізація багатьох великих інфраструктурних проектів.
3. Підвищення мобільності та оперативності управління бюджетними коштами. Зокрема, Кабінет Міністрів за згоди Комітету Верховної Ради України з питань бюджету отримав право: а) перерозподіляти видатки між програмами в межах загального обсягу бюджетних призначень головного розпорядника; б) перерозподіляти видатки державного бюджету на централізовані заходи між адміністративно-територіальними одиницями.
Загалом, якщо бюджетна політика буде виведена з сфери впливу численних лобі, то ці нові повноваження уряду дозволять ефективніше перерозподіляти кошти. Проблеми оперативності управління бюджетними коштами відчутно впливають на їхню ефективність, оскільки наразі здійснення перерозподілу коштів, навіть якщо в цьому є об’єктивні потреби, є можливим лише через внесення змін до бюджету.
ІІ. Розширення бюджетних інструментів економічної політики.
Відчутний прогрес в новому Бюджетному кодексі зроблений в питанні розширення бюджетних інструментів економічної політики. Серед перспективних новацій відзначимо такі.
1. Удосконалення механізмів дефіцитного фінансування державного бюджету. Як і в попередньому, в новому Бюджетному кодексі державні запозичення обмежуються рівнем 60 % від ВВП. Новацією є надання уряду права самостійно змінювати співвідношення обсягів між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями у разі асиметричної зміни кон’юнктури на зовнішніх та внутрішніх ринках. Така норма дозволить уряду оперативно реагувати на проблеми фондових ринків. Жорсткі обмеження, які діють на даний час, приводили в минулому році до того, що уряд залучав боргові ресурси на внутрішньому ринку під 30 % річних, тоді як сприятливіша кон’юнктура на зовнішніх ринках дозволяла здійснити запозичення за відсотком, майже вдвічі нижчим.
2. Розширення можливості дефіцитного фінансування місцевими органами влади. Відтепер зовнішні запозичення можуть здійснювати міські ради міст з чисельністю населення понад 500 тисяч жителів (раніше 800 тисяч). При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради.
Водночас запроваджено нову систему обмежень кредитної активності місцевої влади. Загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим (АРК.) чи територіальною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 100 % (для міста Києва – 400 %) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень).
3. Запровадження інструментів профіцитного фінансування. Новим і потенційно високоефективним інструментом бюджетної політики може стати профіцитне фінансування бюджету. Кодексом передбачається, що в разі перевиконання за підсумками трьох кварталів надходжень державного бюджету на 15 % порівняно з бюджетним розписом, Кабінет Міністрів зобов’язаний подати Верховній Раді України відповідний проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет, в якому понадпланові надходження державного бюджету мають спрямовуватися на реалізацію пріоритетних інвестиційних програм (проектів).
Дане поняття є новим в бюджетній системі України. Бюджетний кодекс визначає інвестиційну програму (проект) як комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням коштів державного та/або місцевих бюджетів чи шляхом надання державних та/або місцевих гарантій.
Таким чином, Бюджетний кодекс чітко визначив, на які цілі може спрямовуватися надлишок бюджетних коштів. До останнього часу уряд, як правило, намагався оперативно витрачати їх на підвищення соціальних стандартів, щоб продемонструвати здатність перевиконати план в даному напрямі.
4. Розширення та удосконалення практики надання державних гарантій. Потенційно досить перспективним є запровадження інституту місцевих гарантій. Останні можуть надаватися за рішенням Верховної Ради АРК, відповідної міської ради для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України, що належать до комунального сектору економіки, розташовані на відповідній території та здійснюють на цій території реалізацію інвестиційних програм, метою яких є розвиток комунальної інфраструктури або впровадження ресурсозберігаючих технологій.
Крім того, новим Бюджетним кодексом деталізовано і регламентовано порядок використання залучених кредитів під державні та місцеві гарантії, а також відповідальність за зловживання цим інструментом. Комплекс названих новацій дозволить місцевим бюджетам залучити додаткові фінансові ресурси з метою економічного розвитку регіонів. Чіткі обмеження повинні спонукати місцеву владу ефективно і прискіпливо використовувати такий інструмент бюджетної політики і застосовувати його там, де буде певна економічна віддача, що дозволить пожвавити інвестиційну активність в регіонах.
Водночас, новий Бюджетний кодекс містить ряд недопрацювань та суперечностей, які можуть знизити ефективність бюджетних механізмів стимулювання економічної активності. В цьому контексті перед урядом та парламентом постає низка важливих завдань, вирішення яких має бути знайдено в найближчий термін:
-
внесення до Бюджетного кодексу норми про неможливість використання державних запозичень для фінансування поточних видатків держави. Враховуючи складне фінансове становище в Україні, видається необхідним перенести термін введення в дію даної норми на 2013 рік, коли Україна відновить докризовий показник ВВП. Ця норма стане орієнтиром для уряду, що до 2013 року необхідно вийти на збалансування регулярних доходів державного бюджету і поточних видатків;
-
затвердження на рівні підзаконних нормативно-правових актів (постанови уряду) детального порядку та вимог щодо складання та змісту бюджетних програм відповідно до нових вимог, що містить Бюджетний кодекс. Враховуючи український досвід підготовки бюджетних програм, необхідно детально прописати їх ключові складові та зобов’язати розробників програм закладати натуральні (грошові) показники оцінки їх результатів;
-
формування правового поля для функціонування нового інституту інвестиційних програм та проектів. Ця новація може стати досить ефективним інструментом державних інвестицій, проте новий Бюджетний кодекс містить лише його визначення та базові принципи. Як і у випадку з бюджетними програмами, складові інвестиційних програм та вимоги до них мають бути детально визначені на рівні постанови уряду;
-
затвердження порядку надання місцевих гарантій. Якщо ця норма вступить в дію вже наступного року без чітких урядових обмежень та критеріїв відбору компаній, які мають право на отримання таких гарантій, існує ризик зловживання такою можливістю та непродуктивного зростання боргових зобов’язань місцевих бюджетів;
-
розробка порядку та алгоритму середньострокового бюджетного планування для розпорядників бюджетних коштів. В контексті середньострокового планування уряд має розробити окремі детальні інструкції. В іншому випадку середньострокове планування може перетворитися на формальність.
У середньостроковій перспективі ключова увага має бути приділена підвищенню ефективності капітальних видатків бюджету. В цьому контексті доцільним бачиться розгляд можливості щодо виокремлення інвестиційних видатків бюджету в окремий фонд, так званий бюджет розвитку.
Необхідність виокремлення бюджету розвитку обґрунтовується тим, що планування, фінансування та контроль за видатками на поточну діяльність та на проекти розвитку потребують різних методологічних підходів. Стосовно поточного бюджету, він має бути збалансованим, відповідно поточні видатки держави мають відповідати її постійним доходам. В іншому випадку, існує ризик набуття хронічного характеру дефіциту поточного бюджету, оскільки поточні видатки, як правило, не призводять до прямої інвестиційної віддачі до бюджету.
На відміну від поточного бюджету, бюджет розвитку спрямований на реалізацію інвестиційних проектів, які дадуть певну інвестиційну віддачу і, відповідно, додаткові надходження до бюджету. Відтак для фінансування національних проектів розвитку прийнятним є залучення нерегулярних надходжень, зокрема доходів від приватизації чи боргових ресурсів. Вони в кінцевому підсумку дозволять отримати певний економічний ефект.
Власну специфіку бюджет розвитку має також в питаннях планування видатків. На відміну від поточного бюджету, обґрунтованим видається застосування середньострокового і довгострокового планування. На стадії затвердження проектів має бути проведений детальний аналіз їх економічної ефективності та «стратегічної віддачі» з точки зору національних інтересів.
Відділ економічної стратегії
(О. Молдован)