"Організація зворотного зв’язку влади та громадськості: проблемні питання". Аналітична записка

Анотація

 

Досліджено зворотний зв’язок у системі механізмів реалізації державної політики. Проведено неформальний аналіз (оцінка змісту опитувальних листів, періодичності проведення опитувань, величини вибірки, географічної інтерпретації результатів тощо) соціологічних досліджень у сфері європейської інтеграції, виділено низку проблемних питань у цій сфері. Зазначено, що систематичність проведення опитувань за державним замовленням чітко визначено, однак не дотримано. Коректне співставлення даних різних анкетувань унеможливлено внаслідок неоднакового поділу держави на регіони дослідними структурами. Зміст опитувальних листів значною мірою зумовлює достовірність отриманих результатів, однак частка запитань та варіантів відповідей не відповідають рівню знань та компетенції респондентів. Здійснювані соціологічні дослідження відповідно до способу формування вибірки та фактична відсутність регулярних якісних опитувань (у форматі персонального інтерв’ювання чи фокус-груп) призвели до того, що сьогодні в Україні немає системи забезпечення процесу ухвалення політичних рішень достовірними даними.

 

З урахуванням міжнародного досвіду розроблено пропозиції стосовно нормативно-правового забезпечення опитувань громадської думки, що здійснюються для потреб державного управління.

 

ОРГАНІЗАЦІЯ ЗВОРОТНОГО ЗВ’ЯЗКУ ВЛАДИ ТА ГРОМАДСЬКОСТІ: ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ
(на прикладі соціологічних досліджень щодо європейської інтеграції)

 

Трансформації всіх сфер суспільного життя, розпочаті на основі курсу реформ Президента України, визначають необхідність вдосконалення зворотного зв’язку влади та громадськості.

Зворотний зв’язок може відбуватися через:

 

 

Законодавство України врегульовує перші три варіанти зворотного зв’язку[1], однак їх дія поширена виключно на виконавчу гілку влади. Нормативно-правове поле, що містить питання, пов’язані з соціологічними опитуваннями:

• визначає їх джерелами соціологічної інформації та трактує останню як документовані або публічно оголошені відомості про ставлення окремих громадян і соціальних груп до суспільних подій та явищ, процесів, фактів[2];
• встановлює порядок їх оприлюднення в контексті виборчого процесу[3]:

– обов’язок зазначити організацію, що проводила опитування, час його проведення, кількість опитаних, метод збору інформації, точне формулювання питання, статистичну оцінку можливої похибки;

– обмеження протягом семи (п’ятнадцяти) днів перед днем виборів поширювати інформацію про результати відповідних опитувань громадської думки або коментувати рейтинги у засобах масової інформації;

– заборону оголошення в день виборів результатів опитування виборців щодо їх волевиявлення під час голосування до його закінчення; способи проведення таких опитувань повинні забезпечувати збереження таємниці голосування опитуваного виборця.

 

Таким чином, поза межами правового регулювання залишилася низка питань, зокрема щодо організації соціологічних досліджень для потреб органів державної влади.

В результаті проведеного аналізу (див. Додаток), можна дійти висновків та запропонувати такі рекомендації.

 

1. Процедури зворотного зв’язку не достатньо регламентовані законодавством в частині проведення соціологічних опитувань. Таке врегулювання можливо і доцільно здійснити через Закон України “Про основні засади державної комунікативної політики”[4], що вже включений до плану законопроектних робіт. Закон має встановити стандарти комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації і громадськістю, що відповідають міжнародним вимогам. Їх відсутність, що спостерігається сьогодні, призводить до неефективного витрачання бюджетних коштів.

 

2. В цьому законі необхідно визначити такі принципи організації зворотного зв’язку в частині проведення соціологічних досліджень за державним замовленням:

• адаптованість змісту опитувальних листів до рівня знань пересічного громадянина (що уможливлюється через попереднє тестування запропонованих анкет, проведення фокус-груп та глибинних інтерв’ю);
• уніфікованість соціологічного поділу держави (включення різних областей до складу регіонів);
• систематичність в організації опитувань;
• використання адекватних методик та форм проведення опитувань з метою забезпечення процесу ухвалення рішень достовірними даними (слід визначити достатній розмір вибірки для загальнонаціонального та регіональних опитувань; встановити передумови проведення якісних досліджень; для з’ясування ступеня компетентності респондентів щодо змісту проблеми застосовувати техніку “п’ятивимірного плану”[5], що дозволяє відокремити громадську думку від таких виявів масової свідомості, як суспільні настрої, повсякденне та наукове знання, емотивні судження тощо).

3. В межах створення відповідної нормативно-правової бази, загальними вимогами до змісту анкет рекомендується встановити:

• включення питань, за якими можливо з’ясувати рівень поінформованості та інформаційні потреби громадян;
• розмежування питань, що стосуються індивідуального ставлення до проблеми та оцінки громадянами її впливу на державотворення;
• поєднання позитивних та негативних наслідків на одній шкалі відповідей при визначенні ймовірних наслідків реалізації політики; такий підхід не обмежує респондента у визначенні того, що є “добрим”, а що “поганим”;
• обов’язкове використання індикаторів, що дозволяють виявити соціальну групу, до якої належить респондент (за сферою діяльності, освітою, віком тощо).

4. До прийняття Закону України “Про основні засади державної комунікативної політики” рекомендувати структурним підрозділам органів державної влади, відповідальним за проведення / замовлення опитувань громадської думки, дотримуватися визначених основ організації соціологічних досліджень.

 

5. Під час організації соціологічних досліджень доцільно застосувати модель державно-приватного партнерства для заохочення недержавних соціологічних служб та установ представляти результати опитувань у спосіб, що уможливлює порівняння з опитуваннями, проведеними за державний кошт. Зокрема, домовитися із провідними компаніями, що задіяні в системі соціологічних опитувань, про включення у тематичні дослідження питань, відповідних тим, що використовуються під час опитувань на замовлення органів влади, та оприлюднення відсоткового розподілу за кожною областю окремо, що дозволить легко групувати отримані дані за регіонами відповідно до різних принципів поділу держави. Зазначене уможливить збільшення загальної частоти аналогічних опитувань, а відтак, і корегування політики у короткострокових періодах. У випадках відсутності бюджетного фінансування передбачених досліджень формат державно-приватного партнерства дозволить наблизитися до задекларованої частоти їх проведення.

 

6. Доцільним (з огляду на міжнародний досвід[6]) вбачається визначення структурного підрозділу в Секретаріаті Кабінету Міністрів України, відповідального за координацію та методологічну допомогу в організації органами влади опитувань громадської думки, підготовку щорічного звіту за використання на це бюджетних коштів[7]. Серед можливих шляхів впровадження такого підходу є розширення відповідним чином повноважень та обов’язків, що покладені на сектор з питань консультацій з громадськістю та методичного забезпечення Департаменту інформації та масових комунікації секретаріату Кабінету Міністрів.

 

7. Прозорість та ефективність управління процесом організації опитувань для потреб державної влади досягається шляхом використання інформаційно-аналітичної системи, що містить необхідні бази даних та форми для підготовки звітів; дозволяє слідкувати за здійсненням соціологічних досліджень, налагоджувати горизонтальне співробітництво тощо. З цією ж метою мають бути встановлені:

• стандарти проведення опитувань, щодо яких може визначатися термін перегляду, у зв’язку з розвитком технології;
• типові структуру та зміст угод з проведення опитувань;
• єдині форми звітності;
• обов’язок оприлюднювати результати опитувань у визначений спосіб і термін; інформацію, яким чином вони використані / плануються до використання; обсяг витрачених коштів.

Переважною мірою ці вимоги оформлюються окремими нормативними актами, що доповнюють та розвивають відповідні положення державної комунікативної політики.

 

Відділ досліджень інформаційного суспільства
та інформаційних стратегій

(А. Баровська)

 

Додаток

 

Використання елементів зворотного зв’язку є обов’язковою передумовою ефективної реалізації будь-якої політики, а підтримка суспільством урядових дій – єдиний засіб їх легітимації. В який спосіб відбувається зворотний зв’язок в українській політичній практиці проаналізуємо на прикладі державної політики у сфері євроінтеграції, що починаючи з 1998 р. і до останнього часу (відповідно до Послання Президента України до українського народу[8]) залишається ключовою зовнішньополітичною стратегією держави.

 

Дана політика має власне комунікативне забезпечення, яке включає і завдання з проведення опитувань. Згідно з Державною Програмою інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2004-2007 рр. були заплановані щорічні соціологічні дослідження та моніторинг інформованості громадськості про взаємовідносини України з ЄС, ставлення населення до актуальних питань європейської інтеграції України[9]. На наступний період – 2008-2011 рр. передбачалися щорічні всеукраїнські соціологічні дослідження (крім 2008 р.) та дослідження в регіонах[10].

 

На практиці у грудні 2006 р. було здійснено стандартизоване інтерв’ю 2015 респондентів ТОВ “Інформаційно-аналітична фірма “ЕКСОР”, результати якого представлено для усієї України, без регіонального розподілу[11]. Потім було вирішено організувати опитування щодо ставлення громадськості до вступу України в ЄС у рамках щорічного всеукраїнського моніторингу Інституту соціології НАН України[12]. Зміст опитувальних листів наукового проекту “Українське суспільство: моніторинг соціальних змін” на 2007 р. було доповнено низкою запитань щодо глобалізації, сприйняття ціннісних норм громадян країн Західної Європи, ставлення до перспективи вступу України в певний союз держав[13].

 

Вказані заходи не виконали належної їм ролі, оскільки нормативно-правовими актами передбачалися моніторинги, які мали стали основою для коригування інформаційної політики та оцінки її ефективність. Відзначимо, що відмінними характеристиками моніторингів, порівняно з іншими дослідженнями є визначена частота опитувань та ідентичний зміст опитувальних листів. Це уможливлює накопичення інформації у такому вигляді, що дозволяє коректно зіставляти її з попередніми даними; завдяки певній тривалості реалізації моніторингів стає можливим відслідковувати динаміку змін та її залежність від різних факторів.

 

Перспективи використання соціологічних опитувань наступного періоду для коригування політики так само викликають сумніви. У 2008 р. дослідження виконував Науково-виробничий Центр з інформаційних проблем територій Інституту прикладних проблем механіки і математики ім. Я. Підстригача НАН України. У 2009 та 2010 рр. у зв’язку з відсутністю фінансування коштів всеукраїнські та регіональні соціологічні дослідження проведені не були[14].

 

З метою оцінки якості проведених соціологічних досліджень було здійснено їх неформальний аналіз, за підсумками якого вдалося визначити особливості та виділити низку проблемних питань*.

 

• Анкети включали по-різному сформульовані запитання та меню відповідей, що ускладнює процес порівняння та унеможливлює виявлення динаміки оцінок за певними індикаторами.

 

• Різні структури використовують відмінний поділ держави на регіони (Таблиця 1), що, зокрема, зумовлює різні результати проведених майже одночасно опитувань.

 

• Поглиблені дослідження ставлень різних соціальних груп не проводилися. Лише в межах опитування, проведеного у 2008 р. був представлений розподіл позицій відповідно до таких категорій громадян, як робітники, інтелігенція, службовці, пенсіонери[15]. Водночас, необхідний досвід соціологічні служби вже накопичили: під час моніторингу громадської думки щодо НАТО виокремлено ставлення приватних підприємців, керівників підприємств, менеджерів, працівників сфери торгівлі, робітників промисловості, селян, фермерів, студентів, пенсіонерів, державних службовців, військовослужбовців, службовців силових структур, інженерно-технічних робітників, службовців органів місцевого самоврядування, науковців / викладачів, учителів / вихователів, працівників сфери культури, працівників сфери охорони здоров’я[16]. Такий тип опитувань, зокрема, відтворює соціальну базу* підтримки або заперечення євроінтеграційного процесу України.

 

• У соціологічних дослідженнях не було розмежовано питання, які стосуються індивідуального ставлення до вступу в ЄС та оцінки громадянами впливу членства в Євросоюзі на державотворення; (такий підхід починаючи з 2005 р. використовується в опитуванні Центру Разумкова, але й там не з’ясовуються причини того чи іншого ставлення[17]). Важливість аналізу цієї проблеми показав польській досвід вивчення громадської думки під час реалізації приєднавчої стратегії, який засвідчив відмінність сприйняття європейської інтеграції у вимірі особистих та національних інтересів. Так, за результатами соціологічних досліджень, громадяни віком старше 60 років були проти вступу до ЄС, водночас вони на референдумі проголосували “за”. З’ясувалося, що мотивом такої поведінки стало, зокрема, переконання у позитивному впливові членства на майбутнє дітей та онуків[18]. Зауважимо, що за умов здійснення інформування, виявлення істинних мотивацій електорату є першочерговим завданням.

 

• Індикатори, які визначають самооцінку респондентів щодо поінформованості з питань європейської інтеграції або глобалізації присутніх в усіх опитуваннях. Однак проблематика інформаційних потреб громадян є лише в одному з них[19].

 

• Питання щодо визначення ймовірних наслідків від вступу України до ЄС були представлені у двох варіантах: окремо позитивні й негативні перспективи та їх поєднання на одній шкалі відповідей. Більш коректним, з нашої точки зору, є другий варіант, оскільки це не ставить респондента в обмежені рамки того, що є “добрим”, а що “поганим”. Також такий підхід дозволяє виявити, які наслідки (негативні чи позитивні) вважають українці більш ймовірними.

Ще декілька типових помилок виявляє досвід реалізації аналогічних опитувань недержавними структурами.

 

• Не всі індикатори та їх показники♦ відповідають рівню знань та компетенції респондентів, що призводить до отримання результатів, які не відображають дійсність. Прикладом невдалого меню відповідей є такі показники – “прогрес”, “стагнація”, “погіршення” та “важко відповісти” для індикатору: “Як Ви оцінюєте нинішній стан відносин України з Європейським Союзом?”[20]. Введення варіанту відповіді “стагнація” збентежило більшість респондентів своєю незрозумілістю і спричинило як значний відсоток відповідей – “важко відповісти” (38,1 %), так і бажання обрати саме цей варіант (30,8 %). Зрозумілі категорії “прогрес” і “погіршення” набрали майже однаковий процент голосів (17,3 % та 13,1 % відповідно).

 

Питання, чи потрібен Україні такий самий тип економічного розвитку і такий самий тип демократії, як і в країнах Європейського Союзу та “на яку модель соціально-економічного та політичного розвитку варто орієнтуватися”, із варіантами відповідей: “європейську”, “американську”, “російську”, “білоруську”, “китайську”, “латиноамериканську”, “іншу”, “створити власну унікальну модель” *. Навряд чи пересічні громадяни знаються на тонкощах понять “тип економічного розвитку”, “ти демократії” чи “модель соціально-економічного та політичного розвитку”, і тому вони швидше за все інтерпретували ці запитання наступним чином: “Чи бажаєте Ви жити так, як …?”

 

Іншим прикладом є прохання оцінити рівень прогресу у реалізації пріоритетів, визначених у Плані дій Україна-ЄС за шкалою “Мети досягнуто” – “Досягнуто значного прогресу” – “Досягнуто якогось прогресу” – “Прогресу не досягнуто” – “Важко відповісти” (див. Таблиця 2)*. Кожна позиція, окрім “забезпечення ефективності боротьби із корупцією”, отримала третину або більше голосів за характеристикою “досягнуто якогось прогресу”. В умовах масового опитування, такі відповіді ми схильні трактувати на користь того, що означені 30 % респондентів не орієнтуються в специфіці реалізації плану дій Україна-ЄС. Зауважимо, що це є “нормальним” показником, адже частина із запропонованих індикаторів навіть не належить до тих проблем, з якими людина стикається щодня. Стосовно “щоденних проблем”: корупція, охорона здоров’я, екологія, зменшення бідності та діяльність судів – то переважна більшість опитаних охарактеризувала їх як сфери, де “прогресу не досягнуто”.

 

• Формулювання питання та запропоноване меню відповідей значною мірою зумовлюють подальший розподіл голосів: за умов відокремленого пропонування ідеї членства в ЄС – вона отримує переважне схвалення, за умов наведення поруч варіантів єднання із східнослов’янськими (російськомовними) країнами – поступається популярністю на користь останнім пропозиціям. Цей висновок корелює і з такими зауваженнями фахівців:

– частка прихильників ЄЕП суттєво коливається залежно від того, як сформулювано відповідне запитання. Так, на питання “Чи підтримуєте Ви вступ до ЄЕП?” позитивно відповіли 64,8 %, а на питання “Чи підтримуєте Ви ідею відновлення СРСР шляхом створення ЄЕП?” – лише 31,3 %[21];

– формулювання питань “Як Ви ставитесь до вступу України до Європейського Союзу?” та “Як Ви ставитесь до ідеї приєднання України до союзу Росії й Білорусі?” – не рівнозначне, оскільки в першому випадку йдеться про вступ, а в другому – лише про ідею вступу, що завжди сприймається більш толерантно[22].

 

Також під час складання опитувальних листів важливо враховувати, що, відповідаючи на запитання, де є кілька альтернатив відповіді, у респондента активізуються ціннісно-ідеологічні установки. Коли ж респондент оцінює конкретний показник, то у нього активізуються узагальнені політичні установки (атітюди)[23].

 

Підсумовуючи окреслені вищі аспекти соціологічних досліджень, зауважимо, що поширений в Україні підхід не дозволяє розробити систему заходів щодо ефективної регуляції громадської думки[24]. Так, за твердженням науковців, наявні у відкритому доступі опитування населення України в силу особливостей формування вибірки (2000 осіб на 26 регіонів, села і міста) та її похибки не можуть забезпечити надійну основу для ухвалення рішень у сфері інформування населення, формування позитивної громадської думки щодо європейської інтеграції. Для цього вибірка має становити щонайменше 10 тис. осіб для всеукраїнського опитування, або не менше 4-5 тис. осіб в окремо взятих регіонах для проведення 26 достовірних регіональних опитувань[25].

 

Фахівці підкреслюють важливість застосування інструментарію фокус-груп♦♦ з метою деталізації регіональних запитів на інформацію та регулярних експертних опитувань (100 респондентів) для оцінки ефективності реалізації політики, відповідної діяльності окремих міністерств і відомств[26].

 

Знання справжніх позицій громадян може надати інформацію про цільові групи населення, з якими необхідно працювати. Верифікація отриманих результатів кількісними дослідженнями стане основою для ідеологічної роботи в різних регіонах України[27]. Тому спеціалісти наголошують, що потрібна організація соціологічного моніторингу на нових методологічних засадах, зокрема, у спосіб проведення ґрунтовних якісних соціологічних досліджень.

 

З метою визначення, окрім власне думки респондента, ступеня його компетентності щодо змісту проблеми в цілому, поінформованості про її окремі деталі, питомої ваги раціонального обґрунтування власної позиції, переконаності респондента у правильності декларованої точки зору доцільно застосовувати техніку “п’ятивимірного плану”♦♦♦. Використовуючи різні запитання-фільтри, можливо з’ясувати, чи пов’язує респондент проблему європейської інтеграції з власним інтересом та інтересом своєї референтної групи, чи відбулася комунікація в групі респондента – умова перетворення індивідуальних думок на громадську думку та ін. Зазначена методика уможливлює включення контрольних питань, за допомогою яких відрізняють громадську думку від таких виявів масової свідомості як суспільні настрої, повсякденне та наукове знання, емотивні судження тощо[28].

Таблиця 1

Розподіл включення провідними соціологічними дослідними установами областей до складу регіонів

Курсивом виділено структури, що проводили соціологічні дослідження за замовленням / у співпраці з Держкомтелерадіо.

 

Таблиця 2

Рівень прогресу у реалізації пріоритетів, %