Анотація
В аналітичній записці розглядаються основні концепції визначення статусу і повноважень органів самоорганізації населення в Україні в контексті адміністративно-територіальної реформи. Особлива увага приділяється аналізу нормотворчих ініціатив Міністерства регіонального розвитку та будівництва України щодо бачення ролі органів самоорганізації населення у системі місцевого самоврядування. Запропоновано ряд заходів, реалізація яких сприятиме удосконаленню правового забезпечення статусу і повноважень органів самоорганізації населення.
ЗАКОНОДАВЧІ ІНІЦІАТИВИ ЩОДО СТАТУСУ І ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ В УКРАЇНІ
Сучасний стан українського суспільства характеризується здійсненням ряду реформ. Найбільш суттєвими для самоорганізації громад варто відзначити реформу місцевого самоврядування та адміністративно-територіальну реформу, що тривають в країні. На рівні державної політики відбулося усвідомлення необхідності оновлення функцій самоорганізації локальних спільнот та ефективного використання їх потенціалу. Серед заходів впровадження Концепції адміністративної реформи, які затверджено Указом Президента України від 22.07.1998 р., зазначається створення органів самоорганізації населення (далі - ОСН) як за територіальною, так і за функціональною ознакою, встановлення їх організаційних зв’язків із органами і посадовими особами місцевого самоврядування; практичне впровадження механізмів дієвого контролю територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування та ОСН[1].
Концепція реформи місцевого самоврядування, схвалена Кабінетом Міністрів України 29.07.2009 р., містить положення щодо ролі ОСН в оновленій системі місцевого самоврядування. По-перше, забезпечення функціонування ОСН віднесено до основних повноважень органів місцевого самоврядування громади. По-друге, пропонується у поселеннях, що входять до складу громади і не є її адміністративним центром, запровадити виборну посаду старости села та утворювати ОСН. По-третє, передбачається можливість створення ОСН у містах[2].
Подальшої конкретизації питання щодо зміни статусу та повноважень ОСН отримали у Проектах Концепції реформи адміністративно-територіального устрою[3], Закону України «Про внесенні змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»[4] та Закону України «Про органи самоорганізації населення» (далі – проект № 2108) Міністерства регіонального розвитку та будівництва України[5] (далі – Мінрегіонбуду), Проекті Закону України «Про територіальну самоорганізацію населення», підготовленому робочою групою Всеукраїнської громадської організації «Асоціація сприяння самоорганізації населення» (далі – Асоціація)[6].
Вивчення зазначених вище результатів нормотворчої діяльності експертів Мінрегіонбуду та Асоціації дозволяє зробити висновок про наявність ряду позитивних новацій, які доцільно підтримати на законодавчому рівні. Сприятиме розвитку самоорганізації населення та формуванню партнерських взаємовідносин ОСН з місцевим радами пропозиції щодо закріплення в Законі України «Про органи самоорганізації населення»:
- договірної основи взаємодії органів самоорганізації населення між собою;
- договірного механізму делегування місцевими радами власних повноважень ОСН та переліку делегованих повноважень;
- необмеженого строку повноважень ОСН, діяльність яких не має припинятися із завершенням терміну повноважень місцевої ради поточного скликання;
- обов’язку місцевих рад надавати ОСН на їхню вимогу копії власних рішень, а також інформувати про проекти своїх рішень, які зачіпають інтереси жителів, що мешкають у межах мікрогромад на території села, селища, міста;
- надання місцевими радами ОСН зі статусом юридичної особи, створеним на рівні сіл, селищ, районів, мікрорайонів та житлових комплексів в оперативне управління нежитлового приміщення у належному технічному стані для реалізації ОСН своїх повноважень.
Разом з тим, доводиться констатувати наявність суперечливих норм та певних недопрацювань у проектах законодавчих змін Мінрегіонбуду та Асоціації.
Виходячи з пропозицій утворення багаторівневої моделі ОСН з різною компетенцією кожного управлінського типу та обов’язкової реєстрації як юридичної особи сільських, селищних, та районних у місті управ складається враження, що головною метою ініціаторів законодавчих змін з боку Мінрегіонбуду стало наближення ОСН вищого рівня за статусом до місцевих рад. Однак, такий сценарій реформування потребує прийняття як мінімум наступних заходів:
- внесення змін до Конституції України, якими надати право територіальній громаді здійснювати місцеве самоврядування не тільки через місцеві ради, але й через органи самоорганізації населення;
- уникнення загроз дублювання повноважень місцевих рад та ОСН, що неможливе без суттєвих змін у системі місцевого самоврядування, правовому регулюванні засад організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
- зміни дозвільного характеру створення ОСН та відносин залежності між ОСН та місцевими радами;
- розроблення механізму, що забезпечить мирне співіснування на одній території двох по суті владних інституцій.
На наш погляд, такий шлях уявляється занадто складним, враховуючи і без цього негативний досвід співпраці представницьких органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації громадян у багатьох територіальних громадах.
Суттєвої доробки потребує правова регламентація власних повноважень ОСН. При диференціації власних повноважень ОСН ініціатори законодавчих змін використовують єдиний критерій – форму легалізації ОСН. При цьому не враховуються розмір мікрогромади та її інтереси. Звичайно, ОСН, які легалізують власну діяльність шляхом реєстрації юридичної особи, краще демонструють ознаки організаційної спроможності. Однак, варто враховувати, що питання, вирішення яких є актуальним для жителів будинку, можуть суттєво відрізнятися від інтересів жителів села. У даному випадку прийнятним, на наш погляд, є два варіанти:
- визначення переліку власних повноважень ОСН та місцевих рад на локальному рівні;
- закріплення на законодавчому рівні власних повноважень ОСН із врахуванням сфер діяльності, які найбільше відповідають інтересам громад відповідного рівня. Варто розглянути можливість збереження рівних для всіх ОСН повноважень щодо здійснення представництва та захисту інтересів громад на власному рівні, звернення до місцевих рад з власними пропозиціями з питань, які стосуються інтересів їх локальної спільноти.
У нормах проектів і Мінрегіонбуду і Асоціації закладено неузгодженість щодо правового статусу старости та його взаємовідносин з ОСН. Вважаємо, що об’єднання в особі старости одночасно і функцій посадової особи органу місцевого самоврядування і голови ОСН, не дозволять йому повноцінно відстоювати інтереси громади. Враховуючи поширену на сьогоднішній день практику протистояння місцевих рад і ОСН таке положення старост створює передумови для використання щодо них адміністративного тиску та подальшої втрати довіри громадян. Впровадження інституту старост саме у формі одноосібних ОСН мінімізує виникнення таких загроз.
Сумнівною виглядає доцільність імперативного характеру утворення ОСН вищого рівня, оскільки вітчизняна практика функціонування даних об’єднань довела, що ефективність їх діяльності залежить переважно від внутрішньої потреби та здатності самих громадян до самоорганізації у реалізації власних ініціатив.
Негативною вважаємо пропозицію виключити з компетенції ОСН базового рівня, легалізованих у формі повідомлення, права на здійснення контролю за якістю надаваних громадянам, які проживають на території діяльності ОСН, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених ремонтних робіт у жилих будинках. На наш погляд, таке обмеження не сприяє розвитку місцевої самоорганізації. Особливо це стосується самоорганізації громадян невеликих багатоквартирних будинків, для яких витрати на реєстрацію юридичної особи є найбільш відчутними та часто не виправдовують основної мети створення об’єднання. У Законі України «Про об’єднання співвласників будинку» від 29.11.2001 р. вже відсутня можливість створення даних об’єднань без реєстрації юридичної особи[7]. Позбавлення громадян права здійснювати контроль за якістю житлово-комунальних послуг та проведених ремонтних робіт у жилих будинках через ОСН без статусу юридичної особи ще більше обмежує громадський контроль у цій сфері.
Неприпустимим є відсутність у нормах, що регулюють право ОСН на здійснення господарської діяльності, чіткого формулювання мети використання доходів від комерційної діяльності. Практична реалізація такого положення створюватиме можливості для зловживань членами персонального складу ОСН.
Вважаємо, що надання ОСН права здійснювати комерційну діяльність у першу чергу має бути узгоджено із змінами до Закону України «Про об’єднання громадян» щодо закріплення такого права у громадських організацій.
При вирішенні питання про можливість громадських організацій займатися підприємницькою діяльності необхідно:
- дотримувати рекомендації Ради Європи, відповідно до якої для НУО встановлено дві умови здійснення комерційної діяльності - використання прибутків на виконання статутних завдань та заборона розподіляти їх між засновниками та членами організації[8];
- враховувати варіанти імплементації рекомендацій Ради Європи, які використали зарубіжні держави у своєму законодавстві про громадські організації. Деякі держави встановлюють власні умови здійснення громадськими організаціями комерційної діяльності. Зокрема, регламентують перелік видів такої діяльності, визначають межі неоподаткованого доходу організацій від комерційної діяльності, диференціюють умови здійснення підприємницької діяльності в залежності від виду громадської організації (наявності у неї статусу суспільно чи приватно корисної організації).
Найбільш оптимальним варіантом юридичного оформлення даного права ОСН вважаємо закріплення права безпосередньо здійснювати підприємницьку діяльність, якщо вона відповідає меті їх створення та сприяє досягненню цієї мети. Таке юридичне формулювання знизить ризик зловживань з боку об’єднання.
Відділ політичних стратегій
(Н. Пеліванова)
Додаток 1
Аналіз нормотворчих ініціатив Міністерства регіонального розвитку та будівництва України (далі – проект № 2108) та Всеукраїнської громадської організації «Асоціація сприяння самоорганізації населення»
(далі – проект Асоціації)
1. Правовий статус органів самоорганізації населення
Поняття ОСН як форми участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення експерти Мінрегіонбуду доповнюють визначенням даних об’єднань представницькими органами мікрогромади та складовою системи місцевого самоврядування. Передбачається розширити перелік видів ОСН шляхом надання можливості функціонуванню інших ОСН, створених за територіальною ознакою. Доцільно відзначити, що за проектом Асоціації дані об’єднання віднесено ще й до інститутів громадянського суспільства.
Проект № 2108 передбачає систему ОСН трьох управлінських типів:
- вищого рівня: управи районів у містах, сільські, селищні управи;
- середнього рівня: комітети мікрорайонів, житлових комплексів;
- базового рівня: будинкові, вуличні, квартальні комітети, а також інші органи самоорганізації населення, створені за територіальною ознакою.
При цьому легалізація ОСН у формі повідомлення залишається можливою виключно для ОСН базового рівня, реєстрація об’єднань вищих управлінських типів передбачається тільки як юридичної особи.
Позиція робочої групи Асоціації щодо системи ОСН відрізняється. Вони пропонують утворити чотири управлінські рівні ОСН:
- будинкові комітети;
- комітети мікрорайонів та житлових комплексів;
- вуличні, квартальні комітети, а також інші органи самоорганізації населення, створені за територіальною ознакою;
- сільські, селищні комітети, районні в місті комітети.
Однак, приналежність ОСН до відповідного рівня на думку громадських експертів не має обмежувати його право вибору форми легалізації шляхом повідомлення або реєстрації юридичної особи.
2. Межі території діяльності ОСН
У Проекті № 2108 застосовано новий підхід до визначення території ОСН вищого управлінського типу. Вимогою чинної редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 р. до визначення меж територій ОСН такого рівня є відсутність їх збігу з межами діяльності сільської, селищної, районної у місті рад[9]. На погляд ініціативної групи Мінрегіонбуду територія ОСН вищого рівня має визначатися законом, а базового та середнього рівнів – рішенням ради при наданні дозволу на його створення, виходячи із рішення зборів (конференції) про утворення ОСН. Межі територій ОСН вищого рівня пропонується визначати межами села, селища, району, якщо в ньому не створюється відповідна рада.
3. Порядок створення ОСН
Незважаючи на численні зауваження з боку представників громадського сектору, експертного та наукового середовища щодо складності та тривалості процедури створення даних об’єднань, у жодному з розглянутих проектів вона не зазнала спрощення. Замість цього, розробники законопроекту Мінрегіонбуду наполягають на обов’язковому створенні органів самоорганізації населення із статусом юридичної особи в населених пунктах та районах у містах, у яких відсутні органи місцевого самоврядування. Разом з тим, автори не дають однозначної відповіді на питання про те, яким чином створюються ОСН та обирається їх персональний склад за відсутності волевиявлення громадян.
Необхідно також звернути увагу на неузгодженість норм про перелік представницьких органів громади, які можуть дозволяти створення ОСН. У Проекті № 2108 районна у місті рада (у разі її створення) може надавати дозвіл на створення ОСН або делегувати йому частину власних повноважень. У проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» цього ж суб’єкту законодавчої ініціативи районні у місті ради позбавлені права дозволяти утворення ОСН.
4. Регламентація кола власних повноважень ОСН
У чинній редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення» існує загальний для всіх ОСН перелік власних повноважень. Ініціатори законодавчих змін зосередили свою увагу не стільки на удосконаленні змісту повноважень, скільки на застосуванні диференційованого підходу до визначення повноважень різних управлінських типів. Експерти для диференціації повноважень використовують такий критерій як форма легалізації ОСН. Однак, у редакції законопроекту Мінрегіонбуду легалізація ОСН у формі повідомлення передбачається лише для ОСН базового рівня (будинковим, вуличним, квартальним комітетам).
Жодних положень щодо визначення кола повноважень ОСН середнього рівня (комітетів мікрорайонів, житлових комплексів) законопроект не містить. Таким чином, за рішенням місцевої ради ОСН середнього рівня може наділятися такими ж повноваженнями, що і ОСН вищої компетенції. Відповідно до норм Проекту № 2108 місцеві ради можуть надавати ОСН базового рівня (будинковим, вуличним, квартальним комітетам), котрі створено за повідомленням, весь перелік повноважень за виключенням права: 1) розглядати звернення громадян, вести особистий прийом громадян; 2) здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають на території діяльності ОСН, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених ремонтних робіт у жилих будинках; 3) представляти інтереси мікрогромади у відповідній місцевій раді та її органах, в місцевих органах виконавчої влади.
Дещо іншим та, наш погляд, більш демократичним є вирішення питання про диференціацію повноважень ОСН у проекті громадських експертів. Автори вважають за доцільне виключити з кола повноважень ОСН усіх рівнів, котрі легалізовані шляхом повідомлення, право: 1) складати адміністративні протоколи про правопорушення у сфері благоустрою населених пунктів; 2) вести облік жителів, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення, видавати довідки, засвідчувати документи.
5. Порядок надання власних повноважень ОСН
У нормах Проекту № 2108 про власні повноваження ОСН закладено деяке протиріччя. З одного боку, передбачається, що питання переліку власних повноважень ОСН, котрий легалізується шляхом реєстрації, під час його утворення у межах території його діяльності вирішується на розгляд місцевої ради. При вирішенні питання про можливість розширення повноважень ОСН у разі повної або часткової згоди сільська, селищна, міська, районна у місті рада має внести відповідні зміни до рішення, яким надавалась згода на створення відповідного органу самоорганізації населення. З іншого боку, відзначається, що указані власні повноваження розповсюджуються на всі ОСН вищого рівня (ОСН сіл, селищ та районів у містах) та на всю територію їх діяльності. Дані положення норм проекту є неоднозначними та можуть витлумачуватися як обов’язок органів місцевого самоврядування надавати усім ОСН вищого рівня повний перелік повноважень. Вважаємо, що практична реалізація зазначених норм проекту може призвести до конкуренції ОСН вищого рівня з місцевими радами, що негативно позначиться на якості муніципальних послуг.
6. Механізм делегування повноважень ОСН та їх перелік
Ініціатори законодавчих змін як з боку Мінрегіонбуду, так і з боку Асоціації щодо цього аспекту мають узгоджену позицію та пропонують закріпити договірну форму делегування місцевими радами додаткових повноважень ОСН зі статусом юридичної особи. Окрім передачі частини власних повноважень у Договорі має зазначатися передача відповідних коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень. В обох проектах наводиться ідентичний перелік делегованих повноважень, серед яких укладення договорів на виконання робіт по ремонту будинків та благоустрою території; організація культурних, спортивних, навчальних та масових заходів для населення; надання допомоги громадянам похилого віку, інвалідам, сім’ям загиблих воїнів та військовослужбовців, малозабезпеченим та багатодітним сім’ям, а також самотнім громадянам, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування за місцем їх проживання; надання погодження на виділення земельних ділянок під будівництво, або інших цілей на їх території на підставі громадських обговорень (шляхом спеціальної процедури) та інші передбачені законом.
7. Установлення гарантій діяльності ОСН
У Проекті № 2108 пропонується ОСН середнього та вищого рівнів, у місячний термін після їх легалізації виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради надавати в оперативне управління нежитлове приміщення у належному технічному стані, яке може бути використано виключно для реалізації ОСН своїх повноважень.
Ще однією новою гарантією функціонування ОСН зазначається обов’язок місцевих рад надавати ОСН на їхню вимогу копії власних рішень, а також інформувати про проекти своїх рішень, які зачіпають інтереси жителів, що мешкають у межах мікрогромад на території села, селища, міста. Також, ініціатори законопроекту пропонують закріпити право місцевих рад встановлювати пільги по сплаті місцевих податків та зборів у межах частини, що надходить до відповідного місцевого бюджету, для госпрозрахункових підприємств установ та організацій, заснованих (утворених) органом самоорганізації населення вищого рівня.
8. Закріплення правонаступництва органів самоорганізації населення
Відповідно до Проекту № 2108 рішення відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради про надання дозволу на створення ОСН базового та середнього рівнів не припиняється із завершенням строку повноважень місцевої ради відповідного скликання. Персональний склад ОСН вищого рівня обирається терміном на строк повноважень відповідної ради, а персональний склад ОСН базового та середнього рівня – на термін передбачений Положенням про дане об’єднання, але не більше строку повноважень ради.
9. Надання ОСН права на господарську діяльність
З норм Проекту Мінрегіонбуду випливає, що право ОСН вищого рівня засновувати підприємства, установи та організації із статусом юридичної особи для здійснення господарської та іншої комерційної діяльності передбачається у випадку, якщо йому було делеговано радою повноваження щодо здійснення господарської та комерційної діяльності. Діяльність таких підприємств, установ та організацій має бути спрямована переважно на задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб мікрогромади. У Проекті Асоціації також передбачається право ОСН засновувати підприємства для здійснення господарської та комерційної діяльності, однак це право поширюється на ОСН зі статусом юридичної особи будь-якого рівня. Крім того, у законотворчих пропозиціях громадськості не міститься такої суперечливої умови як делегування радою повноваження щодо здійснення господарської та комерційної діяльності. Однак, відсутність чіткого формулювання мети використання доходів від комерційної діяльності створює можливості для зловживань.
10. Впровадження інституту старости
Доводиться констатувати суттєву неузгодженість положень проектів Концепції та даного Закону щодо статусу старости та його взаємовідносин з ОСН. У Концепції пропонується упровадити інститут старости (голови) поселення (села, селища) – посадової особи для виконання окремих управлінських та представницьких функцій громади у територіальній одиниці, що сформована не на основі поселення, що є центром громади. Староста поселення обирається мешканцями поселень, що входять до складу територіальної одиниці. На рівні територіальних одиниць, які сформовані не на основі поселення, що є центром громади, передбачається створення представницьких ОСН як дорадчих органів при старості. У містах з чисельністю населення понад 300 тис. осіб можуть створюватися райони в місті з чисельністю населення не менше 100 тис. осіб у кожному, на рівні яких функціонують органи самоорганізації населення та відокремлені підрозділи виконавчого органу ради громади. Проект Закону передбачає впровадження інституту старости не тільки на рівні села та селища, але й району у місті. При цьому староста обирається відповідно до Закону про вибори депутатів місцевих рад. Разом з тим, староста є головою органу самоорганізації населення (села, селища, району у місті) та за посадою входить до складу виконавчого комітету відповідної ради як заступник сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради.
Необхідно відзначити, що у Проекті Асоціації теж закладено певну двоїстість правового статусу старости. З одного боку, згідно дефініції старости він є уповноваженою членами мікрогромади особою, яка за відсутності ОСН може обиратися ними із числа жителів, що на законних підставах тимчасово або постійно проживають в селі, селищі, на території якого не створюється сільська чи селищна рада, і одноосібно виконує функції, аналогічні тим, що надані та/чи делеговані ОСН. З іншого боку, староста за посадою також має входити до складу виконавчого комітету відповідної сільської, селищної ради.
Як бачимо, пропозиції представників владних та громадських інституцій щодо формування інституту старости не мають єдиного концептуального бачення його ролі у системі місцевого самоврядування. Якщо староста є одноосібним органом самоорганізації населення, то з якою метою на одній території має утворюватися колегіальний ОСН та які принципи його взаємовідносин із старостою. Якщо староста має бути одночасно і посадовою особою органу місцевого самоврядування і головою ОСН, він не зможе повноцінно відстоювати інтереси громади. Враховуючи поширену на сьогоднішній день практику протистояння місцевих рад і ОСН таке положення старост створює передумови для використання щодо них адміністративного тиску та подальшої втрати довіри громадян.
Додаток 2
Наявний стан органів самоорганізації населення в Україні
Основним нормативно-правовим документом, який регулює створення та функціонування ОСН є Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 р. За десять років дії Закону у процесі місцевої самоорганізації намітилися позитивні тенденції, про які свідчать результати соціологічних досліджень. Протягом 1998 по 2007 рік ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» в рамках проекту «Моніторинг діяльності органів місцевого самоврядування у сфері розвитку локальної демократії» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» було проведено дослідження стану розвитку різних форм локальної демократії у ряді міст України. Під час опитування у 2002-2006 році серед усіх інструментів участі громадян у вирішенні проблем розвитку територіальної громади діяльність ОСН отримала найвищу оцінку респондентів (56,2 %). У період з 2006 до 2007 року такі показники зросли до 59,1 %. Крім того, 49,2 % опитуваних відповіли, що здійснювали громадський контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування або через громадську організацію або через ОСН[10].
Взаємодія між владою та громадянським суспільством в особі ОСН на місцевому рівні відбувається в таких сферах як покращення житлово-комунальних послуг, забезпечення благоустрою території та інформування громадян про діяльність органів місцевої влади, природоохоронна діяльність, сприяння у захисті правопорядку, молодіжна політика тощо.
Останнім часом сфери співпраці ОСН з органами місцевої влади розширюються. Зокрема, подальшого розвитку набуває взаємодія ОСН із органами місцевої влади у здійсненні соціального захисту громадян, охороні громадського порядку, у визначенні стандартів надання адміністративних та соціальних послуг та відповідно покращенні їх якості.
Головним чинником створення ефективних механізмів взаємодії громадськості та владних структур є активна громадянська позиція жителів громад та належний рівень політичної культури представників органів місцевої влади та самоврядування. Зокрема, у Бердянську, Одесі, Миколаєві, Макіївці, Вінниці та інших містах вирішення пріоритетних соціальних проблем місцевих співтовариств досягається шляхом використання механізму соціального замовлення, делегування місцевими радами ОСН додаткових повноважень; створення якісного нормативно-правового забезпечення ефективної діяльності різних форм самоорганізації громадян; удосконалення практики застосування механізмів залучення громадськості до прийняття рішень муніципальних органів. Необхідно відмітити налагодження діалогу місцевої влади та громад селищ районів Автономної Республіки Крим, Вінницької, Полтавської, Херсонської, Миколаївської, Сумської, Донецької та деяких інших.
Розширюється територія громад, в яких представницькими органами затверджуються стратегічні документи з планування розвитку громад, сприяння створенню та діяльності ОСН (Київ, Одеса, Івано-Франківськ, Бердянськ, Хмельницький, Миколаїв, Львів, Вінниця, Луцьк тощо).
Позитивною тенденцією останніх років стало зміцнення стосунків між ОСН різних територіальних громад з метою обміну досвідом роботи, а також їх участь у проведенні заходів, спрямованих на формування політичної свідомості й активності членів територіальної громади. Найбільш успішні проекти на території усіх регіонів України організовуються такими впливовими неурядовими інституціями як Програма розвитку ООН, Східноукраїнський центр громадських ініціатив, Всеукраїнська громадська організація «Асоціація сприяння самоорганізації населення», Міжнародним фондом «Відродження», Фондом Східної Європи за сприянням місцевих рад.
Спостерігаються певні зрушення у процесі наближення політики органів місцевого самоврядування до інтересів мешканців територіальних громад. Цю тезу підтверджують дані дослідження Українського центру економічних і політичних досліджень ім. Олександра Разумкова з 14 по 21 квітня 2010 року. Вони свідчать про підвищення рівня підтримки громадянами діяльності органів місцевого самоврядування. Якщо станом на березень 2009 року частка респондентів, які повністю підтримують дії місцевих рад, складала 6,2 %, у квітні 2010 року її показник збільшився до 15,2 %. Суттєво зменшилась кількість опитаних, які не підтримують дії представницьких органів своїх територіальних громад з 44,4 % у 2009 році до 28,8 % у 2010 році[11].
Кількісні статистичні дані також сприятливо характеризують динаміку зростання проявів соціальної активності громадян у локальному управлінні. Загальна кількість органів самоорганізації населення зростає. За період з 01.05.2010 р. по 01.05.2011 р. кількість ОСН із статусом юридичної особи зросла з 1169 до 1243 одиниці[12].
Незважаючи на позитивні кількісні показники самоорганізації локальних спільнот ряд соціологічних досліджень свідчить про наявність вагомих проблем на шляху розвитку місцевої самоорганізації. Так, переважна більшість громадян України переконана, що не може впливати на процес підготовки та прийняття управлінських рішень на місцевому рівні. За результатами опитування, проведеного Українським центром економічних і політичних досліджень ім. Олександра Разумкова в 2009 році 62,8 % респондентів не відчували можливості впливати на місцеву владу[13]. Дана тенденція зберігається і в 2010 році. Громадяни не вважають себе суб’єктами державної політики. Так, 54,4 % респондентів дали низьку оцінку власним можливостям впливати на вироблення державної політики (1 і 2 бали), 41,1 % - так само оцінили і можливості українських громадських організацій. Цікаво, що вплив місцевої влади на прийняття державних політичних рішень визначили як слабкий 36,7 % опитуваних[14].
Негативно оцінюють стан місцевої самоорганізації громад і представники експертного середовища. Зокрема, у ході експертного опитування Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва з 28 січня по 4 лютого 2011 року його учасники зазначили, що суспільство на сьогодні має слабку самоорганізацію, зокрема й на рівні територіальних громад, та не здатне відстоювати свої права (не лише на мітингах, але й у судах та інших інстанціях). На думку експертів головними чинниками, що заважають просуванню України у напрямі до демократії є байдужість і пасивність громадянського суспільства, нездатність до об’єднаних дій, відсутність у суспільстві належної політичної культури, правової свідомості, відчуття громадянина, а не підданого, брак суспільних інновацій[15].
Продовження даної експертної думки знайшло відображення в підсумках соціологічного опитування, що проводилося з 1 по 8 жовтня 2010 року в рамках кампанії довготермінового моніторингу роботи органів місцевого самоврядування Громадянської мережі ОПОРА. Аналіз його результатів свідчить, що у формуванні власного бачення розвитку територіальних громад їх мешканці поки що демонструють певну незрілість. Зокрема, в ході соціологічного опитування громадяни відзначили, що громадські організації не долучаються до вирішення конкретних проблем і переважно організовують різноманітні культурні, інформаційні заходи, які не мають значного ефекту та впливають на обмежене коло людей. Також, учасники експертного опитування виокремили ряд проблем у здійсненні впливу громадян на місцеву владу та участі у формуванні та реалізації місцевої політики. Найбільш суттєвими серед них респонденти відзначити суспільну інертність та байдужість жителів місцевих громад; обмежений доступ громадськості до нормативних актів і рішень представників місцевої влади; відірваність депутатів місцевих рад від інтересів виборців; формальний підхід до створення та роботи консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування як з боку влади, так і з боку громади; бажання влади бачити організації громадянського суспільства інструментом власної політики; відсутність бажання з боку органів влади до системного діалогу з організаціями громадянського суспільства щодо питань формування та реалізації місцевої політики; недо