"Щодо змін у європейській політиці сусідства: наслідки для України". Аналітична записка

Поділитися:

Нині Євросоюз переживає серйозну економічну і політичну кризу. Внутрішньополітичні та зовнішньополітичні виклики надзвичайно загострилися і вимагають швидких та адекватних відповідей. Саме тому країни-члени ЄС порушили питання щодо радикального перегляду Європейської політики сусідства (ЄПС), до сфери дії якої входить Україна.

 

Європейська політика сусідства є інструментом зовнішньої і безпекової політики ЄС, який має на меті врегулювання відносин з країнами, що межують з ЄС по всьому периметру його зовнішніх кордонів (морських та сухопутних) і формування тут «поясу безпеки і процвітання».

 

Недостатня ефективність та кволість, притаманна ЄПС з початку її створення (2003 р.), на сьогодні набула загрозливого характеру, оскільки остання фактично виявилася неспроможною попередити та пом’якшити ризики для Європи. ЄС доводиться вибудовувати нову концепцію відносин з оточенням, що зрештою має торкнутися і «східних сусідів» ЄС, а отже й України. Перегляд ЄПС безпосередньо позначиться й на ініціативі ЄС «Східне партнерство» (СхП), рекомендації щодо оновлення якої мають бути представлені на саміті, запланованому на осінь 2011 року.

 

Відносини України з ЄС у 2011 році перебувають у відповідальній стадії завершення роботи над Угодою про асоціацію. Зміни ЄПС, що визначає характер відносин Євросоюзу з усіма країнами, які мають з ЄС спільні кордони, створюють нові виклики для відносин Україна – ЄС і можуть вплинути на хід переговорів щодо ЗВТ та візового діалогу з ЄС.

 

Підставою для перегляду ЄПС стали події у країнах Північної Африки та Близького Сходу, що межують з ЄС. ЄС виявився неготовим до потужної хвилі міграції внаслідок дестабілізації ситуації у Тунісі та Лівії. Масштаб цих подій міністр закордонних справ Італії Ф.Фраттіні порівняв з «падінням Берлінського муру у Північній Африці».  На початку травня ц.р. розпочалася нова хвиля міграції з Сирії до Туреччини (країни-кандидата на вступ до ЄС), що дедалі більше ускладнює ситуацію. Неспроможність ЄПС стала очевидною не тільки на «південному», а й на «східному» напрямі, політика сусідства не виконала  передбачену для неї роль інструмента реформ у країнах Східної Європи.

 

Отже, виникла потреба вибудовувати нову концепцію відносин Євросоюзу з оточенням, що має торкнутися і «південних», і «східних» сусідів ЄС. Презентація Єврокомісією відповідного документа очікується в травні ц.р., але попередній варіант вже оприлюднений[1].

 

Головна ідея оновленої ЄПС формулюється як «кожному по досягненнях» («more for more») – тобто ЄС пропонуватиме більше фінансової та політичної допомоги тим країнам, що активніше впроваджуватимуть внутрішні реформи і демонструватимуть більший рух до демократії. Попередній аналіз документу свідчить, що запропонований принцип не є чітким і залишає без відповіді певні питання.

 

Насамперед це стосується принципів виділення фінансової допомоги. Попередні спроби підвищити ефективність ЄПС полягали у поділі країн-сусідів за географічним принципом і створенні для південних сусідів «Середземноморського Союзу», а для східних - «Східного партнерства» (за винятком Росії, яка відмовилася ввійти до ЄПС). Принцип більшого просування у відносинах країн-сусідів з ЄС «по досягненнях» цьому географічному і геополітичному поділові суперечить.

 

Так, після подій у Північній Африці представники Франції, Іспанії, Греції, Кіпру, Словенії звернулися до Єврокомісії з листом, у якому закликали перерозподілити фінансові ресурси, зменшивши суми коштів, передбачених для «східних» сусідів, на користь сусідів «південних». Таким чином, замість того, щоб підтримувати досягнення країн-сусідів у реформах, автори листа закликають підтримувати країни на півдні[2]. Очевидно, новий підхід у ЄПС має доповнювати географічний принцип принципом якісним, спрямованим на заохочення досягнень, проте, яким чином це здійснюватиметься на практиці, залишається незрозумілим. Неясно також, чи передбачає принцип заохочення досягнень (more for more) доповнення негативними заходами, тобто введенням санкцій у випадку порушення демократичних норм і відсутності успіхів у проведенні внутрішніх реформ.

 

У квітні ц.р. відбулося спеціальне засідання Європарламенту, присвячене питанню перегляду відносин ЄС з «південними» і «східними» сусідами. Депутати Європарламенту підготували окремі доповіді щодо південного і східного напрямів ЄПС. Автор доповіді щодо «східних партнерів» М.Сивець підкреслив бажаність надання чіткої перспективи членства в ЄС для східноєвропейських країн у якості рушія для реформ. Принцип «кожному по заслугах» для східних партнерів мав би відрізняти країни, які проводять демократичні реформи, від тих, які не просуваються в цьому напрямі, і відповідно надавати першим «європейську перспективу».

 

На практиці це мало б означати, що ЄС має виробити спеціальні критерії для оцінки демократичних реформ, а також для оцінки кроків у напрямку «європейської перспективи», яка могла б слугувати потужним стимулом для реформ у країнах «Східного партнерства».

 

Однак на пленарному засіданні Європарламенту (7.04.2011) виникла дискусія щодо змісту визначення «європейська перспектива». Пропозиція розуміти під цим перспективу набуття членства в ЄС для «східних партнерів» була відхилена з незначною перевагою, і в остаточному тексті залишилася лише загальна згадка про статтю 49 Договору про Європейський Союз[3]. Як сказав в інтерв’ю газеті «День» міністр закордонних справ Франції А.Жюппе, ЄС «взяв до відома європейські прагнення України», проте відносини між Україною та ЄС в рамках політики сусідства та «Східного партнерства» спрямовані на зміцнення стосунків і «не передбачають їхньої майбутньої еволюції» (22 квітня 2011 р.). Отже, якщо у попередні роки представники ЄС у відносинах з Україною всіляко підкреслювали, що відсутність перспективи членства «не визначає майбутнього» (іншими словами, натякали на можливість змін), то нині представник впливової країни ЄС відмовляється від дипломатичної невизначеності і чітко заявляє про відсутність «європейської перспективи» України як теми для дискусії. Незрозуміло, однак, яким чином діятиме новий принцип ЄПС «more for more» у разі, якщо Україна або інша країна з «європейськими прагненнями» (Грузія, Молдова) виконають усі необхідні вимоги, і яким чином стаття 49 Договору про Європейський Союз виконуватиме роль стимулу реформ, якщо жодної «еволюції відносин» не передбачено?

 

Таким чином, зважаючи на відсутність дієвого механізму стимулювання реформ у країнах, що є сусідами ЄС на сході, зміни, що готуються для ЄПС, зокрема у його «східному вимірі,» не мають концептуального характеру і, попри заявлені наміри, не відповідають завданню радикального реформування політики сусідства.

 

В ЄС даються взнаки помилки у реалізації Спільної зовнішньої та безпекової політики, згідно з якою Європа має говорити у зовнішній політиці «одним голосом». На сьогодні Німеччина, Франція, Велика Британія не вважають за потрібне узгоджувати власні зовнішньополітичні кроки з структурами ЄС. Критиці піддається діяльність Верховного представника ЄС з питань зовнішніх справ і безпекової політики К.Ештон, яку оцінюють як неефективну. Таким чином, безпекова складова політики ЄС, всупереч змісту Лісабонської угоди, не підсилюється, що зберігає ключову роль НАТО у забезпеченні європейської безпеки.

 

Водночас спроби Франції та Німеччини діяти у зовнішній політиці, не оглядаючись на позиції інших країн-членів, викликають критику й незадоволення, що продемонстрували події в Лівії. Президент Франції Н.Саркозі, який оголосив про початок воєнних дій за кілька годин до прийняття відповідного рішення на міжнародному саміті 19 березня 2011 р., був підданий критиці, а Німеччина опинилася під прицілом за те, що утрималася під час голосування Резолюції щодо Лівії в Раді безпеки ООН разом з Росією та Китаєм. Ці настрої були чітко озвучені екс-президентом Португалії М.Соарешем (в інтерв’ю телеканалу «Євроньюс» від 24 квітня 2011 р.), який різко висловився щодо політики Н.Саркозі, назвавши її непередбачуваною, а також розкритикував позицію канцлера ФРН А.Меркель, зазначивши, що вона поводиться так, ніби може віддавати накази Європі й є «господинею ЄС, хоча насправді це не так».

 

Зважаючи на складну внутрішньополітичну й економічну ситуацію всередині ЄС, тут переймаються не так концептуальними змінами у політиці щодо сусідніх країн, як вирішенням практичних питань, пов’язаних з потоком мігрантів з Південної Африки. Проблема внесення змін до порядку функціонування Шенгенської угоди викликала дискусію щодо майбутнього Європейського Союзу, оскільки вільне пересування всередині ЄС, так само як єдина європейська валюта, є найважливішою наочною реалізацією принципів дії ЄС.

 

Скасування Шенгенської угоди неможливе, однак кількість випадків, що уможливлюють введення обмежень щодо неї, може бути розширена. В Єврокомісії готові переглянути список «надзвичайних обставин», що дозволятимуть країнам-учасницям Шенгенської угоди вводити контроль на кордонах всередині ЄС. Очікується введення жорсткіших правил для отримання шенгенської візи для громадян «третіх країн». Плановане приєднання до Шенгенської зони Румунії та Болгарії може бути вчергове відкладено.

 

Застереження щодо полегшення візового режиму для країн Західних Балкан, України, Молдови, Росії, Грузії містяться в оприлюдненому звіті EUROPOL, присвяченому організованій злочинності. Зняття візових обмежень, згідно із звітом, створюватиме нові можливості для діяльності міжнародних злочинних угруповань, задіяних у нелегальній міграції і торгівлі людьми. У звіті недвозначно стверджується, що можливе введення безвізового режиму для України полегшить наркотрафік, доставку кокаїну і героїну до ЄС чорноморським шляхом (Суецький канал - Чорне море - Одеса), Україна згадується також у контексті контрабанди цигарок з Китаю[4].

 

Протести Києва проти цих висновків Європолу, що прозвучали в заяві представника України при ЄС К.Єлісеєва, навряд чи будуть сприйняті. У публікації в EUobserver від 6.05.2011 у відповідь на закиди в «необ’єктивності» Європолу, Україні вкотре нагадали про високий рівень корупції у країні, про відомості з Вікілікс щодо зв’язків українських високопосадовців з міжнародною мафією, про падіння у рейтингу демократії, тощо. У підсумку зроблено висновок про те, що навряд чи угоду про безвізовий режим буде досягнуто до Євро 2012.

 

Виникає вельми несприятливий фон для переговорів України з ЄС щодо безвізового режиму. Попри наявність Плану дій з лібералізації візового режиму між Києвом і Брюсселем, не виключено, що ЄС може змінити свою позицію згідно з новими суворішими правилами. Принаймні вірогідність принципового прориву в переговорах на шляху до безвізового режиму дуже незначна. Можна сподіватися на деяке розширення категорій громадян України, що мають право отримувати візи безплатно. Водночас, вже зараз вимоги для отримання шенгенської візи стають жорсткішими, а кількість довгострокових багаторазових віз зменшується.

 

При тому, що для ЄС відносини з державами Східної Європи складають важливий напрям зовнішньої політики, Євросоюз досі не має цілісного стратегічного бачення своєї зовнішньої політики у Східній Європі. Особливості східноєвропейського напряму, які вимагають збалансування стратегії відносин з країнами Східної Європи з одного боку, та з Росією з іншого, складають серйозний виклик для Європейського Союзу. Динаміка розвитку політичних процесів в східноєвропейському регіоні зумовлює постійну трансформацію підходів ЄС до розвитку своєї «східної політики» та відкладає у часі її концептуальне оформлення. Останнім часом до викликів «східної політики» ЄС додалися відносини країн «Східного партнерства» з Китаєм, який виразно збільшує свою економічну присутність на цьому просторі[5].Таким чином, картина геополітичних впливів на просторі за східними кордонами ЄС ускладнюється, натомість ЄС не має адекватної стратегії дій у відповідь на наявні та нові виклики.

 

На момент проведення установчого саміту «Східного партнерства» в Празі у 2009 році Євросоюз прийняв рішення перевести відносини з усіма шістьма державами Східної Європи у єдиний формат Угоди про асоціацію із створенням поглибленої зони вільної торгівлі, а багатосторонній вимір регіональної співпраці оформити у низку механізмів співпраці секторального рівня. Найбільш важлива складова – визнання перспективи членства східноєвропейських держав в ЄС – була виключена з проекту, а рівень співробітництва в практичних сферах не був чітко визначений. Така суттєва концептуальна обмеженість була зумовлена потребою віднайти єдине рішення серед усіх членів ЄС, беручи до уваги суттєві розходження в їх зовнішньополітичних пріоритетах. Однак, прийнятий варіант СхП був негативно сприйнятий як центральноєвропейськими державами-членами ЄС, так і Україною.

 

Критична реакція України щодо «Східного партнерства» була спричинена тим, що ця ініціатива, як і, відповідно, вся «східна політика» ЄС, не враховує українське бачення європейського проекту. Очікування України, від нової «східної політики» ЄС значно перевищували результат – СхП не містив жодних принципово нових підходів. У тому вигляді, в якому його прийняли, «Східне партнерство» свідчило про те, що Євросоюз обрав для себе роль спостерігача за розвитком політичних процесів в регіоні, відмовляючись, принаймні на даному етапі, грати активну роль, яка б в тому числі забезпечувала його присутність в якості балансира для російської присутності в регіоні.

 

Сьогодні ситуація починає змінюватися в бік зайняття Україною більш активної позиції у відносинах з ЄС. Україна поступово відмовляється від сприйняття політики «Східного партнерства», як такої, що обмежує нашу європейську перспективу. Натомість звертається увага на цінність практичного наповнення пропонованого формату відносин, наголошується, що європейська інтеграція не є самоціллю для України, а інструментом модернізації держави. Цим самим здійснюється спроба переведення відносин з Європейським Союзом у площину переговорів щодо умов та переваг запропонованих форматів співробітництва. Такий підхід суперечить традиційній позиції ЄС щодо розбудови відносин з країнами Східної Європи, яка полягає у асиметричній проекції власних норм, абсолютні переваги і прогресивність яких не ставиться під сумнів.

 

Увага до практичної складової євроінтеграційної політики України є важливим кроком на шляху трансформації СхП і сприятиме пошуку ефективних форм практичного співробітництва. Така позиція України могла б отримати вдале поєднання з ініціативами країн Вишеградської групи – Угорщини та Польщі, які в 2011 році головують в ЄС. Обидві країни до пріоритетів свого головування віднесли підвищення ефективності «Східного партнерства.

 

Однак, беручи до уваги розвиток подій навколо угорського та польського головування, можна вже підбити певні невтішні підсумки та зробити деякі прогнози. Можливості угорського головування в ЄС для України практично втрачені. Це пов’язано насамперед з тим, що угорське головування в Європейському Союзі в першій половині 2011 року супроводжується певною політичною ізоляцією цієї країни через нову національну політику угорського керівництва. Невипадково також, що саміт «Східного партнерства», запланований на травень 2011 р., під приводом «перенасиченості порядку денного» було перенесено на осінь ц.р.

 

Тому для України певні сподівання щодо розвитку СхП наразі пов’язані з польським головуванням, до початку якого (1 липня 2011 р.) залишилося зовсім небагато часу. Однак аналіз поточних польських планів щодо свого головування в ЄС дозволяє зробити песимістичні висновки стосовно виведення «Східного партнерства» на якісно новий рівень в короткостроковій перспективі.

 

Пріоритетними питаннями під час свого головування Польща вбачає економічний розвиток ЄС, зокрема, посилення економічного управління, діяльність в сфері інтелектуального розвитку, роботі над новою енергетичною стратегією та підвищенням рівня безпеки кордонів.

 

«Східна політика» ЄС також названа Польщею серед пріоритетів. Проте контекст програмних заяв щодо діяльності польського головування у цій сфері є досить розмитим. Для окреслення діяльності в межах свого майбутнього головування Польща використовує стандартні фрази європейського політикуму щодо «необхідності поширення простору стабільності та безпеки на схід» через «поширення досвіду ЄС» та «потреби укладання нової угоди між ЄС та Росією і розвитку відносин між ЄС та Росією з метою модернізації». Звичайно, на початок свого головування Польща вийде з оновленими програмними заявами, однак навряд чи вони міститимуть щось більше за сподівання щодо того, що «саміт глав держав та урядів держав-членів ЄС та держав партнерів по «Східному партнерству» надасть імпульсу для подальшого розвитку цієї ініціативи» [6].

 

Пояснення такій незначній увазі до СхП з боку країни, яка є співавтором цієї ініціативи, слід шукати в зміні пріоритетів польської зовнішньої політики в останні роки. Крім того, головна роль у виробленні зовнішньополітичних стратегій ЄС належить країнам, які складають ядро «Старої Європи»: Німеччині, Франції і, меншою мірою, Великій Британії. Враховуючи традиційну геополітичну підтримку Німеччиною країн Центральної і Східної Європи, а Францією - країн Середземномор’я, ключовою державою для вироблення та реалізації зовнішньої політики ЄС на східному напрямку залишається Німеччина. Вона сьогодні не пропонує концептуальних новацій щодо «східної політики» ЄС, а сучасна Польща не має у цьому питанні з Німеччиною розходжень. Відповідно, на сучасному етапі якісна трансформація східного виміру зовнішньої політики ЄС була б можлива лише за умови посиленої уваги до нього впливових держав ЄС. Незважаючи на відсутність такої уваги, наступний саміт «Східного партнерства» містить для України певні можливості, які необхідно використати.

 

Висновки та рекомендації

1. Очікувані зміни у Європейський політиці сусідства, попри оголошені структурами ЄС цілі, ймовірно, не матимуть концептуального характеру. Заявлений принцип оцінки рівня відносин з країнами-сусідами «за досягненнями» має декларативний характер і не містить нових інструментів його реалізації й заохочення реформ.

 

2. Нереалізована в рамках східного виміру ЄПС мета стимулювання реформ у пострадянських країнах набуває нової актуальності у зв’язку з подіями у країнах Північної Африки. Туніс, Єгипет, а незабаром, вірогідно, Лівія потребуватимуть допомоги ЄС у проведенні демократичних реформ. Таким чином, ЄС, попри внутрішню кризу, змушений буде продовжувати працювати над новою концепцією відносин з оточенням і пошуком дієвих стимулів для розбудови демократичних інституцій в цих країнах. Невиконання цього завдання може перекреслити амбіції ЄС виконувати роль глобального гравця у світовій політиці і поставити під сумнів «європейський проект».

 

3. На тлі подій у Північній Африці проблеми «східних сусідів» ЄС, також України, у короткостроковій перспективі  втрачають для ЄС відносну вагу. Водночас у середньостроковій перспективі виклики «східного сусідства» для ЄС можуть значно загостритися. Геополітичні розклади у регіоні Східної Європи ускладнюються. В економічному вимірі до конкурентної боротьби на пострадянському просторі, крім ЄС та РФ, долучається Китай.

 

4. Збільшується вага збереження стабільності і безпеки Чорноморського регіону, з відповідним посиленням ролі Туреччини. Водночас зміцняється тенденція до наростання невизначеності ситуації і підвищення ступеня зовнішніх ризиків для України. Враховуючи збіг інтересів України та ЄС у забезпеченні безпеки в Чорноморському регіоні доцільно опрацювати можливість включення до порядку денного наступного саміту СхП питання про відкриття безпекового виміру співробітництва з ЄС, розпочавши з активізації «Чорноморської синергії». Корисним було б також розширення співпраці з Європолом – інтереси України та ЄС у боротьбі з наркотрафіком, контрабандою, торгівлею людьми цілком збігаються. Як уявляється, критика офіційними представниками України даних Європолу не є виправданою. Водночас негативні висновки доповіді Європолу про ризики для ЄС проекту відміни візового режиму з Україною потребують з української сторони виважених аргументів на користь вже розпочатої роботи над затвердженим ЄС Планом дій та готовності до ефективної співраці з Європолом для протидії наявним загрозам.

 

5. Події у Північній Африці та на Близькому Сході призводять до зміни у зовнішній політиці ЄС, що може негативно позначитися на ході переговорів між Україною та ЄС щодо Угоди про асоціацію. Слід очікувати введення жорсткіших правил щодо дії Шенгенської угоди, що здатне ускладнити візовий діалог між Україною та ЄС, але не зможе його припинити.  Водночас зміни у міжнародному середовищі, попри підвищення температури безпеки, водночас потенційно розширюють вікно можливостей для проведення Україною самостійної зовнішньої політики на базі власних національних інтересів.

 

Відділ глобалістики та безпекових стратегій

(Г. Яворська, О. Снігир)



[1] A partnership for democracy and shared prosperity with the southern mediterranean. Joint communication... (Brussels, 8.3.2011) ([Електронний ресурс] – Режим доступуhttp://www.eeas.europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf)

[2] Nicu Popescu, More for More in the Neighbourhood ([Електронний ресурс] – Режим доступуhttp://blogs.euobserver.com/popescu/2011/04/04/more-for-more-in-the-nei…)

[3] European Parliament resolution of 7 April 2011 on the review of the European Neighbourhood Policy - Eastern Dimension ([Електронний ресурс] – Режим доступу http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-…)

[4] EU organised crime treat assessment. Octa 2011. Europol Public Information

(http://www.europol.europa.eu/publications/European_Organised_Crime_Thre… )

[5] European Parliament resolution of 7 April 2011 on the review of the European Neighbourhood Policy - Eastern Dimension [Електронний ресурс] – Режим доступу http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-…)

[6] Dokument Rady Ministrów z 15 marca 2011 r. „Program 6-miesieczny polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej w II połowie 2011 r.”, przedłożony przez pełnomocnika rządu ds. przygotowania organów administracji rządowej i sprawowania przez RP przewodnictwa w Radzie UE. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.prezydencjaue.gov.pl/obszary-przygotowa/programowanie