"Щодо необхідності та шляхів посилення соціальної ефективності житлової політики держави". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглядається нинішній стан забезпечення конституційного права громадян України на житло, оцінюється соціальна ефективність діючих житлових програм. Запропоновано модель підвищення соціальної ефективності житлової політики держави шляхом відновлення житлового будівництва за рахунок державних коштів та подальшого надання збудованого житла в довготривалу оренду громадянам, які потребують поліпшення житлових умов, з правом подальшого викупу.

 

ЩОДО НЕОБХІДНОСТІ ТА ШЛЯХІВ ПОСИЛЕННЯ СОЦІАЛЬНОЇ ЕФЕКТИВНОСТІ ЖИТЛОВОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ

 

Право на житло є невід’ємним правом громадянина у будь-якій цивілізованій країні. Стаття 47 Конституції України визначає, що «кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожен громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону»[1]. Між тим, на практиці забезпечення реалізації цього права відбувається недостатньо ефективно. Є всі підстави констатувати існування в країні серйозної житлової кризи. На думку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н.І. Карпачової, наявна житлова криза носить глибокий системний характер[2].

 

Житлова криза в Україні характеризується наступним.

 

1. Значна кількість українських домогосподарств не забезпечена власним окремим житлом. За даними офіційної статистики, станом на листопад 2009 р. 2,4 %, або 410,3 тис. домогосподарств наймали житло у фізичних осіб[3], 2,7 %, або 461,6 тис. мешкали у гуртожитках, 0,6 %, або 102,6 тис. – у комунальних квартирах. Загальна кількість таких домогосподарств складає 974,5 тис. – 5,7 %[4].

 

2. Низьким є рівень забезпечення українських домогосподарств, в тому числі й тих, що забезпечені окремим житлом, загальною та житловою площею. В 2009 р. забезпеченість населення України житлом в середньому на 1 жителя складала 23 м² загальної площі. Проте майже 10 %, або 1700 тис. домогосподарств мали менше 7,5 м² житлової площі на одну особу; 6,4 %, або 1094 тис. домогосподарств – від 7,5 до 9 м²; 25,5 %, або 4359 тис. – від 9 до 13,65 м². Тобто сумарно майже 42 %, або 7153 тис. домогосподарств були забезпечені житловою площею, меншою за 13,65 м² на одну особу, тобто нижче норми житлової площі, яка передбачена статтею 47 чинного Житлового кодексу.

 

3. Недостатнім є рівень забезпечення населення України окремими кімнатами в житлах. В 2005 р. в середньому на одну кімнату припадало 1,25 особи. Понад 35 % домогосподарств країни мешкали в житлі з недостатньою кількістю кімнат. Серед них у майже 5 %, або 855 тис. домогосподарствах в одній кімнаті мешкало три та більше особи.

 

Нестача житла в країні не тільки негативно впливає на матеріальне становище та соціальне самопочуття значної кількості населення – за даними соціологічних опитувань приблизно кожна п’ята українська сім’я (що в абсолютних цифрах становить близько 3400 тис. сімей) незадоволена своїми житловими умовами. Вона є одним з системних чинників, що негативно впливає на ситуацію в країні в цілому, суттєво погіршуючи демографічну ситуацію. Так, за даними соціально-демографічного дослідження «Сім’я і діти», проведеного Інститутом демографії та соціальних досліджень НАН України у квітні 2008 р., невирішеність житлової проблеми є другою за значенням причиною, яка змушує громадян відкладати народження дітей та відмовлятися від бажаної кількості дітей[5]. Вирішення житлової проблеми за допомогою механізму забезпечення доступності житла розглядається фахівцями як одна з найважливіших умов сприяння народжуваності[6].

 

В сучасних умовах основним способом вирішення громадянами житлового питання є придбання ними житла на первинному або вторинному ринку. Враховуючи показник середньої зарплати по Україні (2533 грн станом на квітень 2011 р.), слід констатувати надмірно високу вартість житла по відношенню до зарплати середньостатистичного українця. Станом на 1 червня 2011 р. ринкова вартість 1 м² житла в новобудовах Києва складала в середньому 1573 дол. США. В Харкові житло «економ-класу» коштувало від 690 дол. (5,5 тис. грн) за м². На вторинному ринку Києва 1 м² житла коштував в середньому 1807 дол., в Харкові – 1028 дол., Дніпропетровську – 1148 дол., Донецьку – 1164 дол., Львові – 1430 дол., Одесі – 1475 дол. США[7].

 

Для придбання двокімнатної квартири загальною площею 75 м² середньостатистичний житель України повинен працювати від 20 до 30 років. За рівнем доступності такого товару як житло Україна значно поступається іншим країнам, про що свідчать результати дослідження, проведеного аналітичною компанією Evans, яка вивчала ситуацію, що склалася на ринку нерухомості 40 країн світу [8] (Рис. 1.).

 

Збільшити

 

Рис. 1. Кількість річних зарплат,

необхідних для придбання житла в деяких країнах світу

 

Низький рівень доступності житла в Україні обумовлений значним скороченням обсягів житлового будівництва внаслідок зміни моделі соціально-економічного розвитку. В останнє радянське десятиліття Україна щорічно будувала від 17,3 (1980 р.) до 19,1 (1985 р.) млн м² житла (в основному за рахунок державних коштів). Перехід до ринкової моделі розвитку призвів до того, що держава фактично перестала бути суб’єктом житлового будівництва, внаслідок чого обсяги будівництва житла в 90‑х роках значно скоротилися. В 2000-му році, коли були зафіксовані найнижчі обсяги житлового будівництва – 5,5 млн м², частка житла, побудованого за рахунок державних коштів складала лише 1,5 %. З тих пір вона залишається майже незмінною: в 2008 р. – 1,6 %, в 2009 р. – 1,7 %. В 2010 р. за рахунок державних коштів було побудовано лише 0,3 % житла – 32,3 тис. м² загальної площі, що дорівнює площі 271 квартири, тоді як всього було побудовано 76,8 тис. квартир (середній розмір квартири становив 118,9 м² загальної площі).

 

Починаючи з 2001 р., в Україні спостерігається тенденція поступового збільшення обсягів будівництва житла – з 5,5 млн м² загальної площі в 2000 р. до 9,3 млн м² в 2010 р. (Рис. 2.).

 

Збільшити

 

Рис. 2. Обсяги житлового будівництва в Україні у 1990-2010 рр.

 

Комерційне житлове будівництво є вагомим фактором економічного розвитку країни. Проте його соціальна складова є вкрай незначною, оскільки будівництво розраховано на задоволення житлових потреб домогосподарств з високим рівнем доходів. В межах такої моделі держава отримує від комерційних забудовників 5-10 % збудованого житла, розподіляючи його серед громадян, які потребують поліпшення житлових умов. На кінець 2009 р. в Україні на квартирному обліку перебувало 1174 тис. домогосподарств[9]. З них 807 тис. сімей (68,7 %) чекали поліпшення своїх житлових умов 10 років і більше (у 1990 р. таких сімей було 285 тис. або 11 %). Протягом останніх років кількість громадян, що перебувають на квартирному обліку, постійно зменшувалася і одночасно зменшувалась кількість сімей, які отримали житло (Рис. 3.). В 2009 р. квартири отримали лише 11 тис. сімей. Це означає, що для розв’язання житлової проблеми лише тієї частини громадян, яка стоїть в квартирній черзі, за нинішньою схемою та нинішніми темпами, Україні знадобиться близько 100 років.

 

Збільшити

 

Рис. 3. Квартирна черга на поліпшення житлових умов

 

На даний час, відповідно до законодавства, в Україні реалізуються затверджені Кабінетом Міністрів спеціальні житлові програми, направлені на забезпечення житлом окремих категорій громадян (наприклад, Державна програма забезпечення молоді житлом на 2002‑2012 роки; Комплексна програма забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, кримінально-виконавчої системи, службових осіб митних органів та членів їх сімей; громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; суддів; інвалідів по слуху та зору та ін.). Однак через високу вартість житла та недостатній обсяг коштів, що виділяються державою на забезпечення житлом названих категорій громадян, ефективність відповідних програм є вкрай низькою.

 

В 2006 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про житловий фонд соціального призначення». Згідно зі статтею 10 правом взяття на соціальний квартирний облік користуються громадяни України:

а)  для яких таке житло є єдиним місцем проживання, або які мають право на поліпшення житлових умов відповідно до закону;

б)  розмір середньомісячного сукупного доходу яких за попередній рік у розрахунку на одну особу менший від величини опосередкованої вартості найму житла в цьому населеному пункті та прожиткового мінімуму, встановленого законодавством[10].

 

За орієнтовними підрахунками (станом на 1 січня 2008 р.), в Україні нараховувалося 272 тис. сімей, які підпадали під критерії, визначені у статті 10. Для реалізації конституційного права на житло таких сімей за рахунок бюджетних коштів треба було б створити житловий фонд соціального призначення загальною площею 15,5 млн м². Однак на сьогоднішній день Закон України «Про житловий фонд соціального призначення» не дає потрібного соціального ефекту внаслідок вкрай недостатніх обсягів фінансування.

 

В листопаді 2009 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1249 «Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки»[11]. Програмою передбачено спільну участь громадян та держави у фінансуванні будівництва (придбання) доступного житла (середньою загальною площею 62,5 м² для сім’ї з трьох чоловік) за схемою 70/30. Виконання програми дасть змогу забезпечити житлом до 2017 р. 265,8 тис. сімей шляхом будівництва 16,6 млн м² загальної площі. Передбачено, що вартість 1 м² будівництва (придбання) доступного житла в розрізі регіонів повинна складати від 4730 грн (в Кіровоградській обл.) до 5920 грн (в м. Києві) – в середньому 5182 грн. Загальна вартість програми складає 88,5 млрд грн (без урахування щорічної інфляції), з них державні видатки мають складати 28,6 млрд грн (23,2 млрд грн з державного бюджету та 5,4 млрд грн – з місцевих бюджетів). Планується щорічно збільшувати державні видатки на реалізацію програми (з державного та місцевих бюджетів) з 1,4 млрд грн (в 2011 р.) до 6,7 млрд грн (в 2017 р.).

 

Очевидно, що виконання цієї програми позитивно вплине на роботу української будівельної галузі. Державна допомога у 30 % підвищить платоспроможність середнього класу та дасть будівельним компаніям можливість завершити будівництво житлових об’єктів з високим рівнем готовності. Однак якщо економічна доцільність реалізації Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010‑2017 роки не викликає особливих сумнівів, то її соціальна ефективність видається вкрай сумнівною. Причиною низької соціальної ефективності слід вважати не окремі недоліки та прорахунки, на які, наприклад, звертає увагу Рахункова палата[12], а вкрай недостатній рівень соціальної доступності Програми будівництва (придбання) доступного житла, скористатися якою зможуть лише сім’ї з високим рівнем доходів. Це положення можна підтвердити конкретними прикладами з сучасної практики реалізації Програми Фондом сприяння молодіжному житловому будівництву, які свідчать про те, що державна допомога у 30 % дозволяє відчутно зменшити вартість м² житла, але не вирішує головної проблеми, оскільки сім’я має заплатити за квартиру значну суму – від 227 тис. до 352 тис. грн (Табл. 1).  

 

Таблиця 1

Показники ціни одиниці житла, ціни 1 м² та розміру державної допомоги,

що надається громадянам в межах Програми будівництва (придбання) доступного житла 2010-2017 рр.

 

 

Очевидно, що переважною більшістю сімей такі суми можуть бути мобілізовані лише за допомогою іпотечних кредитів, які банківська система пропонує сьогодні за середньою ставкою 18 % річних[13]. Кредит на суму 250 тис. грн, взятий під такі відсотки на 25 років, змусить сім’ю виплачувати щомісячно від 4375 грн (у перший рік) до 845 грн (в останній рік) – в середньому 3594 грн на місяць. Виплати по відсоткам складатимуть 828 тис. грн. Для того, щоб комерційні банки надали такий кредит, сукупний місячний дохід позичальника має складати не менше 12 тис. грн.

 

Позитивним сигналом слід вважати зниження Державною іпотечною установою (ДІУ) у листопаді 2010 р. ставки рефінансування комерційних банків до 11 % з метою виходу ринку іпотечного кредитування на рівень 15 %. Якщо зусилля ДІУ принесуть очікуваний результат, то зниження ставки іпотечного кредитування до 15 % зробить Програму будівництва (придбання) доступного житла доступною сім’ями з місячним доходом від 10,7 тис. грн[14].

 

На особливу увагу заслуговує намір Кабінету Міністрів України разом із Національним банком розробити механізм цільового кредитування будівництва житла, виділивши для цієї мети в 2012 р. 10 млрд грн на зниження ставки іпотечного кредитування з нинішніх 18 % до 12 %. Як окремий, разовий захід таке зниження не дало б відчутного соціального ефекту. Проте в якості щорічного додатку до Програми будівництва (придбання) доступного житла воно значно посилило б соціальну ефективність останньої, зробивши її доступною сім’ям з місячним доходом від 8,8 тис. грн[15] (Табл. 2). Відповідно, реалізація державної Програми будівництва (придбання) доступного житла у такому форматі збільшила б загальні витрати держави, направлені на забезпечення житлом 266 тис. сімей, з 28,6 до 88,6 млрд грн[16].

 

Таблиця 2

Залежність розміру щомісячного платежу та величини мінімального м

ісячного доходу позичальника від ставки іпотечного кредитування

 

 

Між тим, навіть такий істотний прогрес не змінить нинішню ситуацію, за якої переважна більшість середньостатистичних українських сімей (із місячним доходом від 2500 до 5000 грн) не здатна вирішити свої житлові проблеми. Ця категорія сімей не має права на отримання соціального житла відповідно до Закону України «Про житловий фонд соціального призначення», і в той самий час не має економічних можливостей взяти участь у державній Програмі будівництва (придбання) доступного житла. Їхнє конституційне право на житло є абсолютно незабезпеченим, що створює серйозну соціальну напруженість в українському суспільстві. На нашу думку, на розв’язання житлових проблем саме цієї частини українського соціуму повинні бути спрямовані основні зусилля з боку держави.

 

Для того, щоб Програма будівництва (придбання) доступного житла стала доступною для української сім’ї з середньостатистичними доходами (від 2,5 до 5 тис. грн на місяць), вона має бути доповнена заходами, спрямованими на зниження ставки іпотечного кредитування до показника, який би не перевищував 5 %. Кредит на суму 250 тис. грн, взятий під 5 % на 25 років, змусив би середньостатистичну сім’ю виплачувати щомісячно від 1875 грн (у перший рік) до 837 грн (в останній рік) – в середньому 1461 грн на місяць. Виплати по відсоткам складали б 156,7 тис. грн). Для отримання кредиту на таких умовах сім’я повинна була б мати місячний дохід 4,9 тис. грн.

 

Між тим, розрахунки показують, що, якщо держава компенсуватиме комерційним банкам зниження іпотечної відсоткової ставки з нинішніх 18 % до 5 %, на кожний кредит величиною 250 тис. грн терміном на 25 років державна компенсація складатиме 671 тис. грн. Реалізація Програми будівництва (придбання) доступного житла коштувала б державі в розрахунку на 100 тис. сімей 77,8 млрд грн[17], а в розрахунку на 266 тис. сімей – 207 млрд грн.

 

Однак, на нашу думку, отримати в сфері забезпечення громадян житлом необхідний соціальний ефект, порівняний з тим, який забезпечує розвинена ринкова економіка, використовуючи механізм низьковідсоткового іпотечного кредитування, можна було б, застосувавши іншу модель, яку умовно можна назвати «квартирним лізингом».

 

Згідно такої моделі, держава повинна взяти на себе фінансування будівництва 50-100 тис. одиниць житла щорічно, що дасть можливість значно збільшити в Україні фонд державного житла і за 20-10 років повністю вирішити проблему існування квартирної черги. Побудоване за державні кошти житло держава могла б здавати в оренду громадянам, які потребують поліпшення житлових умов. Виплативши протягом 12,5‑25 років у формі орендної плати повну вартість житла, громадяни могли б отримати його у приватну власність. Реалізація такої програми не тільки забезпечила б можливість збільшення загальних обсягів житлового будівництва на 2,5‑5 млн м² щорічно, що позитивно вплинуло б на роботу будівельної галузі, але, головне, дала б відчутний позитивний соціальний ефект.

 

Взявши за основу показники, передбачені чинною державною Програмою будівництва (придбання) доступного житла (вартість 1 м² – 5200 грн, середня площа квартири – 62,5 м²), можна було б забезпечити середню вартість однієї одиниці житла, яке будувалося б за рахунок державних коштів, на рівні 325 тис. грн. Будівництво 100 тис. одиниць такого житла коштувало б державі 32,5 млрд грн, а 266 тис. одиниць – 86 млрд грн[18].

 

Подальшого зменшення вартості житла, побудованого за рахунок державних коштів, можна було б досягти двома шляхами:

1) зменшивши середню площу однієї одиниці житла (квартири) з 62,5 м² до 50 м². З цією метою слід було б розробити типові проекти будівництва 1-кімнатних, 2-кімнатних та 3-кімнатних квартир «економ‑класу», загальною площею 35, 50 та 65 м² відповідно.

2) вартість будівництва 1 м² житла за рахунок державних коштів можна було б знизити з передбачених чинною Програмою будівництва (придбання) доступного житла 5200 грн до 5000 грн (з відповідною диференціацією по регіонам).

Така вартість є не тільки соціально обґрунтованою, оскільки за розрахунками фахівців вартість 1 м²житла не повинна перевищувати розмір сукупного місячного доходу середньостатистичної сім’ї. Вона є економічно можливою, про що свідчить показник опосередкованої вартості будівництва[19], який відповідно до наказу Міністерства регіональної політики та будівництва № 401 від 13.10.2010 р. в 2011 році становить 4660 грн за 1 м² – від 4163 грн в Кіровоградській обл. до 5207 грн в м. Києві, а також практичний досвід будівництва житла на рівні показника опосередкованої вартості Державним фондом сприяння молодіжному житловому будівництву в дев’яти областях України[20].

 

Якщо забезпечити зниження вартості будівництва 1 м² з 5200 до 5000 грн, а середню площу однієї одиниці житла (квартири) зменшити з 62,5 до 50 м² , то загальну вартість однієї одиниці житла можна зменшити з 325 до 250 тис. грн. Відповідно, будівництво 50 тис. одиниць коштуватиме державі 12,5 млрд грн, 100 тис. одиниць – 25 млрд грн, а 266 тис. одиниць – 66,5 млрд грн. Крім того, говорячи про економічні переваги запропонованої нами моделі житлового будівництва, слід вказати на те, що державні кошти, які будуть витрачені на пряме фінансування будівництва житла, держава протягом певного часу зможе повернути у формі орендної плати громадян за використання державного житла. Період окупності слід встановити, виходячи із стандартів світової практики іпотечного кредитування, а також показників платоспроможності середньостатистичної української сім’ї. На нашу думку, оптимальний період економічної окупності мав би складати 25 років. Середньостатистична українська сім’я повинна була б платити за оренду 2-кімнатної державної квартири загальною площею 50 м² 833 грн на місяць[21] – 32 % від середньої зарплати.

 

Розмір орендної плати слід було б індексувати відповідно до показника щорічної інфляції[22]. Індексація збільшить суму щомісячної орендної плати за державне житло. Але навіть якщо виходити з песимістичного припущення, що наступні 25 років рівень інфляції в Україні залишиться на рівні 10 % і це означатиме збільшення орендної плати майже в 10 разів – до 8233 грн на місяць (Рис. 4.), то, враховуючи прогнозоване збільшення середньої зарплати, можна зробити висновок, що орендна плата за житло залишиться соціально-доступною, оскільки її розмір в 2035 р. не перевищуватиме 37% середньої зарплати.

 

Збільшити

 

Рис. 4. Прогноз зростання орендної плати за користування державним житлом

за умови 10 % щорічної інфляції (ряд 1) та прогноз[23] зростання заробітної плати в 2011-2035 рр. (ряд 2)

 

Навіть зменшення періоду окупності державних витрат у 2 рази – з 25 до 12,5 років, що означало б відповідне збільшення щомісячної орендної плати з 833 до 1666 грн на місяць (плюс індексація відповідно до показників річної інфляції), залишило б запропоновану нами модель будівництва доступного житла за рахунок державних коштів соціально прийнятною для переважної більшості громадян України.

 

Таким чином, активна та соціально-орієнтована житлова політика на основі моделі будівництва житла за рахунок державних коштів з подальшим наданням такого житла в оренду з правом подальшого викупу громадянам, які потребують поліпшення житлових умов, могла б суттєво покращити ситуацію, що склалася в останні два десятиліття у сфері забезпечення конституційного права більшості громадян України на житло. На відміну від нинішньої моделі житлової політики, основу якої складає державна Програма будівництва (придбання) доступного житла в 2010‑2017 рр. і яка, як ми бачили, є соціально неефективною, оскільки розрахована на відносно невеликий прошарок українського населення з доходами, вп’ятеро вищими за середні, запропонована нами модель могла б суттєво покращити житлові умови багатьох сімей із середньостатистичними доходами, що позитивно вплинуло б на загальний стан українського суспільства. Крім того, слід врахувати, що вартість реалізації такої політики була б для держави в 3,1 разу нижчою, ніж вартість аналогічної (за соціальним ефектом) Програми будівництва доступного житла разом із витратами на зниження ставки іпотечного кредитування до 5 % (Табл. 3).

 

Таблиця 3

Рівень соціальної доступності та орієнтовні показники державних витрат

на реалізацію різних моделей житлової політики

 

 

В процесі реалізації соціально спрямованої державної житлової політики мають бути враховані наступні рекомендації:

1. З метою посилення соціальної ефективності житлової політики держави слід було б внести доповнення в чинну Державну цільову соціально‑економічну програму будівництва (придбання) доступного житла на 2010‑2017 роки, затверджену Постановою Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2009 р. № 1249, передбачивши щорічне будівництво за державні кошти 50-100 тис. одиниць доступного житла середньою житловою площею 50 м² і орієнтовною вартістю 1 м²5000 грн.

2. Починаючи з 2013 р., з метою фінансового забезпечення виконання цієї частини Програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010‑2017 роки передбачити в проекті Державного бюджету України додаткове збільшення витрат на житлове будівництво на 12,5-25 млрд грн щорічно.

3. Розробити Порядок надання громадянам доступного житла, побудованого за державні кошти, в довгострокову оренду з правом подальшого викупу.

 

Відділ соціальної політики

(О. Більовський)