"Інституційні питання виконання Україною Угоди про асоціацію: координація політики європейської інтеграції на державному рівні". Аналітична записка

Аналітична записка підготовлена за результатами Другого засідання Робочої групи І Національного Конвенту України. В матеріалі розглянуто проблему системного виконання зобов’язань України в рамках Угоди про асоціацію. Надані відповідні пропозиції та рекомендації для Адміністрації Президента України, Уряду і Верховної ради України.

 

Україна знаходиться на завершальному етапі переговорів щодо укладання з Європейським Союзом Угоди про Асоціацію (УА) включно із поглибленою та всеосяжною зоною вільної торгівлі (ЗВТ). З наближенням до завершення переговорів щодо УА зростаючої актуальності набуває проблематика імплементації зобов’язань України в рамках УА та забезпечення ефективної координації політики європейської інтеграції.

 

Потужна політична підтримка процесу виконання УА українським керівництвом набуває критичного значення як напередодні підписання документа, так і в період після набуття ним чинності. Публічна політична підтримка виконання УА має стати знаковою для ЄС стосовно євроінтеграційних прагнень України.

 

На практичному рівні ситуація потребує ухвалення рішення щодо розбудови більш надійного, ніж існуючий, інституційного механізму європейської інтеграції (виконання майбутньої УА), верхівкою якого може стати Координаційний орган по виконанню УА (або з питань європейської інтеграції), що здійснюватиме координацію політики європейської інтеграції на державному рівні та опікуватиметься питаннями забезпечення імплементації зобов'язань на виконавчому рівні  після набуття чинності.

 

Наявний міжнародний досвід виконання угод з ЄС[1], подібних до УА між Україною та ЄС, свідчить на користь створення інституційного механізму виконання УА, який:

• надасть процесу адміністрування та виконання УА чіткості та структурованості;

• дозволить мобілізувати під виконання зобов’язань значні донорські ресурси;

• генеруватиме звітність, яка є надійною базою для оцінки прогресу виконання зобов’язань як самою асоційованою країною, так і Європейським Союзом.

 

Такий механізм є сумісним з інституційним устроєм ЄС, оскільки він фактично запроваджувався шляхом обміну досвідом поміж асоційованими країнами.

 

Довідково: наприклад, у Польщі існував колегіальний координаційний орган на чолі з Прем’єр-міністром, - Комітет європейської інтеграції, а також «операційний» координаційний орган, - Управління комітету європейської інтеграції (UKIE), який забезпечував діяльність комітету. З політичної точки зору UKIE був слабким органом, оскільки надавав експертну оцінку ходу виконання Угоди прем’єр-міністру, не мав ніяких політичних амбіцій і не конкурував з будь-яким міністерством. UKIE не втручався в міністерську роботу, але мав достатні повноваження для спрямування роботи в руслі законодавства ЄС, існуючих пріоритетів та вимог тощо. Голова UKIE мав прямий доступ до прем’єр-міністра, який, у разі виникнення проблем міг вживати відповідних заходів. Польський досвід показує, що ступінь дієвості координаційного органу повністю залежить від того, наскільки відповідально керівництво країни бере до уваги інформацію, що надходить від такого органу.

 

Слід зауважити, що від самого початку свого заснування, UKIE був органом, що мав керувати головно процесами програмування та плануванням іноземної допомоги. Згодом інші функції, зокрема пов’язані з інтеграцією до ЄС в процесі адаптації законодавства та інших видів діяльності, стали домінуючими.

 

Ключовими елементами нового інституційного механізму мають стати: (1) координаційний орган, (2) відділи центральних органів виконавчої влади до сфери відання яких входять питання європейської інтеграції.

 

(1) Координаційний орган

Згідно з аналізом проекту Європейського інституту державного управління (European Institute of Public Administration (EIPA)[2], роль координатора може здійснювати:

• Міністерство закордонних справ (у тісній співпраці з міністерствами економіки та юстиції);

• профільне міністерство (Міністерство європейської інтеграції);

• спеціальний орган (у складі апарату або під керівництвом) віце-прем’єр-міністра, установа чи спеціальний підрозділ, пов’язаний з кабінетом віце-прем’єр-міністра.

 

Цікавою ідеєю у дослідженні EIPA є використання моделі Національного агентства з підготовки до Євро-2012 в якості прототипу Координаційного органу - Агентства з питань європейської інтеграції.

 

«Національне агентство з підготовки до Євро-2012 може бути використане як можливий зразок управління реформами і створення ефективної адміністрації – наприклад, за допомогою обмеження адміністративних перешкод в уряді (через ефективну розробку [та запровадження] стратегії з чіткою ціллю, політичною підтримкою, планом, фінансуванням, висококваліфікованим персоналом, і прискореними процедурами у процесі прийняття рішень). Формальний статус установи – Агентство, але його реальний статус співставний з рівнем ключових профільних міністерств.

 

Створено спеціальний державний комітет з Євро-2012, управління процесом підготовки чемпіонату здійснюють ключові міністерства. Уряд також затвердив створення прискореного механізму розробки законодавчих документів, який дає міністерствам лише два дні на висловлення думки про законопроекти, розроблені Агентством. Подібна спрощена процедура застосовується до державних закупівель для цілей організації Євро-2012. Парламент також створив спеціальний підкомітет з питань Євро-2012» [2][3].

 

Ключем до успішності проекту Координаційного комітету ЄВРО-2012 стала фігура Відповідального секретаря комітету, що одночасно обіймає посаду Віце-Прем’єр Міністра України. З огляду на це потребує аналізу питання щодо особи того, хто має керувати поточною діяльністю Координаційного органу з виконання УА.

 

Утворення Координаційного органу з виконання УА можна було б частково синхронізувати з розформуванням органів по ЄВРО-2012, що може виглядати привабливіше в політичному плані з огляду на декларовану адміністративну реформу та уникнення збільшення кількості органів виконавчої влади.

 

Незалежно від того, який орган здійснюватиме координацію, його структуру можна будувати як одно- або дворівневу. Однорівнева структура поєднує в собі як стратегічний, так і операційний аспекти діяльності. У дворівневій структурі існує стратегічно-тактичний розподіл з метою підсилення легітимності стратегічних рішень колегіальним органом за участю найвищих посадових осіб виконавчої та, за згодою, інших гілок влади. Подібний механізм застосовується в Україні, наприклад, у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу[4]. У разі дворівневості Координаційний орган поділятиметься на:

• колегіальний координаційний орган (ККО) в складі ключових членів Кабінету Міністрів та інших посадових осіб. ККО на регулярній основі (1‑2 рази на рік) розглядає стратегічні питання європейської інтеграції та ухвалює стратегічні рішення[5];

• «операційний» координаційний орган (КО), що матиме достатні важелі впливу на процес програмування зобов’язань та їх виконання, а також відповідатиме за ключові аспекти європейської інтеграції, як: розробка загальної політики європейської інтеграції, адаптація законодавства, управління зовнішньою допомогою, підготовка фахівців тощо. КО має вести комунікації як з центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ), так і з зовнішніми до державного апарату сторонами. Ключовим важелем впливу такого органу має стати політична підтримка урядового високопосадовця, який має реальні важелі впливу на ЦОВВ та опікується виключно питаннями європейської інтеграції або, в залежності від розташування такого органу, він може бути підпорядкований Президенту України. З іншого боку, у випадку дворівневості, необхідна політична підтримка створюється колегіальною надбудовою.

 

За необхідності діяльність Координаційного органу може бути врегульована законом.

 

Довідково: наприклад, під час заснування Урядового комітету європейської інтеграції Польщі (UKIE), Сейм ухвалив окремий закон, яким визначалися повноваження такої інституції[6].

 

Зокрема, польський закон визначив:

 

Ст. 1.  Комітет Європейської інтеграції, далі – Комітет, є вищим органом урядової адміністрації[7], що уповноважений займатися програмуванням та координацією політики, пов’язаної з інтеграцією Польщі до Європейського Союзу, програмуванням та координацією дій Польщі, які пристосовують її до європейських стандартів, а також координацією дій державної адміністрації у сфері іноземної допомоги.

 

Ст. 2.  1. Завданнями Комітету є:

1) координація процесів пристосування та інтеграції Польщі до ЄС, а також започаткування, організація та координація діяльності, що формує вищезгадані процеси, зокрема у сфері економічних та соціальних питань;

2)  започаткування та координація дій з адаптації у сфері правових інституцій; підготовка висновків щодо сумісності проектів нормативних документів з законодавством ЄС;

3) співпраця з ЄС з огляду на виконання індивідуальної програми вимог;

4) оцінка перебігу процесу адаптації;

5) координація заходів, пов’язаних з отриманням та використанням іноземної допомоги;

6) ініціювання заходів, спрямованих на підготовку до процесів інтеграції з огляду на інформаційні потреби, концепції та кадрові ресурси;

7) співпраця з організаціями самоуправління [неурядовими організаціями?] з метою забезпечення участі цих організацій в різноманітних інституційних структурах Європейського Союзу:

8) виконання завдань у сфері безпеки та захисту держави у відповідності до повноважень викладених у окремих положеннях;

9) інші задачі доручені Прем’єр-міністром або що витікають з окремих положень.

 

2. Комітет має надавати Раді Міністрів Польщі:

1) методичні рекомендації по програмах стосовно пристосування та інтеграції до Європейського Союзу;

2) проекти рішень стосовно розподілу ресурсів іноземної допомоги;

2a) висновки стосовно сумісності законодавчих пропозицій з законодавством Європейського Союзу;

3) проекти законодавчих актів, пов’язані з діяльністю з адаптації та інтеграції;

4) звіти щодо прогресу у програмах та діяльності з адаптації та інтеграції.

 

(2) Відділи центральних органів виконавчої влади, до сфери відповідальності яких входять питання європейської інтеграції.

 

Такі відділи є контактними пунктами координаційного органу і забезпечують належний процес програмування, операціоналізації завдань, моніторингу та комунікації з координаційним органом в процесі виконання зобов’язань в рамках УА окремими ЦОВВ.

 

В цьому контексті необхідно прийняти рішення про типову модель організації діяльності у сфері виконання зобов’язань по УА в розрізі окремих ЦОВВ і, відповідно, типового розподілу повноважень між департаментами для цих цілей. Ухваленню рішення про модель організації діяльності у сфері виконання зобов’язань по УА має передувати дискусія щодо механізму імплементації всередині ЦОВВ. Така дискусія може стосуватися питання того, як «вбудувати» процес виконання зобов’язань в міністерство. Можливими варіантами є:

1. створення департаменту європейської інтеграції як самостійної структури (паралельної до лінійних департаментів);

2. створення «допоміжного» департаменту європейської інтеграції (імовірно як частина або у співпраці з департаментом стратегічного планування), що залишав би питання для вирішення по суті лінійним департаментам.

 

Другий варіант є типовим для досить зрілих міністерств або може досягатися протягом значно більш довгого часу. Якщо міністерство слабке, краще вибудовувати департамент європейської інтеграції як паралельну структуру, можливо навіть таку, яка звітуватиме міністру напряму[8].

 

Варто також зазначити, що відділи з питань європейської інтеграції не є такими, що підпорядковуються Координаційному органу. Вони є радше важливими партнерами КО, через яких проходить ключова комунікація, що стосується порядку денного європейської інтеграції.

 

Регіональний вимір європейської інтеграції

Говорячи про регіональний вимір європейської інтеграції та досвід країн, що виконували УА, можна стверджувати, що підрозділи, які б опікувалися питаннями європейської інтеграції, необхідні у всіх інституціях, що мають справу з адаптацією законодавства та/або з застосуванням адаптованого законодавства. Водночас, якщо в країні діє механізм централізованої розробки політики, необхідність у регіональних підрозділах європейської інтеграції значно знижується. В такому випадку вони можуть або бути повністю відсутні, або ж підпорядковуватися кожен своєму профільному міністерству, яке централізовано займається розробкою відповідної політики.

 

«Регіональні» потреби Координаційного органу, пов’язані головно з проведенням інформаційно-роз’яснювальної діяльності, можуть задовольнятися шляхом використання місцевих представництв профільних міністерств відповідно до сфери їхньої компетенції – особливо у випадку, коли такі представництва мають відповідальних за напрямок європейської інтеграції в регіонах. В останньому випадку стосунки з Координаційним органом є партнерськими, радше ніж відносинами підпорядкування.

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Дані рекомендації призначені для національної інституційної структури виконання УА, яка включатиме координаційний орган з відповідними повноваженнями. Для розбудови більш надійного, ніж існуючий, інституційного механізму європейської інтеграції (виконання майбутньої УА) необхідно здійснити наступні заходи:

 

1.  Переглянути повноваження підрозділів центральних органів виконавчої влади, до відома яких входять питання європейської інтеграції, з метою уможливлення виконання ними наступних завдань у секторі європейської інтеграції та виконання зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію (що вимагатиме внесення змін до положень про відповідні структурні підрозділи ЦОВВ):

• внутрішня інституційна координація в т.ч. щодо складання звітів щодо прогресу у процесі європейської інтеграції;

• узгодження/синхронізація роботи і налагодження ефективної комунікації та взаємодії з координуючим органом з питань європейської інтеграції;

•   реєстрація нормативних актів якими переносяться норми acquis та виконуються інші зобов’язання України в рамках міністерства/центрального органу влади згідно з нормами Угоди про асоціацію;

• оцінка діяльності міністерства стосовно прогресу у процесі європейської інтеграції;

• надання рекомендацій щодо пріоритетів, розподілу людських ресурсів та плануванні діяльності для інституційної підтримки процесу європейської інтеграції;

• підтримка високого рівня міжвідомчої взаємодії у тому, що стосується реалізації імплементації УА.

 

2.  Розробити та запланувати до виконання заходи з підвищення спроможності підрозділів ЦОВВ до відома яких входять питання європейської інтеграції[9] з огляду на завдання перераховані у попередньому пункті.

 

3. Розробити та затвердити розпорядженням Уряду методику інституційної розбудови для імплементації acquis[10].

 

4. Розробити навчальну програму і провести серію тренінгів щодо підготовки, розробки та імплементації УА для представників (майбутнього) координуючого органу, а також для підрозділів міністерств, що залучені до діяльності з виконання зобов’язань по УА[11].

 

5. Забезпечити оперативний доступ до продуктів проектів Twinning в Україні для персоналу координуючого органу[12].

 

6. Провести підготовку персоналу координуючого органу відповідального за адаптацію законодавства на системному рівні (у загальному випадку це буде єдиний Координаційний орган) виконавчої влади до проведення державних закупівель досліджень з оцінки впливу в рамках окремих (найбільш складних та коштовних для реалізації) актів acquis communautaire. Затвердити типове положення (чи методику) проведення таких закупівель та контролю їх якості в процесі написання. Використовувати існуючі можливості залучення технічної допомоги в процесі проведення та контролю якості таких досліджень, в тому числі для складання специфічних технічних завдань в рамках кожного окремого дослідження.

 

7. Розробити спеціалізовану програму тренінгу/семінарів для народних депутатів та парламентської адміністрації (як варіант - окремо для кожної категорії цільової аудиторії), що пов’язані з тематикою європейської інтеграції з метою підвищення рівня розуміння потреб у сфері імплементації УА.

 

8. Проаналізувати можливості запровадження спеціальної процедури розгляду парламентом (і, можливо, КМУ) законопроектів, що стосуються виконання пріоритетних заходів, пов’язаних з імплементацією Угоди.

 

9. Підготувати типове положення про створення робочої групи з метою розробки законопроектів в процесі імплементації Угоди про асоціацію, яке координуючий орган міг би надсилати разом з проектом про створення такої групи до КМУ для затвердження[13].

 

10. Забезпечити ступінь делегування повноважень учасникам міжвідомчих груп з погодження законопроектів на виконання Угоди про асоціацію достатній для оперативного ухвалення таких законопроектів на рівні робочої групи.

 

11. Розробити перелік функцій органів влади необхідних для запровадження окремих актів acquis[14]як підготовчий крок до розробки планів інституційної розбудови.

 

12. Провести глибоке функціональне обстеження як передумову успішного складання планів інституційної розбудови органів влади, включаючи:

• аналіз функцій, що вже виконуються органами влади;

• аналіз нових функцій, що мають бути запроваджені;

• раціональний розподіл функцій між інституціями для забезпечення ефективного використання фізичних, фінансових та людських ресурсів.

 

13. Розглянути доцільність встановлення часових обмежень на тривалість процедур міжвідомчого погодження законопроектів, що розробляються на виконання Угоди про асоціацію[15]. У випадку позитивного рішення внести відповідні зміни до регламенту КМУ.

 

14.  Покласти на координуючий орган з питань європейської інтеграції функції організації, контролю та координації в процесі підготовки національної (україномовної) версії актів acquis в рамках виконання Угоди про асоціацію.

 

Відділ зовнішньої політики