"Інституційні питання виконання Україною Угоди про асоціацію: розробка і прийняття Національної програми імплементації Угоди про асоціацію". Аналітична записка

Аналітична записка підготовлена за результатами Другого засідання Робочої групи І Національного Конвенту України. В матеріалі розглянуто проблему створення системи координації політики європейської інтеграції на державному рівні (системного виконання зобов’язань України в рамках Угоди про асоціацію). Надані відповідні рекомендації для Адміністрації Президента України, Уряду і Верховної ради України.

 

З формально-юридичної точки зору питання інституційного оформлення виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (УА) не є принциповими: Угода визначає зобов’язання сторін і, отже, сторони мають їх виконувати. Однак, на практиці УА не є і не може бути ні програмним, ні операційним документом виконання зобов’язань. Подібним чином двосторонні органи можуть лише контролювати процес та доходити згоди щодо виконання чи невиконання зобов’язань. Натомість як організація процесу, так і виконання зобов’язань покладаються на Сторони, що узяли такі зобов’язання. З огляду на це українська влада повинна мати чітке уявлення про те, що коли і як робити, а також які людські, фінансові та матеріальні ресурси необхідні для виконання УА. Подібна інформація і має міститися у програмі виконання УА, до розробки якої долучаються усі зацікавлені центральні органи виконавчої влади.

 

Враховуючи комплексність майбутньої УА, її імплементація потребує розробки і прийняття Національної програми імплементації Угоди про асоціацію (НІП). Така програма має стати базовим документом для координації європейської інтеграції України на державному рівні.

 

НПІ має включати три групи пріоритетів з огляду на запланований час їх виконання: коротко-, середньо- та довготермінові. Ступінь деталізації пріоритетів залежить від їх терміновості. Короткотермінові пріоритети містять більш детальну інформацію (включаючи розклад виконання заходів, відповідальні підрозділи, фінансові та кадрові розписи), тоді як середньо- та довготермінові описуються дещо більш узагальнено.

 

НПІ є державним документом і переглядається принаймні щорічно[1] з метою внесення коректив для відображення прогресу, а також врахування динаміки двосторонніх відносин з ЄС.

 

Ефективна імплементація УА вимагає розробити НПІ і сформувати інституційний механізм її адміністрування до набуття чинності УА чи її тимчасової версії («Interim agreement»[2]). У цьому випадку планомірне виконання зобов’язань можна буде почати одразу як тільки УА вступить в дію (і піде відлік часу по перехідних періодах). Така можливість існує з огляду на те, що вже за декілька місяців до очікуваного підписання УА, коли проводитиметься технічна робота з перекладу угоди на мови країн-членів ЄС та інші формальні процедури, майбутні зобов’язання України будуть відомими.

 

Доцільність застосування НПІ в українському контексті підтверджується підходом самого ЄС в рамках програм Комплексної інституційної розбудови[3], які є частиною інструментарію політики «Східного партнерства». Зокрема методики складання програм в рамках Комплексної інституційної розбудови і секторних програм інституційної розбудови в рамках НПІ для імплементації acquis[4] є доволі подібними.

 

У країнах Центральної Європи та Західних Балкан, програма типу НПІ була документом урядового рівня. В залежності від політичного рішення в Україні, НПІ може бути або урядовим, або ж президентським документом. Але, в будь-якому випадку, НПІ не повинна ухвалюватися на рівні закону, оскільки є суто технічним документом великого обсягу (400-900 сторінок) і потребує оперативних корекцій без зайвої політизації.

 

Для допомоги в розробці НПІ вбачається доцільним звернутися до ЄС з метою організації та фінансування проекту, орієнтованого на допомогу в розробці НПІ шляхом використання досвіду консультантів з інших країн ЦСЄ, що вже розробляли подібні документи.

 

Використання НПІ надає можливість: скласти національний бюджет європейської інтеграції (включаючи на середньострокову перспективу), отримати розписи додаткових потреб у людських ресурсах, статистику заходів у сфері європейської інтеграції для кожного з центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) тощо. Окрім того, якщо НПІ супроводжується запуском інформаційної бази даних для її обслуговування[5], це дає можливість проводити моніторинг виконання Угоди в режимі он-лайн. Формат НПІ сприятиме також залученню значно більших донорських ресурсів на виконання зобов’язань і дозволить розпочати систематичне виконання УА одразу з часу набуття нею чинності. Нарешті, розробка програми типу НПІ засвідчить серйозність намірів України у тому, що стосується її євроінтеграційного курсу.

 

НПІ в системі державного стратегічного планування

Розробка, зміст та адміністрування НПІ повинні мати чітку прив’язку до (1) системи державного стратегічного планування, (2) середньострокового бюджетного планування.

 

(1) система державного стратегічного планування (СДСП)

СДСП являє собою довготермінову рамку державної політики найвищого рівня. Зазвичай в її контексті закладається і програма реформ. Оскільки виконання зобов’язань по УА також розглядається як діяльність з проведення внутрішніх реформ, це вимагає встановлення чіткого зв’язку між Національною програмою імплементації Угоди про асоціацію та програмою реформ. Такий зв’язок є похідним від узгодженості Національної програми імплементації УА та програми реформ з Національною стратегією розвитку[6].

 

(2) середньострокове бюджетне планування (СБП)

СБП є зв’язуючою ланкою між національною стратегією розвитку та її середньостроковим фінансовим забезпеченням. Функціонуюче СБП допомагає цілеспрямованій реалізації стратегії, а також процесу планування фінансової допомоги міжнародними донорами, в тому числі для виконання УА.

 

За відсутності базису у вигляді системи державного стратегічного планування та середньострокового бюджетного планування реалістичність належного виконання УА значно знижується, оскільки багато завдань потребують не лише одноразових дій (напр. ухвалити нормативний акт чи змінити структуру органу влади), але і планової періодичної діяльності, включаючи здійснення довготермінових інвестицій.

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Рекомендації щодо Національної програми імплементації УА розбито на три блоки: підготовка до розробки Національної програми імплементації, власне розробка Національної програми, імплементація та моніторинг її виконання[7]. Рекомендації ні в якому разі не є доповненням до зобов’язань, які беруться Україною в рамках переговорного процесу по УА. Натомість вони становлять набір заходів, що значно підвищують дієвість виконання тих завдань, які Україна вже бере на себе в рамках переговорного процесу по УА.

 

Підготовка до розробки Національної програми імплементації Угоди про асоціацію (НПІ)

Розробка НПІ є складним процесом, що вимагає ретельної підготовки. На цій стадії мають виконуватися наступні завдання:

1. Президент та/або Уряд обирають модель інституційної системи виконання Угоди та започатковують підготовку НПІ шляхом ухвалення Указу Президента або розпорядження чи постанови КМУ. Повноваження координуючого органу та підрозділів відповідальних за роботу у сфері європейської інтеграції[8]в центральних органах виконавчої влади (ЦОВВ)[9] можуть, за необхідності, бути визначені законом.

 

Далі необхідно:

2. Підготувати та видати розпорядження Президента або КМУ щодо складання НПІ з детальним описом процедур, додатком методології складання планів інституційної розбудови та іншою інформацією[10].

 

3. Розробити навчальну програму і провести серію тренінгів щодо підготовки, розробки та імплементації НПІ для представників (майбутнього) координуючого органу, а також для підрозділів міністерств, що залучені до діяльності з виконання зобов’язань по УА[11].

 

4. Розглянути доцільність запровадження інформаційної системи (бази даних) ЦОВВ для обслуговування потреб координації та моніторингу імплементації НПІ[12].

 

5. озглянути доцільність фінансування заходів з реалізації НПІ з використанням (елементів) механізму державних цільових програм.

 

6. Забезпечити механізм відображення фінансових витрат з реалізації НПІ до бюджетних запитів в рамках середньострокового бюджетного планування.

 

7. Проаналізувати законодавство ЄС, з яким має бути гармонізоване законодавство України на предмет існування актів та задач міжвідомчого характеру з метою визначення потреб у створенні міжвідомчих груп для розробки окремих частин НПІ. Визначити відповідальних в рамках кожного окремого акта acquis на рівні міністерств. Ця інформація має стати базовою для визначення задач гармонізації та часових рамок для них.

 

Розробка НПІ

Для розробки НПІ потрібно:

1. Скласти детальні плани інституційної розбудови в рамках усіх підсекторів, охоплених угодою[13].

 

2. Визначити загальний обсяг робіт включаючи коротко-, середньо- та довготермінові пріоритети та етапність в рамках імплементації Угоди[14].

 

3. Визначити потреби у фінансуванні заходів з імплементації програми за рахунок фондів технічної допомоги ЄС та інших вітчизняних та міжнародних донорів.

 

4. Звести фінансові ресурси, необхідні для імплементації заходів програми в єдиній таблиці включаючи секторний та часовий розрізи (на фінальній стадії розробки НПІ), а також джерела фінансування[15].

 

5. Створити механізм щорічного (як варіант, двічі на рік або мірою необхідності) оновлення НПІ для врахування:

• змін «Порядку денного асоціації Україна-ЄС» та динаміки імплементації Угоди про асоціацію;

• зауважень звітів ЄК щодо прогресу України;

• динаміки імплементації Угоди.

6. Забезпечити узгодженість НПІ, програми діяльності Кабінету Міністрів[16] та програм діяльності ЦОВВ між собою, для чого вивчити потребу у запровадженні формальних процедур, що забезпечували б ефективну взаємодію між департаментами, на які покладені функції стратегічного планування, правових питань та департаментами/підрозділами з європейської інтеграції усередині міністерств.

 

7. Розглянути можливості та формат залучення юристів апарату Верховної Ради України до робочих груп ЦОВВ та робочих груп міжвідомчого характеру, що займатимуться розробкою законопроектів з метою імплементації УА[17].

 

8. У процесі підготовки до розробки нормативно правових актів (НПА) для імплементації Угоди про асоціацію ЦОВВ мають з’ясовувати наявність інформаційно-роз’яснювальних матеріалів ЄС зі сфери регулювання НПА та направляти їх разом з оригінальним текстом НПА ЄС для перекладу. Такі матеріали мають бути доступні для робочої групи в процесі розробки НПА та, згодом, передаватися (наприклад, в електронній формі) усім виконавцям залученим до процесу імплементації НПА[18].

 

9. Забезпечити координацію роботи зі складання програми[19], включаючи:

• контроль заходів, які пропонуються міністерствами на предмет їх відповідності зобов’язанням України в рамках Угоди про асоціацію;

• підтримку належного рівня комунікації між координаційним органом та Європейською Комісією[20].

 

10. Забезпечити ЦОВВ необхідною експертною та методичною підтримкою з метою розробки НПІ[21].

11. Встановити регулярну процедуру згідно з якою представники координуючого органу з питань європейської інтеграції зустрічатимуться з представниками ЦОВВ[22].

 

12. Забезпечити належне фінансування та запустити процес проведення оцінок впливу в рамках планованого запровадження окремих актів законодавства ЄС, а також груп таких актів для сприяння складанню всебічно-обґрунтованих планів для НПІ.

 

13. Розбудувати спроможність ЦОВВ до перевірки усіх актів (законопроектів та внутрішніх наказів і розпоряджень) щодо їх сумісності з acquis[23].

 

15. З метою підготовки національної версії актів acquis, забезпечити організацію таких етапів:

• процес перекладу;

• процес технічного редагування висококваліфікованими представниками міністерств;

• перегляд перекладених текстів експертами-правниками в окремих сферах, що регулюються актом acquis;

• редакторське вичитування текстів.

 

16. Уряду або Адміністрації Президента подати розроблений проект НПІ для проведення парламентських слухань стосовно підготовки до виконання УА з метою врахування зауважень та уможливлення внесення планових заходів НПІ законотворчого характеру до робочого плану парламенту (зокрема стосовно розгляду та затвердження законів, необхідних для виконання НПІ).

 

Імплементація та моніторинг виконання НПІ

1. Схвалити НПІ Указом Президента або Постановою КМУ. КМУ затвердити розпорядження, яким визначити механізм моніторингу, перегляду, фінансування, створення та організації роботи міжвідомчих груп та підгруп під керівництвом заступників міністрів для координації діяльності та нагляду за переглядом плану в кожній інституції та інших дій для імплементації Угоди через НПІ[24].

 

2. Запровадити періодичне (квартальне або піврічне) звітування ЦОВВ координуючому органу щодо виконання заходів НПІ[25].

 

3. Досягти спільного розуміння проблем, потреб та цілей в процесі імплементації між координуючим органом та міністерствами та відомствами.

 

4. Забезпечити врахування та оперативне реагування на зауваження з боку ЄС в процесі імплементації Угоди[26], що передбачає:

• розгляд і аналіз зауважень;

• в залежності від згоди/незгоди: корекція плану/заходів з імплементації або передача обґрунтованих аргументів до досягнення обопільної згоди або компромісу.

 

5. Розробити і ввести в дію інформаційну систему для забезпечення оперативного моніторингу виконання заходів НПІ на базі результатів роботи в процесі підготовки до розробки НПІ (див. пункт 7).

 

6. Підвищити якість оцінки відповідності законопроектів до законодавства ЄС та інших міжнародно-правових зобов’язань України у відносинах з ЄС, унеможливити процедуру ухвалення правових актів, що не відповідають таким нормам[27].

 

7. Запровадити систему моніторингу виконання НПІ, що мала б однакову вагу з подібною системою моніторингу виконання урядової програми (Президентської програми економічних реформ)[28].

 

8. Координаційному органу відслідковувати накази та розпорядження ЦОВВ, що видаються на виконання НПІ для чого запровадити процедуру обов’язкового інформування Координаційного органу з боку ЦОВВ[29].

 

9. Розглянути можливість розгляду та схвалення звітів ЦОВВ щодо виконання секторних програм в рамках НПІ Кабінетом Міністрів України на щомісячній/ щоквартальній основі.

 

Відділ зовнішньої політики