"Роль Німеччини у формуванні стратегічних взаємозв’язків між провідними державами-членами ЄС: висновки для України". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці проаналізовані основні зміни та сучасні тенденції в європейській політиці ФРН, провідна роль Німеччини всередині ЄС в умовах затяжної фінансово-економічної кризи єврозони. Окреслені поточні результати пошуку шляхів виходу з кризи та можливий вплив подальшого політичного і економічного розвитку Європейського Союзу на Україну.

 

РОЛЬ НІМЕЧЧИНИ У ФОРМУВАННІ СТРАТЕГІЧНИХ ВЗАЄМОЗВ'ЯЗКІВ МІЖ ПРОВІДНИМИ ДЕРЖАВАМИ-ЧЛЕНАМИ ЄС:  ВИСНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ

 

Об’єднання Європи та зміцнення інтеграції в рамках Європейського Союзу з самого початку становили головний пріоритет для Німеччини, а сама Німеччина відіграє в ЄС ключову роль. Однак кризові явища в Євросоюзі призводять до суттєвих змін у настроях європейської громадськості стосовно подальших перспектив європейської інтеграції. Тривалість та складність пошуку шляхів виходу з важкої політичної та економічної кризи ЄС свідчить про наявність відчутних розколів всередині спільноти.

 

У багатьох державах ЄС різко знизився рівень суспільної згоди щодо можливості подальшої інтеграції нових членів. Німеччина завжди була активним прибічником розширення ЄС. Проте, сьогодні німецька влада закликає до паузи з метою консолідації та поглиблення інтеграції всередині самого ЄС. Європейська політика ФРН стає дедалі більше орієнтованою на забезпечення власних національних інтересів та на безпрецедентне розширення сфери свого фінансового контролю всередині Євросоюзу.

 

Водночас загрозливих масштабів набуває в країні євроскептицизм, причому це стосується як політичних, так і економічних аспектів. Експерти та опозиційні політики все більше закидають владі Німеччині брак амбіцій та стратегічного бачення. Євроскептичні настрої останніми роками притаманні більшості держав-членів ЄС[1]. Однак, зважаючи на розміри, значення та роль Німеччини, її євроскептицизм потенційно може мати дуже великий негативний вплив на майбутнє «європейського проекту» загалом. В німецькому експертному середовищі все частіше лунають заклики до напрацювання нової стратегії Німеччини щодо Європи.

 

Активність Німеччини на європейському напрямку завжди була дуже високою. Ідея Шенгенської угоди бере свій початок від двосторонньої німецько-французької ініціативи. Розбудова економічного та валютного союзів, включно із зміцненням ролі Європейського центрального банку (ЄЦБ), відбулася під визначальним впливом Німеччини. Оформлення Європейської політики безпеки та оборони було ініційовано під час німецького головування в ЄС у 1999 р. Під час свого наступного головування у ЄС у першому півріччі 2007 р. ФРН вдалося надати потужного поштовху для початку перегляду Європейської Конституції та розробки нового установчого договору ЄС - тоді Реформаторського договору (в подальшому – прийнятого Лісабонського договору (ЛД).

 

Донедавна європейська політика Німеччини базувалася на наступних константах:

- міцний «тандем» із Францією, який розглядався як «мотор інтеграції»;

- підтримка менших держав-членів ЄС, для яких Німеччина відігравала роль «мосту до Брюсселю» з метою захисту їх національних інтересів на загальноєвропейському рівні;

- посилення ролі Європейської Комісії (ЄК) та Європейського Парламенту (ЄП),

- роль головного «платника» до бюджету Євросоюзу без наполягань на інституційному представництві в структурах ЄС пропорційно розміру внесків.

 

Сьогоднішні реалії свідчать про певний перегляд констант. Зміни в європейській політиці Німеччини обумовлені, насамперед, новими рамковими умовами у політиці розширення Євросоюзу. Після падіння «залізної завіси» ключовим зовнішньополітичним пріоритетом ФРН була стабілізація внутрішньої ситуації у центрально- та східноєвропейських державах та розширення ЄС за їх рахунок. На сучасному етапі є очевидним, що процес інтеграції держав ЦСЄ відбувся без належної імплементації задекларованих механізмів. ЄС все ще не вдалося подолати суттєві розбіжності в економічному розвитку держав-членів (розрив у рівнях доходів у найбідніших та найбагатших державах сягає 35 разів). Провал проекту Європейської Конституції, ускладнення в процесі ратифікації ЛД та його імплементації, боргова криза Греції та криза єврозони засвідчили, наскільки важкою є оптимізація процесів прийняття рішень та впровадження їх результатів у ЄС-27. Через це європейська політика Німеччини стає дедалі одноосібною та орієнтованою насамперед на національні інтереси.

 

Довідково: Вже на початку 2000-х років у риториці федерального уряду дедалі частіше підкреслювалася пріоритетність німецьких національних інтересів, а канцлер неодноразово критикував дії Єврокомісії. Сьогодні одним з беззаперечних промахів Г. Шрьодера вважається виступ канцлера разом з президентом Франції Ж. Шираком за відміну жорстких обмежувальних заходів в європейському Пакті стабілізації та зростання. Наслідком цього стало значне послаблення Маастрихтських критеріїв дефіциту. Це своєю чергою призвело до так званого феномену «негативної інтеграції» внаслідок посилення обурення та занепокоєння серед менших держав-членів ЄС становленням «двокласової» Європи, в якій Німеччина та Франція диктують свої правила. Під час «Великої коаліції» (Християнсько-демократичного союзу / Християнсько-соціального союзу (ХДС/ХСС) та СДПГ, 2005-2009 рр.) теза про пріоритетність національних інтересів навряд чи була пом’якшена; при останньому «чорно-жовтому» уряді (ХДС/ХСС та Вільна демократична партія (ВДП), з 2009 р.) тенденція продовжується.

 

Свого часу, спостерігався певний розкол у тандемі Німеччини та Франції, а владний баланс помітно зсунувся у бік ФРН. Розходження стали особливо очевидними після приходу до влади у Франції (у травні 2007 р.) президента Ніколя Саркозі, висловлювання якого неодноразово носили образливий для Німеччини характер, а амбіційні проекти йшли врозріз з політикою ФРН та свідчили про небажання Франції відігравати у «тандемі» другорядну роль. В умовах поглиблення світової фінансово-економічної кризи розкол у керівному тандемі загрожував дієздатності всього Євросоюзу, що змусило сторони наприкінці 2008 р. дійти компромісу та знову об’єднати зусилля. Тому незважаючи на перманентні розходження, «тандему» двох держав в якості «мотору європейської інтеграції» на сьогоднішній день нема альтернативи, бо здатність Берліну та Парижу знаходити консенсус у впровадженні різних політик є об’єднувальним чинником навколо певних рішень для більшості країн, аніж дії однієї з них.

 

Нині, помітно зменшується підтримка Німеччиною Європейської Комісії. В своїй промові в Брюгге федеральний канцлер Ангела Меркель проголосила перехід від «методу співтовариств» до «методу союзу». Таким чином, більшої ваги набуває Європейська Рада, в якій Німеччина має великий вплив. Одним з основних нововведень Лісабонського договору є впровадження посади Президента Європейської Ради (ЄР). ЄР перетворюється на постійний орган із секретаріатом, що було частиною німецько-французького переговорного пакету щодо Європейського Конституції, при чому тодішній президент Франції Жак Ширак виступав за посилення ролі Європарламенту та Єврокомісії. Запровадження ж постійної посади президента свідчить про посилення міждержавних управлінських тенденцій в ЄС. Європейська Комісія в такому випадку відчутно втрачає владні повноваження.

 

Також можна констатувати все більше дистанціювання Німеччини від інтересів менших країн. Це є своєрідним наслідком зменшення ваги Єврокомісії, яка завжди представляла інтереси насамперед даних держав‑членів. Експерти пояснюють це зростанням владної ваги Відомства федерального канцлера проти Міністерства закордонних справ ФРН у сфері європейської політики Німеччини. Фактично у всіх ключових сферах європейської політики домінує персона федерального канцлера, і ЄС тепер є справою канцлера.

 

Наразі, у Німеччині відчутно наростає спротив щодо сплати до бюджету ЄС непропорційно великого внеску, порівняно з іншими державами. Такі настрої беруть свій початок також з часів Г. Шрьодера, який намагався впроваджувати послідовний курс на зниження німецького внеску до європейського бюджету.

 

Довідково. Однією з ключових причин такої позиції став фінансовий тягар об’єднання ФРН. Відмінності в економічному розвитку Західної та Східної Німеччини досі не вдається подолати. Як наслідок, сьогодні переважна більшість населення країни, яке раніше розглядало європейську інтеграцію як засіб сприяння економічному зростанню, тепер розглядає її як економічне навантаження.

 

А. Меркель продовжила даний дискурс, а в Коаліційній угоді нині правлячої коаліції навіть зафіксоване положення про обмеження внесків держав-членів ЄС одним відсотком[2].

 

Небажання Німеччини надалі бути головним донором європейського бюджету співпало і з тією обставиною, що економіка ФРН переросла внутрішній ринок ЄС. Динаміка німецького експорту сьогодні все більшою мірою залежить від торгівлі з т.зв. новими центрами зростання. Водночас, 60,3 % (2010 р.)[3] загальних обсягів зовнішньоторговельного обороту ФРН припадають на внутрішній ринок Євросоюзу.

 

Довідково: ФРН є однією з найбільш потужних країн-експортерів промислових товарів: з 1986 по 2008 рр. Німеччина 10 разів посідала 1-е місце у світі за обсягами експорту, випереджаючи США та Японію, однак в 2009 р. поступилася Китаю, а в 2010 р. вже посіла 3-тє місце[4]. Частка зовнішньої торгівлі ФРН у ВВП є дуже високою (у 2010 р. - 71,6 %). Зважаючи на це, Німеччина дуже зацікавлена у розширенні своєї присутності на зовнішніх ринках. В 2010 р. експорт товарів ФРН становив 951,9 млрд євро, імпорт - 797,6 млрд (позитивне зовнішньоторговельне сальдо - 154,3 млрд євро) Найбільшими торговельними партнерами Німеччини (2010 р.) за загальними обсягами зовнішньоторговельного обороту є Франція (152,45 млрд євро, 8,6 %), Нідерланди (132 млрд євро, 7,5 %), Китай (130,17 млрд євро, 7,4 %), США (110,63 млрд, 6,3 %), Італія, Великобританія, Австрія, Бельгія, Швейцарія, Польща і на 11 місці знаходиться Росія (58,14 млрд євро, 3,3 %). Німецька частка у загальних обсягах торгівлі ЄС з Китаєм становить 47 %. До найважливіших зовнішньоторговельних партнерів Німеччини поза Європою належать також Японія (14 місце), Республіка Корея (20 місце), Бразилія (21 місце), Індія (24 місце).

 

Україна у структурі зовнішньої торгівлі Німеччини посідає невисокі місця. Так, у 2010 р. вона була 38-ою у списку країн-імпортерів та 50-ою серед експортерів[5]. За даними Федерального бюро статистики обсяги двосторонньої торгівлі між Україною та ФРН становили у 2010 р. 7955,93 млн дол. (експорт до України – 5839,71 млн дол., імпорт – 2116,22 млн дол.). Сальдо двосторонньої торгівлі у 2010 році залишилося для України від’ємним (3723,49 млн дол.).

 

Важливим етапом європейської інтеграції стало створення економічного та валютного союзу та введення єдиної європейської валюти євро. Німеччина отримала чи не найбільшу вигоду від його впровадження. Втім, вагання Німеччини на початку боргової кризи Греції навесні 2010 р. щодо доцільності втручання та допомоги грецькому уряду ледь не призвели до дуже негативних наслідків і дестабілізації усієї єврозони.

 

Результатом тривалих та надзвичайно складних перемовин всередині ЄС стало запровадження в травні 2010 р. «Європейського фонду фінансової стабільності» (European Financial Stability Facility (EFSF). Це було лише тимчасовим запобіжним заходом, втім через загрозу подальших дефолтів деяких держав єврозони даний механізм був терміново реформований, що призвело до надзвичайного посилення ролі Німеччини у сфері контролю та розпорядження фінансами Фонду, а також борговими зобов’язаннями держав ЄС. На думку аналітиків впливового глобального аналітичного ресурсу Stratfor, сьогодні Німеччина фактично контролює EFSF, і як результат, від неї тепер залежить доля усіх держав ЄС, яким потрібна або рано чи пізно знадобиться фінансова допомога.

 

Затяжна криза нині охоплює все більше держав-членів єврозони, до зони ризику потрапила навіть Франція. Успіх подолання кризи значною мірою залежить від Німеччини як найбільш сильної та стабільної економіки ЄС. На порядку денному стоїть питання значного посилення управління фінансами та контролю за бюджетною дисципліною. Німеччина та Франція виступають за інституціоналізацію цієї сфери, зокрема через створення т.зв. економічного уряду ЄС, який би контролювався урядами держав-членів. Це, в свою чергу, потребує внесення змін до установчих договорів ЄС. Ідею уряду підтримують не всі. І хоча рішення останніх двох самітів ЄС вказують на чіткий рух у даному напрямку, існують ознаки очевидного розколу всередині Євросоюзу.

 

Під час жовтневого 2011 р. саміту держав-членів єврозони була прийнята низка важливих рішень в напрямку посилення економічного союзу, зокрема про:

- посилення контролю над національними бюджетами;

- часткове списання боргів Греції у розмірі 50 % її заборгованості;

- рекапіталізацію провідних європейських банків;

- збільшення розміру Європейського стабілізаційного фонду з 440 млрд євро у вигляді гарантій країн єврозони до 1 трлн євро.

 

На останньому кризовому саміті ЄС 8-9 грудня 2011 р. було ухвалене рішення про створення фіскального союзу, яке одностайно підтримали 17 держав-учасниць єврозони та 9 держав, які ще не є учасниками зони євро[6]. Лише одна держава виступила проти створення фіскального союзу. Даний крок Великобританії тепер вимагає від інших 26 держав-членів ЄС укладання окремого пакту, підписання якого попередньо заплановано на березень 2012 р.

 

Довідково. Підсумкова заява голів держав та урядів єврозони визначає перелік правил, які міститиме Новий Пакт щодо фіскальної політики ЄС, зокрема:

- збалансування державних бюджетів або наявність профіциту, при цьому річний дефіцит не має перевищувати 0,5% номінального ВВП; впровадження відповідного механізму контролю;

- порядок дій у випадку перевищення граничного рівня дефіциту бюджету у 3% (аж до застосування санкцій проти держави-члена, які можна скасувати лише кваліфікованою більшістю);

- моніторинг та оцінку бюджетного планування; розбудову системи економічного та бюджетного моніторингу[7].

 

Серед інших важливих рішень саміту слід відзначити домовленості про:

- прискорення набуття чинності угоди про Європейський механізм стабільності (ESM), який має замінити Європейський інструмент фінансової стабільності (в рамках останнього фінансуватимуться програми, строк дії закінчується до середини 2013 р.);

- посилення залученності МВФ в процес стабілізації єврозони (надання фонду додаткових 200 млрд. євро у формі двосторонніх кредитів);

- посилення управлінських структур єврозони, зокрема запровадження регулярних самітів євро двічі на рік.

 

Під час саміту показовим став факт відхилення Німеччиною досить великої кількості питань, зокрема:

- щодо впровадження євробондів (насамперед, через небажання перекладати основний фінансовий тягар на сильні країни, що ще більше може послабити бюджетну дисципліну в проблемних державах);

- щодо паралельного існування ESM та EFSF після 2012 р. із загальною кредитною потужністю 940 млрд євро;

посилення ролі ЄЦБ та дозвіл на додаткову емісію євро.

 

Втім незрозумілими залишилися деякі важливі аспекти. В першу чергу це стосується повноважень інституцій після узгодження «фіскальної угоди». Прем’єр-міністр Великобританії категорично підкреслив, що інституції ЄС працюють на всі 27 держав-членів, а не на союзи окремих держав. Ця ситуація насправді може стати серйозною перешкодою реалізації фіскального союзу. Відлунням цієї проблеми є також питання надання повноважень новоствореним фондам ESM та EFSF: ситуація вимагатиме від урядів держав-членів зміни процедури голосування від одностайного прийняття рішень до кваліфікованої більшості. Невизначеною залишається ідея введення єдиних європейських податків на фінансові трансакції. Напередодні саміту Німеччина та Франція заявили, що ЄС повинен мати спільний базис корпоративних та фінансових податків, однак жодні домовленості не були досягнуті, а проти даної ідеї виступає Великобританія. 

 

На думку більшості експертів, погоджені на сьогодні рішення не є повністю заспокійливими для ринків і досі не створили повноцінні передумови для убезпечення євро від краху. Однак стабільність Німеччини та її зростаючий вплив на ситуацію є на сьогодні чи не єдиною гарантією можливості подолання європейської кризи.

 

Висновки для України

На сучасному етапі Європейський Союз перебуває у важкій політичній та економічній кризі. Проте, зміцнення Євросоюзу та поглиблення європейської інтеграції залишаються ключовим пріоритетом політики Німеччини, яка продовжує відігравати провідну роль в цьому процесі. 

 

Аналіз європейської політики Німеччини протягом останніх 15 років в умовах суттєвих змін у внутрішніх та зовнішніх умовах свідчить про те, що ця політика стала більш орієнтованою на національні інтереси та більш реалістичною. Все частіше виникають розколи у колись міцному «тандемі» із Францією, який все ще розглядається як «мотор інтеграції», проте спостерігається відчутний зсув владного балансу на користь ФРН. Фактично зникла німецька підтримка менших держав-членів ЄС. Посиленню ролі Європейської Комісії та Європейського Парламенту ФРН все частіше протиставляє посилення міждержавного компоненту. Уряд Німеччини послідовно намагається зменшити власну роль головного «платника» до бюджету Євросоюзу, зберігаючи водночас вирішальний контроль над фінансовою системою ЄС із тенденцією його посилення. Це яскраво демонструє поведінка Німеччини у процесі подолання боргової кризи Греції та фінансово-економічної кризи єврозони, в якому ФРН хоча і бере на себе переважне фінансове навантаження, але і має вирішальний вплив на процес прийняття рішень.

 

Тривала політична та фінансово-економічна криза Євросоюзу призвели до кардинальної зміни позиції Німеччини і щодо політики розширення ЄС. Будучи найбільш активним адвокатом двох останніх розширень, сьогодні німецька влада виступає за призупинення процесу розширення на невизначений термін з метою консолідації та поглиблення інтеграції всередині ЄС.

 

Державам-сусідам ЄС в якості формату співробітництва пропонується лише Європейська політика сусідства, зокрема ініціатива для східних сусідів − «Східне партнерство» (СхП)[8]. При цьому Берлін схильний бачити в даній ініціативі інструмент наближення держав-партнерів в економічному плані, але не в політичному. Нинішнє керівництво ФРН постійно підкреслює, що СхП слід сприймати виключно як частину ЄПС, воно має бути обмежено рамками політики сусідства без надання перспектив членства в ЄС. Зважаючи на те, що рішення про надання європейської перспективи та початок переговорів про вступ залежать головним чином від позицій держав-членів ЄС, а не від європейських інституцій, позиція німецького уряду, без сумніву, є вирішальною.

 

Сьогодні Берлін категорично відмовляє Україні в «європейській перспективі». Серед основних причин цієї відмови можна назвати побоювання влади ФРН, що внаслідок декларування перспективи членства України в ЄС автоматично запуститься передвступний механізм, до чого не готові ані Україна (через все ще значну невідповідність Копенгагенським критеріям), ані ЄС (через важкі наслідки політичної та фінансово-економічної кризи). Водночас, великий вплив на позицію Німеччини щодо України справляють особливі відносини Німеччини з Росією, через що ФРН уникає будь-якої можливості перетворення «українського питання» на подразливий чинник для Росії.

 

Набуття політичної асоціації та створення поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі з Євросоюзом на сьогодні є для України оптимальним варіантом. Для України залишається актуальним постійний моніторинг фінансово-економічних процесів всередині ЄС та Німеччині зокрема.

 

Паралельно слід шукати шляхи налагодження та зміцнення двостороннього діалогу з Німеччиною, стан якого на сьогоднішній день можна охарактеризувати як незадовільний[9]. Німеччина очікує від України чіткого бачення, а головне конкретних цілеспрямованих дій на шляху модернізації держави та економічної інтеграції з ЄС. У цій ситуації Україні доцільно зменшувати «моральний тиск» щодо надання перспективи членства в ЄС та активізувати системне впровадження економічних реформ.

 

Відділ зовнішньої політики

(С. Гуцал)

 

[1] Це дуже яскраво продемонстрували негативні наслідки референдумів щодо Конституційного договору ЄС у Франції та Нідерландах, а також подальша відмова президентів Польщі та Чехії підписувати Лісабонський договір.