"Угода про асоціацію між Україною та ЄС: перспективи підписання та можливості тимчасового застосування". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто фактичний стан у сфері укладання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, політичні умови перебігу цього процесу, можливості тимчасового застосування Угоди про асоціацію. Зроблено висновки та надано відповідні рекомендації.

 

УГОДА ПРО АСОЦІАЦІЮ МІЖ УКРАЇНОЮ ТА ЄС: ПЕРСПЕКТИВИ ПІДПИСАННЯ ТА МОЖЛИВОСТІ ТИМЧАСОВОГО ЗАСТОСУВАННЯ

 

Фактичний стан у сфері укладання  Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС

Укладання Угоди про асоціацію та поглиблену і всеосяжну зону вільної торгівлі між Україною та ЄС (УА) проходить у три стадії: переговори; підписання; ратифікація. 19 грудня 2011 р. Україна та ЄС оголосили про завершення переговорів щодо Угоди про асоціацію, однак, фактично сторони знаходяться на завершенні першої стадії підготовки цього документу. Де-юре УА існуватиме лише після здійснення факту підписання цього документу. Парафування Угоди також ще не завершилося. Таким чином, весь процес навколо Угоди сьогодні охоплений поняттям «переговори щодо укладання Угоди».

30 березня 2012 р. відбулося часткове парафування тексту Угоди - було парафовано майже всю Угоду включно з першими статтями розділу про зону вільної торгівлі (ЗВТ). Сьогодні триває процес технічного опрацювання експертами частини Угоди, що включає статті щодо ЗВТ. Згідно попередніх прогнозів це опрацювання має завершитись у вересні 2012 року. Наступним етапом буде завершення парафування тексту Угоди та її переклад на 22 офіційні мови ЄС та українську, що також за різними оцінками потребуватиме декількох місяців роботи (до 6 місяців). Тому очевидно, що підписання УА може відбутися не раніше 2013 року.

Таким чином, в процесі укладання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС виникла технічна перерва яку варто використати для вирішення поточних актуальних завдань.

 

Підписання УА – предмет політичного рішення

Угода про асоціацію між Україною та ЄС - це великий економічний та політичний проект, який було розпочато у 2007 році і який сьогодні може стати одним з інструментів модернізації Української держави. Враховуючи особливість цієї Угоди з точки зору політичної асоціації та інтеграції європейського та українського ринків, її підписання має важливе політичне значення, оскільки воно означатиме свідомий вибір української влади на користь розвитку України в рамках європейської цивілізаційної моделі. Саме тому підписання УА, як здійснення акту політичної дії, є неприйнятним для тих політичних кіл та третіх держав, які прагнуть продовження стану економічної та політичної невизначенності України, а відповідно – її слабкості та перебування в статусі об’єкту геополітичних та економічних домовленостей інших держав.

 

Міжнародну угоду породжує самé підписання. Підписання є актом політичної дії, оскільки вчинюється на найвищому рівні та має дуже важливий наслідок - згідно з міжнародним правом з моменту підписання сторони зобов’язані утримуватись від дій, які можуть зашкодити об’єкту і меті Угоди.

 

Підписання Угоди про асоціацію зі сторони ЄС відбуватиметься на двох рівнях: рівень ЄС та рівень держав-членів ЄС. На рівні Європейського Союзу Рада ЄС повинна одноголосно ухвалити рішення про підписання. Це означає, що кожна держава-член ЄС на цьому етапі має право вето. На цій стадії не потрібна згода Європейського Парламенту, однак в тій чи іншій мірі Європарламент буде політично впливати на цей процес. Після підписання Угоди на рівні ЄС має відбутися її підписання на національному рівні кожної держави-члена ЄС. Тобто держави-члени ЄС мають двічі прийняти позитивне рішення щодо підписання цієї Угоди.

Сьогодні є всі підстави вважати, що ЄС поставив прийняття рішення щодо підписання УА в залежність від здіснення певних внутрішньополітичних кроків в Україні. Так, міністр закордонних справ Данії Віллі Сьовндал, який головував на засіданні Ради зі співробітництва між Україною та ЄС 15 травня 2012 р., серед вимог, які ЄС публічно висуває офіційному Києву, назвав[1]:

1) ліквідацію вибіркового правосуддя (проблема стосується засудження декількох впливових в минулому політичних лідерів) та проведення широкої судової реформи;

2) проведення вільних та чесних парламентських виборів;

3) пришвидшення реалізації програми реформ.

 

Серед трьох найбільш конкретною вимогою є перша. Проблема засудження та ув’язнення колишніх високопосадовців, яких в ЄС вважають лідерами опозиційних політичних рухів в Україні, є предметом постійної уваги з боку як офіційного Брюсселя, так і з боку високопосадовців у державах-членах ЄС. Не оминають увагою це питання також політики США та РФ.

 

 

Посилення жорсткої риторики з боку ЄС та безкомпромісна позиція політиків держав-членів ЄС щодо проблеми засудження та ув’язнення членів колишнього уряду Ю.Тимошенко дає підстави зробити висновок, що це питання для європейських політиків вийшло за межі виключно правових рамок та набуло виразного політичного забарвлення. Відповідно, будь-які подальші слідчі дії та судові вироки щодо членів колишнього уряду Ю.Тимошенко, а особливо щодо неї самої, будуть розглядатися європейськими політиками як політично вмотивовані, незалежно від наявності чи відсутності доказової бази правопорушення. Такий підхід європейських політиків та офіційних органів ЄС сам по собі стає політичним чинником з ефектом зворотного впливу. Тобто, навіть у разі зміни позиції до даної проблеми, європейські чиновники не зможуть одномоментно змінити риторику. Таким чином, ця проблема набула політичного характеру і її розв’язання має відбуватися через політичний процес, що потребує пошуку компромісного рішення.

Додатковою контрольною відміткою для ЄС стануть парламентські вибори в Україні, що мають відбутися наприкінці жовтня 2012 року. Чиновники, політики та експерти з боку ЄС неодноразово заявляли, що чесні та демократичні парламентські вибори в Україні матимуть важливий позитивний вплив на перебіг процесу підписання УА. Незважаючи на те, що на цей час може бути лише завершене узгодження експертами тексту УА та розпочатий процес його перекладу, визнання українських парламентських виборів такими, що відповідають стандартам демократії, матиме довготривалий позитивний вплив на відносини між Україною та ЄС та на процес укладання УА.

Важливим аспектом політичних процесів навколо укладання Угоди про асоціацію є суто юридичний чинник, який однак, має велике політичне значення. Дуже важливим є те, на підставі якої статті Договору буде укладена Угода про асоціацію. Згідно звичайною практики – це стаття 217 Договору про функціонування ЄС[2], яка передбачає укладання Угод про асоціацію. Але останніми роками в провідних наукових юридичних виданнях Європи пропонується новий шлях – створити такий тип Угод про асоціацію, який буде лише за назвою Угодою про асоціацію, а насправді – це буде новий тип угод на підставі нової статті 8 Договору про Європейський Союз[3], яка стосується відносин між ЄС і сусідами[4]. Поява таких обґрунтувань в європейському науковому дискурсі є показовою щодо визначення ролі України: як потенційного члена ЄС або держави, з якою ЄС може розвивати тільки сусідські відносини.

З юридичної точки зору укладення УА на підставі статті 8 не є позитивним для України варіантом розвитку відносин між Україною та ЄС, оскільки звичною та загальноприйнятною є асоціація на підставі статті 217.

Обнадійливим сигналом в цьому контексті є те, що в Резолюції Європарламенту від 1 грудня 2011 р., яка стосувалась процесу укладання Угоди про асоціацію, в преамбулі вжито наступне формулювання: «…оскільки майбутня Угода про асоціацію з Україною означає нове покоління Угод про асоціацію згідно ст. 217…».

 

Правові аспекти укладання УА

Угода про асоціацію та поглиблену і всеосяжну зону вільної торгівлі між Україною та ЄС – це двосторонній міжнародний договір між Україною, з одного боку, і великою кількістю суб’єктів міжнародного права – з іншого. Наявність множинності суб’єктів міжнародного права (27 держав-членів + ЄС)) з боку однієї сторони значно ускладнює саму процедуру укладання міжнародного договору. До того ж, якщо УА не буде підписана до вступу в ЄС Хорватії, то кількість суб’єктів міжнародного права з боку ЄС збільшиться ще на одного.

 

Після підписання УА потребує згоди на обов’язковість, або ратифікації[5]. Спочатку Угода має бути ратифікована на національному рівні усіх держав-членів ЄС. Наступний етап – отримання згоди Європейського Парламенту на ратифікацію Угоди та одноголосне прийняття рішення щодо її ратифікації в Європейській Раді. Весь процес ратифікації може зайняти від 3-х до 5-ти років. Після того, як він буде завершений, відбудеться обмін ратифікаційними грамотами і Угода набуде чинності.

 

Європейський Союз розглядає УА з Україною як змішану. Цей термін застосовується до угод, де обов’язково вимагається залучення і держав-членів ЄС, і Європейського Союзу, оскільки предмет Угоди виходить за межі компетенції ЄС. В свою чергу, це має три ключові наслідки для процесу укладання Угоди:

• по-перше, держава-член ЄС двічі висловлює свою позицію щодо Угоди – через голос в Раді ЄС і на національному рівні;
• по-друге, якщо в Україні щодо УА застосовується законодавство про міжнародні договори, то зі сторони ЄС процедури мають більш складний характер, оскільки кожне рішення передбачає залучення трьох інституцій ЄС: Європейської Комісії, Ради ЄС, Європейського Парламенту;
• по-третє, після підписання і ратифікації УА на міжнародному рівні дії України, з одного боку, і дії ЄС та його держав-членів, з іншого боку, регулюватимуться правом міжнародних договорів, які укладаються між державами[6]. На рівні ЄС ключовими є дві статті – 217 Договору про функціонування ЄС[7], яка передбачає – що таке асоціація, виокремлює окремий тип Угод про асоціацію і стаття 218, яка встановлює загальну процедуру укладання міжнародних угод. В разі тимчасового застосування Угоди ЄС керується також статтею 207, яка стосується торговельної політики. Загалом, в застосуванні УА використовується великий блок нормативів на різних рівнях – міжнародному та національному.

 

Можливості тимчасового застосування Угоди

Для України є доцільним і практично можливим задіяти тимчасове застосування частини положень УА. Мета тимчасового застосування частини положень Угоди – наблизити безпосереднє виконання торгівельної частини Угоди та не втрачати час, допоки відбудуться всі формальності на національному рівні та на рівні ЄС щодо набуття Угодою чинності. Як показує попередній досвід такого застосування, це завжди відбувається між другою і третьою стадією укладання Угоди про асоціацію.

 

Тимчасове застосування Угоди можна забезпечити двома шляхами – укладанням Тимчасової Угоди (Interim Agreement) (цим шляхом йшли Балканські країни та країни Центральної Європи) та тимчасовим застосуванням самої УА.

 

 

За попередньою інформацією у випадку з Україною ймовірно буде використано саме тимчасове застосування самої УА. Тимчасове застосування Угоди про асоціацію – не передбачає укладання Тимчасової Угоди, це просто рішення про тимчасове застосування самої УА в тій частині, яка стосується компетенції ЄС[8]. Важливо те, тимчасовому застосуванню підлягають ті положення, які охоплюються компетенцією ЄС, ті положення, що охоплюються повноваженнями держав-членів, мають пройти процедуру національної ратифікації.

 

Технічно тимчасове застосування УА здійснюється таким чином: Рада ЄС під час прийняття рішення на другому етапі підписання (після підписання усіма державами-членами ЄС) додає слова: «підписання і тимчасове застосування Угоди про асоціацію». Згода Європарламенту на тимчасове застосування УА формально не потрібна, однак з політичної точки зору Рада ЄС буде чекати схвалення Європарламенту. Радою ЄС рішення приймаються одноголосно. В цьому рішенні також має бути зазначено, які саме положення УА будуть підлягати тимчасовому застосуванню, яке триватиме, аж поки не набуде чинності сама Угода.

 

Слід зауважити, що Тимчасова Угода є більш надійним інструментом, аніж тимчасове застосування УА, оскільки в першому випадку мова йде про самостійний договір, а в другому випадку – це рішення, яке можна досить швидко скасувати.

 

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Нині в процесі укладання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС виникла технічна перерва (не менше 6 місяців). Цей час доцільно використати для вирішення поточних актуальних завдань, серед яких: реалізація Плану з лібералізації візового режиму, укладення Угоди про відкрите небо, імплементація членства України в Енергетичному співтоваристві.

Пріоритетна увага має приділятись процесу виконання майбутньої Угоди. Доцільно розробити Порядок імплементації зобов’язань України в межах Угоди про асоціацію та забезпечення ефективної координації політики європейської інтеграції, який має передбачати:

• створення Комітету з модернізації та європейської інтеграції на чолі з Президентом України;
• визначення або створення центрального органу виконавчої влади з питань європейської інтеграції. До його повноважень належатиме координація підготовки до виконання Угоди про асоціацію, адаптація законодавства, управління технічною допомогою ЄС, підготовка фахівців у сфері європейської інтеграції та інформування громадськості;
• підготовку Національної програми виконання Угоди про асоціацію з метою підготовки України до членства в ЄС;
• посилення кадрового складу підрозділів центральних і місцевих органів виконавчої влади, до компетенції яких належать питання європейської інтеграції, та підпорядкування їх відповідному центральному органу виконавчої влади;
• забезпечення у державному бюджеті пріоритетного фінансування заходів у сфері європейської інтеграції;
• узгодження економічних реформ із положеннями Порядку денного асоціації Україна–ЄС, а надалі з Угодою про асоціацію;
• проведення публічного обговорення всіх документів у сфері європейської інтеграції та змісту реформ, а також залучення громадянського суспільства до моніторингу стану виконання договірно-правових зобов’язань, прийнятих Україною перед ЄС.

 

2. ЄС поставив прийняття рішення щодо підписання УА в залежність від здіснення внутрішньополітичних кроків в Україні. Проблема засудження членів колишнього українського уряду для європейських політиків вийшла за межі виключно правових рамок та набула виразного політичного характеру. Розбіжності у позиціях України та ЄС в цьому питанні використовуються окремими політичними силами та третіми державами.

Розв’язання цієї проблеми має відбуватися через політичний процес, і вимагатиме пошуку компромісного рішення.

Україна зацікавлена у визнанні українських парламентських виборів (жовтень 2012 р.) такими, що відповідають стандартам демократії. Це матиме довготривалий позитивний вплив на відносини між Україною та ЄС та на процес укладання УА.

 

3. В європейському науковому дискурсі з’явилися обґрунтування на користь створення нового типу асоціації на основі статті 8 Договору про Європейський Союз замість вже звичної асоціації на підставі статті 217 Договору про функціонування ЄС. Це є негативною тенденцією щодо визначення ролі України не як потенційного члена ЄС, а як держави, з якою ЄС може розвивати виключно сусідські відносини.

Це питання потребує додаткової уваги з боку МЗС та Міністерства юстиції України з метою відслідковування та попередження дипломатичними засобами можливості внесення змін до мандату переговорів щодо УА зі сторони ЄС.

 

4. Для України можливо і доцільно задіяти тимчасове застосування частини положень УА, мета якого – наблизити безпосереднє виконання торгівельної частини Угоди. Ймовірно це може відбутися через процедуру тимчасового застосування самої УА. Рішення про тимчасове застосування УА може бути прийняте лише за умови створення сприятливих політичних умов для підписання самої Угоди.

 

 

Відділ зовнішньої політики

(Підготовлено за матеріалами 6-го засідання

Робочої групи І Національного Конвенту України (14.05.2012 р.))