Система стримувань і противаг у територіальній організації влади в Україні: проблеми та перспективи розвитку

Резюме

В аналітичній записці розглядається питання удосконалення системи стримувань і противаг у територіальній організації влади для запобігання загрозам територіальній цілісності України та дотримання прав громадян, що можуть виникати у зв’язку з процесом децентралізації публічної влади.

За результатами аналізу проблем надано такі рекомендації:

  1. Департаменту місцевого самоврядування та децентралізації Адміністрації Президента України розробити новий законопроект про внесення змін до Конституції України на основі законопроекту 2217а, де було б обмежено в часі дію норми про особливості самоврядування у Донецькій та Луганській областях, а також удосконалено деякі питання механізму контролю діяльності органів місцевого самоврядування та реагування на виявлені порушення законодавства.
  2. Департаменту місцевого самоврядування та децентралізації Адміністрації Президента України, Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерству юстиції України та Міністерству внутрішніх справ України – розробити спільно законопроект «Про префектів», де було б уточнено деякі питання статусу та повноважень цього інституту відповідно до пропонованих конституційних змін.
  3. Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України – ініціювати розробку нового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де було б визначено новий розподіл повноважень органів влади та місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального устрою держави, а також особливості виконання функцій органів місцевого самоврядування у разі дострокового припинення їх повноважень через порушення Конституції і законів.

 

СИСТЕМА СТРИМУВАНЬ І ПРОТИВАГ У ТЕРИТОРІАЛЬНІЙ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ:

ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

 

Важливість обраної теми та пропозицій зумовлена такими обставинами:

  1. Політикою децентралізації публічної влади, що полягає у поступовому розширенні компетенції органів місцевого самоврядування за рахунок передання їм повноважень органів державної виконавчої влади.
  2. Необхідністю протидії спробам розпалювання сепаратистських тенденцій на місцях в умовах нерозв’язаного воєнного конфлікту та з огляду на перспективи децентралізації влади.

Так, відповідно до Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади на 2019 - 2021 рр., затвердженого Кабінетом Міністрів України, до 2020 р. планується повністю завершити добровільне об’єднання територіальних громад. У 2020 р. має розпочатися наступний етап децентралізації, на якому передбачається утворення нової територіальної основи для розвитку державного управління та місцевого самоврядування у межах чинної конституційної моделі шляхом директивного об’єднання малих територіальних громад та укрупнення адміністративних районів. Крім того, Президентом України ще у 2015 р. був розроблений та внесений до Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», який того ж року був попередньо схвалений Парламентом. Даним законопроектом здійснюється інституційна реформа територіальної організації влади та запроваджується повноцінна система місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою держави.

Головним завданням вертикальної системи стримувань і противаг є врівноваження двох крайніх тенденцій у розвиткові політичної системи:

  • з одного боку – узурпації державної влади (що призводить, крім згортання демократії, також до ігнорування специфічних проблем місцевого розвитку та його диспропорцій);
  • з іншого боку – узурпації місцевої влади та сепаратистських проявів у діяльності місцевих еліт, які становлять загрозу з точки зору територіальної цілісності держави та дотримання прав громадян. Найбільшу загрозу ці тенденції становлять на регіональному рівні адміністративно-територіального поділу держави, оскільки великі території мають вищий рівень самодостатності.

Для країн-членів Ради Європи, згідно з нормами Європейської Хартії місцевого самоврядування при цьому визначальним принципом розподілу повноважень є принцип субсидіарності. Відповідно до цього принципу, повноваження мають бути зосереджені на максимально нижчому рівні адміністративно-територіального устрою держави, на якому вони можуть бути ефективно реалізовані. Відповідно, вертикальна система стримування і противаг базується на поєднанні, з одного боку, максимальної децентралізації та, з іншого – оперативної системи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та реагування на дії з їхнього боку, що становлять загрозу для дотримання прав громадян та збереження територіальної цілісності держави.

Чинна вертикальна система стримувань і противаг, встановлена Конституцією України, базується на таких основних засадах:

  1. Обмеження місцевого самоврядування на рівні районів, областей та міст Києва і Севастополя, де виконавча влада здійснюється місцевими державними адміністраціями як складовими вертикалі державної виконавчої влади.
  2. Деякі представницькі органи (обласні та районні  ради) не мають права формувати власні виконавчі органи, а їх функції загалом є похідними від повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад.
  3. Подвійна підзвітність місцевих державних адміністрацій. З одного боку, за своїм формальним статусом вони є складовими елементами вертикалі державної виконавчої влади; з іншого боку, вони беруть на себе виконавчі повноваження обласних та районних рад і є підзвітними у їх реалізації зазначеним радам.
  4. Інститут недовіри місцевим державним адміністраціям з боку відповідних районних та обласних рад як засіб контролю над виконанням ними делегованих повноважень.
  5. Вплив органів державної виконавчої влади на діяльність органів місцевого самоврядування через фінансову залежність других від перших. Так, бюджети областей і районів мають прямі трансфертні відносини із державним бюджетом України, який затверджується законом, і тому є значною мірою захищеними. Однак, обласні та районні ради не мають власних виконавчих органів, через які вони не лише реалізовували б свої рішення, але й здійснювали б бюджетну політику. Натомість бюджети сіл, селищ та міст районного значення, що мають повний цикл органів місцевого самоврядування, отримують трансферти через обласні та районні бюджети, повноваження з розробки проектів яких належать місцевим державними адміністраціям. І лише міста обласного значення мають одночасно повний цикл місцевого самоврядування та прямі відносини із державним бюджетом.

Щоправда, даний чинник був дещо послаблений через процес утворення об’єднаних територіальних громад, які мають повну систему органів місцевого самоврядування та прямі відносини з державним бюджетом України (у об’єднаних територіальних громадах вже зараз проживають близько 70 % населення України [1]).

Чинна в Україні вертикальна система стримувань і противаг є розбалансованою, на користь центральних органів влади. Головними її недоліками слід вважати:

  1. Високий конфліктогенний потенціал у періоди вертикальної коабітації (ситуація, за якої більшість у тій чи іншій обласній або районній раді є опозиційною до державної виконавчої влади). Інститут недовіри головам МДА може бути використаний не лише для контролю за виконанням повноважень, делегованих обласними та районними радами (зокрема у галузі формування і виконання місцевих бюджетів, розробки програм місцевого розвитку та управління комунальним майном), але й з метою блокування реалізації МДА повноважень з реалізації державної політики у сферах, які є прерогативою органів виконавчої влади і не знаходяться у компетенції місцевих рад.
  2. Суперечність чинної моделі нормам окремих міжнародно-правових документів: зокрема, із ратифікованою Україною Європейською хартією місцевого самоврядування не узгоджується делегування повноважень органів місцевого самоврядування органам державної влади, передбачене ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування» (Хартія передбачає лише зворотний напрям – делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування). У чинному вигляді інститут делегування повноважень означає фактичне втручання виконавчої влади у справи місцевого самоврядування через інститут місцевих державних адміністрацій.
  3. Централізована система державного управління призводить до покладання населенням більшої частини відповідальності за стан справ на місцях на центральні органи державної влади, що може за несприятливих умов стимулювати зростання сепаратистських настроїв.

Стан розв’язання проблеми.

Президентом України 1 липня 2015 р. було внесено проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстр. № 2217а).

Головною ідеєю законопроекту є зміна системи стримувань і противаг – перехід від втручання виконавчої влади у сферу місцевого самоврядування до розподілу сфер компетенції між державною владою та органами місцевого самоврядування. Запровадження нової системи передбачає:

  1. Проголошення принципу субсидіарності як засади адміністративно-територіального устрою держави.
  2. Інституційне розмежування між органами місцевої виконавчої влади та органами державної виконавчої влади на регіональному та районному рівні:
    а) ліквідація місцевих державних адміністрацій та створення інституту префектів, що мають представляти державу на місцевому рівні;
    б) обласні та районні ради отримують повноваження формувати власні виконавчі органи, які є незалежними від органів державної виконавчої влади.
  3. Наділення префектів контрольними повноваженнями щодо органів місцевого самоврядування. У разі порушення останніми норм Конституції України префекти мають ініціювати припинення повноважень цих органів.
  4. Скасування делегування повноважень органів місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади та інституту недовіри органам державної виконавчої влади з боку місцевих рад.
  5. Збереження статусу базового рівня місцевого самоврядування за територіальними громадами.

Окремі норми Проекту Закону № 2217а потребують коригування з таких причин:

  1. Негативне сприйняття значною частиною депутатського корпусу норми про визначення окремим законом особливостей місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей. Дана норма, яка міститься у змінах до Перехідних положень Конституції України, не має обумовленого періоду застосування. Опоненти розглядають таке формулювання як узаконення статусу цих районів на постійній основі. Таким чином, практично неможливим є остаточне його ухвалення конституційною більшістю Верховної Ради України поточного скликання. Відповідно до ч. 3 ст. 149 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», новообрана Верховна Рада України не має права розглядати зміни до Конституції України, які було попередньо схвалено народними депутатами України попереднього скликання. Отже, рішення про попереднє схвалення законопроекту 2217а після завершення повноважень ВРУ поточного скликання фактично втратить силу.
  2. Застарілість окремих перехідних положень. Зокрема, вже порушено терміни, встановлені для проведення виборів до органів місцевого самоврядування у реформованій та децентралізованій системі публічної влади (жовтень 2017 р.), а також кінцевий термін дії чинних місцевих державних адміністрацій (до 1 березня 2018 р.).
  3. Недосконалість окремих норм, що регулюють наглядові повноваження префектів та способи реагування на порушення органами місцевого самоврядування Конституції України:
    - надання Президентові України права одноосібно скасовувати рішення префектів, виданих останніми у межах наглядових повноважень (ч. 3 ст. 119). Практично, Главі держави надаються функції судової гілки влади;
    - нечітке розмежування повноважень Президента України та префектів із оскарження актів органів місцевого самоврядування. Зокрема, як Глава держави, так і префект можуть скасовувати рішення органів місцевого самоврядування з мотивів невідповідності Конституції України із одночасним оскарженням їх у суді (ч. 2-3 ст. 144). Хоча у компетенції Президента України є звернення лише до Конституційного Суду, а сам предмет оскарження Главою держави обмежується лише актами, які становлять загрозу для безпеки та територіальної цілісності держави, ці випадки не вилучені з компетенції префектів.
  4. Суперечливі з точки зору доцільності способи дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування:
    - збереження за Верховною Радою України практично необмеженого права призначати місцеві вибори. Дана норма часто використовувалася побудованими за партійним принципом коаліцій депутатських фракцій для політично вмотивованого, без визначених законом підстав дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування (наприклад, вибори в м. Києві у 2008 р.), або навпаки – затягуванням із проведенням позачергових виборів у встановлені терміни;
    - залучення Верховної Ради України до процесу припинення повноважень органів місцевого самоврядування. У такому разі є ризик політизації ухвалених рішень та недостатньої оперативності їх прийняття;
    - обмеження підстав припинення повноважень органів місцевого самоврядування лише випадками порушення Конституції України. Натомість, не передбачене припинення їх повноважень у разі невчасного формування виконавчих органів та затвердження річних бюджетів, хоча така ситуація становить реальну загрозу для управління процесами на місцевому рівні.
  5. Питання про своєчасність проведення реформи в умовах збройного конфлікту. Так, зокрема, інституційна децентралізація має бути здійснена за умови належних гарантій лояльності місцевих еліт. Натомість, на звільнених територіях Донецької та Луганської областей на конкурентних місцевих виборах у 2015 р. здобували перемогу окремі кандидати, що підозрювалися в участі у проведенні нелегітимних референдумів у 2014 р. або висловлювали симпатії до таких політиків[2].

Також у разі прийняття даного законопроекту або будь-якого іншого, розробленого на його основі, потребуватимуть врегулювання у законодавстві наступні питання:

  1. Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального устрою держави.
  2. Статус префектів, порядок набуття, здійснення та припинення повноважень.
  3. Розмежування сфери компетенції префектів на обласному та районному рівні.
  4. Спосіб запобігання можливому фактичному зрощенню префектур із органами місцевого самоврядування.

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ

 

I. Департаменту місцевого самоврядування та децентралізації Адміністрації Президента України – розробити новий законопроект про внесення змін до Конституції України на основі законопроекту 2217а. При цьому порівняно із попереднім законопроектом, у новому проекті мають бути відображені такі зміни:

1) Ухвалення остаточного рішення стосовно припинення повноважень органу місцевого самоврядування на підставі висновку Конституційного Суду України щодо порушення Конституції України Президентом України за поданням префекта, без участі Верховної Ради України.

2) Обмеження строку перебування префекта (орієнтовно – 3 роки). При цьому колишній префект після завершення строку своїх повноважень може отримати нове призначення на аналогічну або вищу посаду лише в іншому адміністративному регіоні.

3) Вилучення з переліку актів, що можуть бути скасовані Президентом України, тих актів префекта, які видані в межах п. 1 ч. 1 ст. 219 (нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування).

4) Запровадження додаткових підстав дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування:

- порушення понад 5 разів норм звичайних законів України – у порядку, ідентичному припиненню повноважень у разі порушення Конституції України (з призначенням тимчасових державних уповноважених);

- неспроможність ради протягом 60 днів від дня набуття повноважень сформувати виконавчий комітет – з продовженням виконання радами своїх функцій до набуття повноважень новообраними на позачергових виборах органами місцевого самоврядування;

- невчасне ухвалення місцевою радою відповідного місцевого бюджету (до 1 січня наступного року, але у разі невчасного прийняття Верховною Радою України державного бюджету або місцевою радою – місцевого бюджету на черговий рік не пізніше як через місяць після такого ухвалення) – з продовженням виконання радами та їх виконавчими органами своїх функцій до набуття повноважень новообраними на позачергових виборах органами місцевого самоврядування.

5) Обмеження у Перехідних положеннях дії терміну закону, що визначає особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, до трьох років з моменту розв’язання збройного конфлікту.

6) Обумовлення у Перехідних положеннях набуття чинності нової системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади на звільнених (на момент прийняття законопроекту про внесення до Конституції) територіях Донецької та Луганської областей завершенням збройної фази конфлікту.

 

II. Департаменту місцевого самоврядування та децентралізації Адміністрації Президента України, Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерству юстиції України та Міністерству внутрішніх справ України – підготувати проект Закону України «Про префектів». У даному законопроекті мають бути обов’язково відображені такі положення:

1) Статус префектів (на основі статусу державних службовців групи «А»), із встановленням вимоги про заборону членства у політичних партіях з метою забезпечення політичної нейтральності.

2) Структура апарату префекта (включає юридичну службу, галузеві координаційні служби тощо).

3) Розмежування наглядових повноважень префектів обласного та районного рівнів. Рекомендується до компетенції префектів у областях віднести нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування обласного та районного рівня, а префектів у районах – за діяльністю органів місцевого самоврядування територіальних громад.

4) Порядок здійснення контролю діяльності органів місцевого самоврядування, що включатиме етапи з чітко встановленими часовими рамками: направлення органом місцевого самоврядування прийнятого акту до префектури; аналіз юридичною службою префекта конституційності або законності рішення; доведення до органу місцевого самоврядування відповідного висновку, а у разі виявлення порушень законодавства – також направлення вимоги про скасування акту або внесення змін до нього; у разі відмови органу місцевого самоврядування – оскарження в суді та скасування акта префектом залежно від висновку суду; вжиття інших способів реагування, передбачених Конституцією та законами України.

5) Порядок нагляду за реалізацією делегованих повноважень із точки зору своєчасності, результативності, ефективності та доцільності їх збереження або скасування.

 

III. Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України спільно з всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування – ініціювати розробку нового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». У новому законі мають бути визначені:

1) Повноваження органів місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального устрою;

2) Засади делегування повноважень органам місцевого самоврядування, зокрема порядок делегування та відмови від делегованих повноважень;

3) Особливості здійснення функцій місцевого самоврядування представниками центральної виконавчої влади (тимчасовими державними уповноваженими) на період припинення повноважень органу місцевого самоврядування до обрання нового органу.

 

Г.В. Макаров

Відділ розвитку політичної системи

Національний інститут стратегічних досліджень

квітень 2019 р.

 

 

[1] Аналітична доповідь до Щорічного послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2018 році». – К. : НІСД, 2018. - С. 578.

[2] П’єцух М. Безкарні: хто покриває мерів-сепаратистів / М. П’єцух // Українська правда. – 04.10.2016 [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://www.pravda.com.ua/articles/2016/10/4/7122590/; Создатели ДНР и сепаратисты тотально взяли власть на подконтрольном Украине Донбассе// ONLINE.UA – 02.10.2016 [Електронний ресурс]. Режим доступу:https://news.online.ua/757736/sozdateli-dnr-i-separatisty-totalno-vzyal…; Мартинюк Т. Мери-хамелеони 2: кілька історій про долю "героїв"-сепаратистів / Т. Мартинюк // 24 канал [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://24tv.ua/tsru_za_kadrom_tag5569 ; На выборах мэра Славянска лидирует кандидат, обещавший «любить, как Неля» // 62.ua. Сайт города Донецка. – 26.10.2015 [Електронний ресурс]. Режим доступу:https://www.62.ua/news/1007336/na-vyborah-mera-slavanska-lidiruet-kandi….