Проблеми відображення соціальної спрямованості в державній енергетичній політиці

Поділитися:

Резюме

В аналітичній записці на основі аналізу законодавства Європейського Союзу визначено основні аспекти відображення соціальної спрямованості енергетичної політики. Досліджено стан відображення соціальної спрямованості в державній енергетичній політиці України та встановлено проблеми її реалізації. Запропоновано рекомендації центральним органам виконавчої влади, що стосуються захисту вразливих споживачів енергоресурсів, визначення масштабів енергетичної бідності та підвищення рівня взаємодії споживачів з енергетичним ринком.

Питання відображення соціальної спрямованості як невід’ємної складової енергетичної політики в умовах лібералізації ринку газу та електроенергії є актуальним, зважаючи на зобов’язання України як члена Енергетичного співтовариства і водночас через загальну складну соціально-економічну ситуацію в державі. В межах енергетичної політики держав-членів ЄС акцентується увага на захисті вразливих споживачів енергоресурсів, зменшенні проблем енергетичної бідності там, де її було виявлено та посилення залучення споживача в енергетичний ринок і налагодження зворотного зв’язку з постачальниками енергії.

Реалізація соціальної спрямованості державної енергетичної політики України здійснюється з використанням інструментів соціального захисту вразливих споживачів енергоресурсів, що набувають права на державну допомогу; захисту вразливих споживачів від відключення у певні періоди на ринку електроенергії; покладання спеціальних обов’язків із забезпечення продажу газу побутовим споживачам, релігійним організаціям та виробникам теплової енергії за встановленим тарифом; права щодо отримання інформації про загальні умови, обсяги та інші показники споживання енергії.

Запровадженню механізму надання житлових субсидій населенню в грошовій формі, передувало ряд рішення для підвищення справедливості надання субсидій, що забезпечують адресність надання державної допомоги. Але обсяги варіації розміру субсидії від 0 до 24 тис. грн. свідчать про існування невідповідності віднесення окремих споживачів до категорії вразливих. Суттєвими проблемами залишається енергетична складова подолання бідності в Україні, а також накопичення заборгованості населенням за житлово-комунальні послуги водночас зі слабкою комунікацією із постачальниками енергії, що призводить до субсидування накопиченої заборгованості державою.

З урахуванням визначених тенденцій, підготовлені рекомендації Кабінету Міністрів України, Міністерству соціальної політики України, Національній комісії, що здійснює регулювання в сфері енергетики та комунальних послуг щодо розробки механізму виявлення населення, яке страждає від енергетичної бідності; розробки порядку віднесення споживачів енергоресурсів до категорії вразливих; запровадження комунікацій між енергопостачальниками та споживачами з метою роз’яснення шляхів погашення заборгованості й можливостей досягнути економії енергетичних ресурсів.

 

Проблеми відображення соціальної спрямованості в державній енергетичній політиці

 

Реформування системи субсидування в енергетиці України у напрямі створення конкурентних енергетичних ринків, здатних до інтеграції з ринками держав-членів Енергетичного Співтовариства, передбачає як реалізацію принципів вільної конкуренції, безпеку постачань, так і належний захист прав споживачів, гарантування їм постачання газу та електроенергії у необхідних обсягах. Договором про заснування Енергетичного Співтовариства та Директивами Третього енергетичного пакету ЄС передбачається забезпечити доступ до надійних, стійких, сучасних джерел енергії у межах соціальних зобов’язань та встановлення справедливої ціни на енергоресурси за рахунок використання різних інструментів, які з одного боку покликані забезпечити окремі категорії споживачів енергетичними ресурсами (якщо останні не спроможні самі підтримати власний добробут), а з іншого – створювати умови для реалізації потреб в енергетичних ресурсах власними зусиллями, зменшення обсягів споживання енергоресурсів.

Законодавство ЄС, що стосується соціальної спрямованості енергетичної політики, визначає гарантовані права щодо забезпечення доступу окремих категорій споживачів до найважливіших енергетичних послуг належної якості за доступними цінами.

Положеннями Договору про заснування Енергетичного Співтовариства передбачено сприяти високому рівню забезпеченості громадян енергопродуктами й матеріалами, що передаються мережами у межах соціальних зобов’язань. Для цього Енергетичне Співтовариство може вживати заходів із забезпечення гарантованого постачання електроенергії, стимулювання політики ефективного управління попитом, забезпечення вільної конкуренції. Окрім цього, за умови сумісності із правилами спільного енергетичного ринку визначено можливості щодо надання державної допомоги без дискримінації для окремих споживачів.

Питання соціальної спрямованості, як невід’ємної складової енергетичної політики в умовах лібералізації ринків газу та електроенергії, в більшій мірі визначено в Директивах 2009/72/ЄС, 2009/73/ЄС. Директивами передбачається: (1) забезпечити захист вразливих споживачів енергоресурсів (у цьому контексті кожна держава-член ЄС має визначити поняття “вразливих споживачів”, вжити заходи, що гарантують їм належний захист і, з-поміж іншого, заборону відключення вказаних споживачів у критичні моменти); (2) зменшити проблему енергетичної бідності там, де її було виявлено; (3) досягти високого рівня громадського обслуговування, що стосується сприяння захисту прав споживачів, забезпечення взаємного обміну даними й інформацією про витрати споживачів із достатньою регулярністю, для створення стимулів із заощадження енергії і забезпечення того, щоб споживачі могли отримувати вигоду від конкуренції.

 

Довідково: за визначенням, що представлено EU Energy Poverty Observatory, енергетична бідність – це чітка форма бідності, пов’язана з різними несприятливими наслідками для здоров’я та благополуччя людей, що посилюється через неможливість доступу до найважливіших енергетичних послуг, необхідних для забезпечення гідного рівня життя та здоров’я людей ‑ адекватне тепло, охолодження, освітлення, енергія на електроживлення. У робочому документі Європейської комісії[1] зазначається, що енергетична бідність обумовлена такими факторами як низька енергоефективність будівель, високі ціни на енергоресурси, що корелюють із рівнем доходів населення. В свою чергу, на уразливість споживачів впливають такі характеристики як вік, кількість утриманців, здоров’я, здатність взаємодіяти з енергетичним ринком, зайнятість, можливість доступу до Інтернету.

 

З огляду на необхідність подальшого удосконалення нормативно-правової бази із захисту прав і розширення можливостей споживачів на ринку електроенергії та газу Європейською комісією 30 листопада 2016 року було представлено робочий документ[2], у якому перешкодами на шляху об’єднаного енергетичного ринку визначено недосконалість заходів захисту вразливих споживачів й подолання енергетичної бідності. Держави-члени ЄС вже визначили поняття вразливих споживачів та прийняли відповідні заходи для їх захисту, проте рівень їх захисту в держава-членах є нерівномірним, а дані про масштаби енергетичної бідності відсутні. Вбачається, що заборона на відключення від електроенергії і газу є одним із найпопулярніших заходів захисту вразливих споживачів енергоресурсів та пом’якшення наслідків енергетичної бідності.

В частині досягнення високого рівня громадського обслуговування та захисту прав споживачів енергоресурсів визначено ряд проблемних розходжень в питаннях, що стосуються взаємодії споживачів з енергетичним ринком. Представлені в Робочому документі пропозиції Європейської комісії мають за мету активізувати участь споживачів в енергетичному ринку за рахунок: надання можливості кожному споживачу вільно обирати постачальників енергії і підвищити конкуренцію між ними через доступність порівняльної, достовірної інформації про ціни, витрати, суміш палива і вплив на навколишнє середовище; заохочення споживачів до заощадження енергії через зворотний зв’язок із постачальниками енергії, що стосується порівняння обсягів споживання та можливостей досягнути економії енергії.

В Україні соціальна спрямованість державної енергетичної політики реалізується головним чином на основі соціального захисту вразливих споживачів енергоресурсів. В Законах України “Про ринок природного газу”, “Про ринок електричної енергії” визначені поняття вразливих споживачів, що включає побутових споживачів, які набувають право на державну допомогу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, а також порядок захисту вразливих споживачів. Надання безповоротної адресної державної соціальної допомоги передбачено тим громадянам[3], що проживають в житлових будинках і не можуть самотужки платити за житлово-комунальні послуги, оплачувати витрати на управління багатоквартирним будинком.

Чинним законодавством[4] також визначено, що на ринку електричної енергії вразливі споживачі енергоресурсів мають право на захист від відключення у певні періоди. Для окремих категорій споживачів[5] в інтересах забезпечення стабільності, доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки постачання та забезпечення загальносуспільних інтересів в процесі функціонування ринку природного газу Кабінетом Міністрів України прийнято рішення про покладання спеціальних обов’язків на НАК “Нафтогаз України”[6]. В даному випадку покладання спеціальних обов’язків реалізується у вигляді інструменту регульованого тарифу, за яким НАК “Нафтогаз України” має продавати й постачати природний газ для окремих категорій споживачів з метою надання послуг з опалення і постачання гарячої води населенню та релігійним організаціям.

За існуючої моделі функціонування енергетичного ринку виконання спеціальних обов’язків на ринку електричної енергії пропонується покласти на державну компанію НАЕК “Енергоатом” з 1 липня 2019 року[7]. Для забезпечення загальносуспільного інтересу із доступності електричної енергії для побутових споживачів вбачається найбільш оптимальним варіант компенсації різниці між ринковою та регульованою ціною електроенергії для побутових споживачів за рахунок прибутку НАЕК “Енергоатом”.

Слід зазначити, що даний механізм соціального захисту викликає незадоволення, про що заявили в Асоціації “Український ядерний форум” та НАК “Нафтогаз України”.[8],[9] Саме тому необхідно завершити формування системи соціального захисту поза межами енергетичного ринку.

Аналіз стану реалізації соціальної спрямованості в державній енергетичній політиці свідчить про наявність окремих проблемних питань, що стосуються захисту вразливих споживачів енергоресурсів, виявлення енергетичної бідності, її зниження, а також досягнення високого рівня взаємодії споживачів з енергетичним ринком.

Рішенням Кабінету Міністрів України від 06 лютого 2019 р. № 62 з березня цього року запроваджено механізм надання житлових субсидій населенню у готівковій формі, як ефективний спосіб допомоги вразливим споживачам енергоресурсів і водночас стимулювання отримувачів субсидій до економії газу та електроенергії.

Для надання адресної соціальної допомоги лише вразливим споживачам енергоресурсів і формування соціально справедливої системи субсидій загалом було ухвалено ряд рішень, зокрема щодо: внесення змін і викладення в новій редакції Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій (для стимулювання населення легалізувати свої трудові відносини, зробити систему призначення субсидій адресною); введення в дію Єдиного державного реєстру одержувачів субсидій (з метою підвищення контролю громадськості, що стосується адресності надання субсидій). Окрім цього, Міністерством фінансів України розроблено й зареєстровано у Верховній Раді України законопроект “Про верифікацію та моніторинг соціальних виплат”, що передбачає жорсткий контроль за доходами населення, які отримують соціальні виплати й повернення коштів у разі шахрайства з боку одержувачів субсидій.

 

Довідково: відповідно до чинного законодавства віднесення споживачів енергоресурсів до категорії вразливих, що набувають права на державну допомогу, реалізується у разі перевищення базової норми плати за ЖКП в розмірі 15 % середньомісячного сукупного доходу домогосподарства, з урахуванням нормативів споживання[10]. Унеможливлює отримання державної допомоги тим споживачам, які не відповідають критерію щодо майнового стану, доходів споживачів, в тому числі приховують свої доходи.

 

Наразі готівкова форма застосована до одержувачів, яким субсидія призначена на поточний опалювальний період. За статистичними даними субсидії в готівковій формі отримують близько 4 млн домогосподарств (з яких 70 % ‑ пенсіонери[11]), а минулого року найбільша зафіксована кількість субсидіатів становила близько 6,9 млн домогосподарств[12] (при цьому, в попередньому опалювальному сезоні програмою надання житлових субсидій скористалися 23400 домогосподарств у будинках площею більше 200 кв.м, 28500 домогосподарств – у квартирах площею більше 120 кв.м та 925 тис. домогосподарств, до складу яких входили особи, які декларували повну відсутність доходів[13]). Проте існує невідповідність в частині віднесення окремих споживачів енергоресурсів до категорії вразливих та надання державної допомоги тим, хто її дійсно потребує. Наприклад, середній показник отриманої субсидії у готівковій формі становить 1681 грн, але зафіксовані випадки надання субсидій обсягом до 24 тис. грн.[14]

Досить важливим аспектом залишається підвищення рівня взаємодії споживачів з енергетичним ринком за рахунок налагодження зворотного зв’язку між енергопостачальниками та споживачами. Законодавством України передбачено інструмент соціального захисту вразливих споживачів енергоресурсів на ринку електричної енергії – захист від відключення в певні періоди. Зважаючи на загальну суму зростання заборгованості за електроенергію, яка на кінець 2018 року становила 33,611 млрд грн (що на 16 % більше ніж на початку 2018 року[15]), постає проблема в субсидуванні державою накопиченої заборгованості за ЖКП. Окрім того, запровадження механізму адресної соціальної допомоги у вигляді “експериментальних виплат” стає своєрідною перевіркою для Уряду дисциплінованості громадян на предмет спрямування отриманих коштів на оплату ЖКП та заощадження енергоресурсів (адже заборгованість за ЖКП невпинно зростає: на кінець жовтня 2018 року вона становила 39,9 млрд грн і зросла до 62,6 млрд грн на кінець січня 2019 року)[16]. При цьому, залучення енергопостачальників до активної участі в зменшенні споживачами обсягів заборгованості, обсягів споживання енергоресурсів, можливостей досягти економії енергоресурсів – не реалізовується.

Поряд з тим, суттєвими проблемами подолання енергетичної бідності є низька енергоефективність будівель, що призводить до високих обсягів енергоспоживання (енергоспоживання в Україні на один квадратний метр становить 200 кВт, тоді як в європейських країнах цей показник на рівні – 50, 60, 80 кВт[17]) і низький рівень доходів населення. За даними Держстату в 2017 році 28,3% домогосподарств не мали достатньо коштів для своєчасної оплати орендних платежів або житлово-комунальних послуг; а 25,6% – для підтримання достатньо теплої температури у житлі. При цьому у державах-членах ЄС в 2016 році ці показники в середньому становили 10,4% та 8,7% відповідно[18].

В аспекті підвищення енергоефективності будівель реалізуються програми “теплі кредити” (програмою можуть скористатися власники індивідуальних житлових будинків) і “перші ластівки” (під час реалізації цієї програми буде протестовано покроковий “шлях клієнта Фонду енергоефективності”, починаючи від енергоаудиту і закінчуючи безпосередньо впровадженням енергоефективних заходів). Тому потребують подальшого вдосконалення програми підвищення енергоефективності багатоквартирних та індивідуальних житлових будинків. Разом з тим, для підвищення ефективності програм соціальної підтримки (зокрема на основі пріоритетного впровадження заходів з енергоефективності), забезпечення адресної допомоги у відповідності до законодавства ЄС доцільно вжити заходів щодо виявлення населення, яке страждає від енергетичної бідності. З цією метою необхідно передусім прийняти законодавство, в якому визначити поняття “енергетична бідність”, критерії та інституційні засади для її вимірювання.

ВИСНОВКИ

В межах соціальної спрямованості енергетичної політики ЄС передбачається захист вразливих споживачів енергоресурсів, зменшення проблеми енергетичної бідності та досягнення високого рівня громадського обслуговування на основі посилення залучення споживача в енергетичний ринок.

Реалізацію соціальної спрямованості державної енергетичної політики в Україні задекларовано здійснювати з використанням таких інструментів як: соціальний захист вразливих споживачів енергоресурсів, що набувають права на державну допомогу; захист вразливих споживачів від відключення у певні періоди на ринку електроенергії; покладання спеціальних обов’язків на НАК “Нафтогаз України”, що має продавати і постачати природний газ для окремих категорій споживачів за фіксованою ціною; права щодо вільного вибору постачальника, безоплатної його зміни, отримання інформації про загальні умови постачання, обсяги та інші показники споживання енергії.

Запровадження механізму надання житлових субсидій населенню в грошовій формі свідчить про існування невідповідності віднесення окремих споживачів енергоресурсів до категорії вразливих та надання державної допомоги дійсно тим, хто її потребує. Подолання бідності в Україні не передбачає виявлення населення, яке страждає від енергетичної форми бідності. Захист від відключення вразливих споживачів в певні періоди на ринку електричної енергії та запровадження адресної соціальної допомоги у грошовій формі актуалізує проблему накопичення заборгованості населенням за житлово-комунальні послуги та субсидування їх державою.

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ

 

  1. Кабінету Міністрів України

‑ в контексті забезпечення подальшого реформування системи соціальної підтримки та зменшення масштабів бідності серед вразливих верств населення розглянути питання щодо розробки механізму виявлення категорій споживачів, які страждають від енергетичної бідності.

  1. Міністерству соціальної політики України

‑ підготувати пропозиції щодо розробки порядку віднесення споживачів енергоресурсів до категорії вразливих на основі врахування характеристик, які визначають майновий стан і доходи населення, а також впливають на уразливість споживачів.

  1. Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг
  • запровадити окрему систему комунікації між енергопостачальниками та споживачами з метою забезпечення споживачів достовірною інформацією щодо стану енергоспоживання та можливостей досягнути економії енергетичних ресурсів;
  • запропонувати механізм роз’яснення щодо стану оплати за надані послуги, шляхів погашення заборгованості та обсягу невикористаної державної допомоги в отримувачів субсидій.

 

С.П. Завгородня

Відділ енергетичної та техногенної безпеки

Національний інститут стратегічних досліджень

травень 2019 р.

 

[1] Commission staff working document, Evaluation Report covering the Evaluation of the EU's regulatory framework for electricity market design and consumer protection in the fields of electricity and gas Evaluation of the EU rules on measures to safeguard security of electricity supply and infrastructure investment (Directive 2005/89), SWD(2016) 412 final.URL:https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2_en_autre_docum…

[2] Так само

[3] Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива. URL:http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/848-95-%D0%BF

[4] Про ринок електричної енергії: Закон України від 13.04.2017 № 2019-VIII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2019-19

[5] Побутові споживачі, релігійні організаціі, державне підприємство України “Міжнародний дитячий центр “Артек” та виробники теплової енергії

[6] Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов’язків на суб’єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу : постанова Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 р. № 867. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/867-2018-%D0%BF

[7] Покладання спецобов'язків на Енергоатом загрожує банкрутством ядерної промисловості – експерти. URL: https://www.ukrinform.ua/rubric-economy/2674442-pokladanna-specobovazki…

[8] Так само

[9] Нафтогаз заявляє, що із 1 травня доведеться підняти ціну на газ. URL: https://www.ukrinform.ua/rubric-economy/2682654-naftogaz-zaavlae-so-iz-…

[10] Про новий розмір витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива у разі надання житлової субсидії від 21 жовтня 1995 р. № 848 (в редакції від 07.02.2019). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/848-95-%D0%BF

[11] Андрій Рева провів селекторну нараду щодо впровадження надання житлових субсидій у грошовій формі. URL: https://www.msp.gov.ua/news/16690.html

[12] Мінсоц ще не знає, скільки буде субсидіантів в новому опалювальному сезоні. URL: https://ua-energy.org/uk/posts/minsots-shche-ne-znaie-skilky-bude-subsy…

[13] Андрій Рева: Зміни в системі соціального захисту населення покликані забезпечити соціальну справедливість та адресність допомоги. URL: http://www.msp.gov.ua/news/15243.html

[14] Від 0 до 24 тисяч гривень: названо розмір субсидій “живими” грошима. URL: https://www.unian.ua/economics/finance/10465446-vid-0-do-24-tisyach-gri…

[15] Кабмин хочет списать 80 миллиардов долгов за коммуналку – эксперт. URL: https://www.unian.net/economics/finance/10444875-kabmin-hochet-spisat-8…

[16] Про оплату населенням житлово-комунальних послуг. URL: http://www.ukrstat.gov.ua/

[17] Енергоспоживання в Україні у понад вдвічі вище, ніж у Європі – Зубко. URL: http://www.ukrstat.gov.ua/

[18] Самооцінка домогосподарствами України доступності окремих товарів та послуг (за даними вибіркового обстеження умов життя домогосподарств) за 2017 рік. URL: http://www.ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2018/gdvdg/Arh_sdg_dtp_u.htm