"Актуальні завдання формування ринку земель сільськогосподарського призначення в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

Охарактеризовано основні соціально-економічні наслідки реформування земельних відносин і аграрної структури в Україні. Визначено основні причини, що вимагають невідкладного скасування мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення. Обґрунтовано напрями вдосконалення законодавчого забезпечення функціонування ринку цих земель.

 

АКТУАЛЬНІ ЗАВДАННЯ ФОРМУВАННЯ РИНКУ ЗЕМЕЛЬ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ В УКРАЇНІ

 

Реформування агропромислового комплексу України і забезпечення продовольчої безпеки держави вимагає розвитку ринку земель сільськогосподарського призначення, що передбачає передачу цих земель у приватну власність, формування багатоукладності економіки на основі забезпечення рівноправного розвитку різних форм господарювання, забезпечення умов щодо ефективного та раціонального використання земельних угідь.

 

В Україні наразі так і не створено прозорого ринку земель сільськогосподарського призначення; через неефективний перерозподіл власності виявилася зруйнованою матеріально-технічна база великого товарного виробництва, знизилася продуктивність сільськогосподарського виробництва, посилився ціновий диспаритет. Формування ринку земель сільгосппризначення супроводжується наступними негативними тенденціями.

 

Відбувається значне скорочення площі сільськогосподарських угідь, у т. ч. орних земель, які використовуються для виробництва товарної сільгосппродукції. Якщо у 1990 р. у товарному сільськогосподарському виробництві використовувалось 38705,4 тис. га сільськогосподарських угідь (92 % їхньої загальної площі), то у 2008 р. – 30110,4 тис. га (72,3 %). Якщо врахувати, що у числі товаровиробників обліковуються створені за роки земельної реформи фермерські господарства, то товаровиробники дореформеного періоду втратили 8 млн. 727,7 тис. га ріллі (26,9 % її загальної площі).

 

Серед головних завдань в аграрній сфері мало стати удосконалення аграрної структури на базі приватної власності на землю. Проте приватизація сільгоспугідь не спричинила трансформацію аграрної структури в ринковому напрямку. Так, порівняно з 1990 р., кількість товарних сільськогосподарських землекористувань у 2008 р. зросла з 15145 до 19331, а з урахуванням землекористувань фермерських господарств – до 68836, тобто в 4,5 разу (табл. 1). При цьому середній розмір землекористувань сільгосппідприємств зменшився з 3,7 до1,0 тис. га (у 3,7 разу), а державних - з 2,7 до 0,6 тис. га (у 4,5 разу).

 

Таблиця 1

Динаміка аграрної структури в товарному сільськогосподарському виробництві*

 

*Розраховано за даними Держкомстату України

 

У процесі здійснення земельної реформи так і не було проведено екологізацію землекористування. На значних територіях меліоративні системи припинили свою дію, проте ці землі й досі вважаються зрошуваними або осушеними. Певна частина площ продуктивних угідь втратила економічну родючість: засолена, заболочена, заросла лісом.

 

Серед найважливіших невирішених проблем у земельних відносинах залишається капіталізація землі як базового активу. Інвестувати у виробничу сферу за умови нерозвинутого земельного ринку України стає ризикованим. Вітчизняний та іноземний бізнес демонструє готовність до більшого економічного освоєння території України, розвитку її інфраструктури, проте лише за умови обґрунтованої територіальної організації господарства, гарантії стабільності земельної політики, досконалості правового базису землекористування, яких в Україні немає.

 

Сучасний земельний лад країни базується на правовій базі, яка унеможливлює її застосування в конкуруючому економічному середовищі. Законодавство України гарантує право громадян на володіння, користування та розпорядження нерухомістю, у т. ч. і земельними ділянками. Це право передбачене ст. 41 Конституції України, в ч. 4 якої проголошено, що “Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним". Частиною 1 ст. 4 Закону України "Про власність" встановлено, що власник "на свій розсуд володіє, користується і розпоряджається належним йому майном". Мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення не узгоджується з цими положеннями, він суперечить змісту ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини та основних свобод.

 

До невідкладного скасування мораторію на купівлю-продаж сільськогосподарських угідь України спонукає низка об’єктивних причин, вагомість яких постійно зростає:

• погіршення аграрної структури, що обумовлює зниження ефективності сільськогосподарського виробництва;

• виникнення в період земельної реформи маси недоліків землекористування, на подолання яких адміністративними методами за радянських часів були втрачені десятки років (черезсмужжя, вкраплення, дрібноземелля тощо);

• необхідність запровадження іпотечних механізмів кредитування сільськогосподарського виробництва;

• негативна демографічна ситуація на селі, зубожілість маси селян похилого віку, які є номінальними власниками земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю) та присадибних наділів.

 

Дискусії щодо доцільності скасування мораторію або необхідності його продовження тривають. Основними загрозами від продовження дії мораторію є наступні.

1. В умовах мораторію ринок земель існує у викривленому вигляді. Мораторій фактично стимулює виведення земельних ділянок із сфери товарного сільськогосподарського виробництва, що негативно позначається на їхній вартості. Зрештою, програє не лише потенційний продавець земельної ділянки – селянин, а і той селянин, який хотів би створити міцне приватне господарство, поступово викуповуючи сусідні земельні ділянки, нарощуючи власне землекористування.

2. Мораторій перешкоджає оптимізації структури сільськогосподарського землекористування. Дрібну земельну ділянку неможливо обробляти із застосуванням прогресивних агротехнологій, сучасних технічних засобів. Надмірне подрібнення земельних ділянок сільськогосподарського призначення (парцеляція) призводить до неощадливого та нераціонального використання земель через натуралізацію виробництва, зниження продуктивності угідь. Відбувається також подальша парцеляція приватизованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення у зв'язку з їх спадкуванням. Розвинені в аграрному відношенні держави вже з другої половини XIX ст. вживали землевпорядні заходи щодо зверстання (з'єднання) дрібних ділянок у великі; механізми запобігання подрібненню фермерських господарств існують у законодавстві більшості країн ЄС.

3. Загрозливих масштабів набуває екологічно необґрунтована практика використання орендованих земель (насамперед, шляхом вирощування на них соняшника протягом багатьох років поспіль), що призводить до повного виснаження земельних ділянок.

4. Мораторій перешкоджає залученню інвестицій в АПК. Передумовою здійснення інвестицій є існування сталого землекористування, що неможливо при оренді. Якщо йдеться про кредитування, воно практично недоступне без застосування іпотечних механізмів. Іпотека передбачає можливість відчуження заставленого майна (земельної ділянки).

5. Мораторій шкодить соціальним і економічним інтересам переважної більшості власників земельних часток. Спадкоємці сільських жителів проживають переважно в іншій місцевості (у містах, в інших країнах) і не мають інтересу самостійно працювати на землі. Понад мільйон власників земельних паїв не мають спадкоємців. Селяни старших вікових груп не зможуть сподіватися на забезпечену земельною власністю старість, якщо не матимуть можливості реалізувати землю. Проблема оптимізації землекористування не може бути ефективно вирішена іншими засобами, зокрема, за допомогою оренди. Адже оренда земельних ділянок не може призвести до консолідації, оскільки не передбачає передачі права розпорядження земельною ділянкою; консолідація ж земельних ділянок є саме актом розпорядження ними.

6. Оренда землі є економічно невигідною власникам земельних часток. За даними Держкомзему України, зареєстровано 4571,9 тис. договорів оренди землі, з них на 1-5 років – 59,7 % а на строк 10 та більше років – лише 10,3 %. Середній розмір орендної плати становить 218,3 грн за га. У 2008 р. за оренду земель виплачено 3,8 млрд грн. Площа земель, переданих в оренду власниками земельних часток (паїв), становить 17,4 млн га, це 63 % від розпайованих земель. Середня нормативна грошова оцінка станом на 01.01.2009 р. становить 11284,1 грн. за гектар ріллі, тобто орендар сплачує лише 1,9 % вартості землі (тоді як депозитні ставки по банківських вкладах становлять близько 20 %). Складність процедури надання в оренду земельних ділянок, проблеми зі стягненням орендної плати перешкоджають селянам отримати повну віддачу від своєї землі. Безальтернативність оренди обумовлює повну залежність орендодавців від орендарів, які часто безвідповідально використовують ґрунтовий покрив.

Таким чином, вважаємо, що мораторій не вирішує поставлених перед ним завдань, породжуючи інші проблеми. За 18 років мораторію законсервовано вкрай неефективну аграрну структуру, яку адміністративними методами оптимізувати неможливо. Для вирішення проблем попередження обезземелення селян та запобігання спекуляції цілком можливо використати альтернативні механізми. Такою альтернативою є належне державне регулювання купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення, багатий досвід якого існує в країнах з ринковою економікою.

 

Разом з тим, вільний (нерегульований) ринок земель сільськогосподарського призначення також несе низку загроз ефективному використанню земельних угідь, серед яких слід виділити наступні.

1. Свобода подрібнення призводить до надмірної парцеляції земель, створення «карликових» земельних ділянок, які самостійно не можуть використовуватись в товарному сільськогосподарському виробництві.

2. Свобода спадкування, якщо вона не стримується законодавчими нормами, загрожує погіршенням структури аграрного землекористування. Фізичний розподіл землі між спадкоємцями призводить до натуралізації виробництва, зниження продуктивності угідь. Спадкування в дрібних долях, яке не супроводжується поділом, а полягає у сплаті основним спадкоємцем вартості часток успадкованої землі співспадкоємцями, призводить до виникнення надмірної заборгованості. У багатьох країнах світу, як відомо, землю успадковує лише один із спадкоємців, а інші отримують від нього грошову компенсацію, але частка вартості успадкованої землі головним спадкоємцем значно більша, ніж у інших. Ця система попереджає подрібнення землеволодіння і запобігає виникненню великої заборгованості головного спадкоємця при переході земельної власності йому у спадок.

3. Свобода застави невідворотно призводить до надмірного обтяження землі іпотечними боргами. У результаті неплатоспроможності іпотечного боржника відбувається або продаж землі на торгах, або прихована втрата землі, оскільки внаслідок надмірного обтяження землі боргом втрачається не сама земля, а чистий прибуток з неї, який іде на погашення основного боргу і відсотків. Якби кредити брались для господарського поліпшення виробництва, заборгованість не була б такою небезпечною, оскільки при цьому збільшувалась би прибутковість землі. Але, як свідчить досвід, більша частина іпотечних боргів виникає не з виробничих кредитних угод, а є відчуженням земельної ренти без будь-якого зростання прибутку від землі. Придбання землі завжди супроводжується зростанням іпотечного боргу. Відомо, що крупні земельні ділянки відносно дешевші дрібних, і тому покупці землі намагаються придбати якомога більші ділянки, роблячи при цьому борги.

4. Встановлені Земельним кодексом України максимальні розміри приватної власності на землі сільськогосподарського призначення в 100 га є економічно необґрунтованими, негативно позначаються на вартості землі через штучне скорочення попиту на неї при високому рівні пропозицій. Наразі ж навіть ці нормативи у більшості випадків не досягнуті, що є однією з основних причин хронічно низької ефективності сільськогосподарського виробництва. Таким чином, існують об’єктивні економічні передумови концентрації земельної власності в сільськогосподарському виробництві.

Ефективність купівлі-продажу земель залежить від:

• розвитку земельного законодавства та, зокрема, визначення меж концентрації сільськогосподарських угідь в товарному сільськогосподарському виробництві;

• відновлення державного обліку земель, проведення державних інвентаризацій земельного фонду;

• удосконалення системи справляння плати за землю;

• активної участі держави у становленні ринку земель сільгосппризначення шляхом регулювання попиту і пропозицій, застосування економічних стимулів і санкцій;

• проведення незатратного розмежування земель державної і комунальної власності;

• організаційної і фінансової підтримки консолідації земель в товарному сільськогосподарському виробництві;

• здійснення зонування сільськогосподарських земель;

• посилення контролю за меліорацією земель;

• сприяння розвитку інфраструктури ринку землі.

 

Принципами формування аграрного земельного ринку мають бути наступні:

• соціальна орієнтація земельного ринку на реалізацію економічних інтересів селян;

• поступовість включення приватних сільськогосподарських угідь в ринковий обіг;

• диференційований підхід до соціальних груп суб'єктів земельного ринку, до їх участі в укладанні угод щодо купівлі-продажу землі;

• чітке державне регулювання ринку землі, створення системи цінових і податкових важелів впливу держави на ринковий обіг землі;

• обмеження спекулятивно-тіньових угод щодо земельних ділянок.

 

Виходячи з вищевикладеного, для формування ринку земель сільськогосподарського призначення вважаємо за доцільне здійснити реалізацію наступних заходів.

 

1. Доопрацювання і прийняття Закону України «Про ринок земель», у якому слід передбачити норми щодо:

• попередження подрібнення землеволодінь фермерських та особистих селянських господарств у випадках купівлі-продажу земельних ділянок, внаслідок їх спадкування та при зміні власників господарств;

• упорядкування державного стимулювання консолідації земель сільськогосподарського призначення шляхом купівлі-продажу земельних ділянок;

• особливостей здійснення переважного права придбання земельної ділянки сільськогосподарського призначення.

 

2. Запровадження на певний перехідний період обмеження обігу земель у товарному виробництві. Необхідно встановити, що:

• мінімальний строк оброблення земель сільгосппризначення має становити 5 років з обмеженням на цей термін реалізації прав власності, крім передачі її у спадщину або органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади на тих самих умовах, за якими ця земельна ділянка була придбана у власність;

• суб'єкти, яким дозволено придбавати землі сільгосппризначення, мають бути у працездатному віці, мати освіту, що дозволяє здійснювати сільськогосподарську працю, бути спроможні вчиняти правові дії, необхідні у аграрно-правових відносинах.

 

3. Створення недержавних органів регулювання земельного ринку, які частково можуть фінансуватись державою, до складу яких слід включити представників власників землі і землекористувачів, посередницьких структур, професійних установ, органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій.

 

4. Визначення обмеження мінімальних розмірів та конфігурації земельних ділянок зі складу сільськогосподарських угідь, зважаючи на імовірність загроз парцеляції земель сільськогосподарського призначення.

 

5. Передбачення особливих вимог обороту меліорованих земель: слід встановити, що поділ земельних ділянок із розташованими на них меліоративними системами допускається за умови, якщо це негативно не вплине на ефективність використання меліорованих земель.

 

6. Удосконалення порядку та системи ведення державного земельного кадастру й моніторингу земель з метою забезпечення сільськогосподарських землевласників та землекористувачів своєчасною інформацією про якісний стан земельних угідь.

 

7. Стимулювання землекористувачів до раціонального використання та охорони земельних угідь шляхом надання податкових і кредитних пільг особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель і підвищення родючості ґрунтів; звільнення землекористувачів від плати за земельні ділянки, на яких ведуться роботи щодо поліпшення їх стану; компенсація сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних і забруднених земель.

 

Відділ секторальної економіки

(О. Собкевич, В. Русан, А. Юрченко, В. Скороход)