"Контроль фінансових операцій публічних осіб як інструмент антикорупційної політики". Аналітична записка

Анотація

 

В записці проаналізовано світовий та вітчизняний досвід контролю видатків публічних осіб, визначено ризики встановлення такого контролю, запропоновано інструменти контролю фінансових операцій публічних осіб.

 

КОНТРОЛЬ ФІНАНСОВИХ ОПЕРАЦІЙ ПУБЛІЧНИХ ОСІБ ЯК ІНСТРУМЕНТ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ

 

Корупція залишається однією з ключових загроз національній безпеці держави. Широкі повноваження та влада, якими наділені публічні особи для виконання функцій держави, за відсутності ефективних механізмів контролю, є джерелом корупційних ризиків та ризиків відмивання корупційних грошей. Основними документами, які визначають правові та організаційні засади запобігання та протидії корупції в Україні, зокрема Національною антикорупційною стратегією[1], Законами України «Про засади запобігання і протидії корупції» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», започатковано процеси реформування у сфері запобігання і протидії корупції в Україні. Проте цими документами не передбачені дієві механізмів контролю за публічними особами.

 

Визнаючи великі масштаби втрат від корупційної діяльності публічних осіб, стандарти та рекомендації впливових міжнародних організацій щодо протидії корупції та відмиванню корупційних коштів, зокрема групи розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (ФАТФ), групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO), Європейської комісії, Ради Європи, ООН тощо, передбачають особливі правила контролю фінансових операцій публічних осіб. Такий контроль дозволяє своєчасно виявляти випадки легалізації коштів, набутих публічними особами в результаті корупційних діянь, зокрема отримання хабарів, розкрадання, неправомірного привласнення або нецільового використання майна, зловживання службовим становищем тощо. Запровадження таких правил в Україні дозволить створити механізми контролю публічних осіб та управління ризиками відмивання публічними особами корупційних коштів, що сприятиме підвищенню дієвості національного антикорупційного законодавства.

 

Встановлення контролю над публічними особами, як на міжнародному, так і національному рівнях, пов’язано з такими ризиками:

1. Складність практичної реалізації вимог міжнародних стандартів щодо контролю фінансових операцій публічних осіб для країн, які мають низький рівень фінансової та інституціональної потужності, призводить до неспроможності таких країн запроваджувати положення зазначених стандартів у повному обсязі.
2.  У окремих країнах більш жорсткі заходи контролю поширюється тільки на іноземних публічних осіб та не поширюються на національних[2]. Однак, рішення не поширювати заходи контролю на національних публічних осіб суперечить Конвенції ООН проти корупції[3], яка не робить відмінність між вітчизняними та іноземними посадовими особами.
3. Розширення охоплення й глибини контролю за публічними особами створює додаткове регуляторне навантаження на приватний сектор. Певною мірою цей тягар лягає на споживачів у вигляді більш високої плати за фінансові послуги або перешкод до участі у формальній банківській системі.
4. Публічні особи в силу специфіки займаної посади у виконавчій, законодавчій, судовій та інших сферах державної влади можуть впливати на реалізацію антикорупційної політики та політики протидії легалізації коштів, отриманих злочинним шляхом, оскільки реалізація такої політики може становити загрозу економічним і політичним інтересам такої публічної особи.
5. Особливий статус публічної особи, зокрема, посада у вищих органах влади, правоохоронних органах тощо, може давати їй можливість перешкодити виявленню незаконних фінансових операцій, у яких вона або пов’язані з нею особи беруть участь, а також захистити себе від законодавчого переслідування.
6. Відсутність дієвої системи критеріїв для виявлення осіб, які здійснюють фінансові операції на користь публічної особи, призводить до неможливості здійснення контролю за публічними особами, які використовують пов’язаних або підставних осіб для здійснення фінансових операцій.
7. Використання публічними особами компаній і банків у країнах, які не повністю запровадили стандарти щодо боротьби із відмиванням коштів, отриманих злочинним шляхом, а також податкових ям або фірм-одноденок для здійснення фінансових операцій унеможливлює фінансовий моніторинг таких операцій.

Статус та обсяг повноважень зобов’язує публічну особу бути відкритою для кожного громадянина країни. У зв’язку з цим, не порушуючи права та свободи публічних осіб, їх фінансові операції слід контролювати з боку держави та суспільства з метою мінімізації корупційних ризиків.

 

Краща практика країн щодо контролю за фінансовими операціями публічних осіб базується на таких принципах[4]:

1. Контроль має здійснюватися в рівному ступені як за іноземними публічними особами так і за національними. Національне антикорупційне законодавство та законодавство у сфері протидії відмиванню коштів, набутих злочинним шляхом, не повинно відрізняти іноземних, вітчизняних, регіональних та інших публічних осіб.
2. Декларування інформації про кінцевого вигодонабувача. При встановленні ділових відносин або під час відкриття фінансових рахунків фінансові установи повинні вимагати від клієнта заповнення письмової декларації (форми) яка містить детальну інформацію про особу, яка є основним, кінцевим вигодонабувачем започаткованих ділових відносин або угод.
3. Подання декларації про доходи і активи. Під час ділових відносин з публічною особою фінансові установи або інші суб’єкти первинного фінансового моніторингу повинні вимагати від неї заповнену декларацію про доходи і активи.
4. Постійний моніторинг інформації про публічних осіб, з якими фінансові установи або інші суб’єкти первинного фінансового моніторингу мають ділові відносини. Суб’єкти первинного фінансового моніторингу повинні постійно відслідковувати інформацію про публічних осіб та зміни у їхньому статусі, оскільки зміни статусу публічної особи впливають на ризики співпраці з нею.
5. Статус публічної особи не повинен обмежуватися у часі. Якщо на особу припинили покладати державні функції, таких осіб, членів їх сімей або близьких соратників необхідно продовжувати розглядати як публічних осіб.

На даний час в Україні на законодавчому рівні передбачено наступні шляхи контролю за доходами та видатками публічних діячів та осіб, уповноважених на виконання функцій держави:

1. Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції»[5] та Податковим кодексом України[6] передбачено особисте декларування доходів, видатків та зобов’язань фінансового характеру осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них.
2. Законом України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму»[7] встановлено, що суб’єкт первинного фінансового моніторингу зобов'язаний здійснювати стосовно публічних діячів або пов'язаних з ними осіб (членів сім’ї та інші близьких родичів, юридичних осіб, власниками істотної участі або контролерами яких є публічні діячі або їхні близькі родичі) такі заходи:

а) встановлювати відносини з публічними діячами та пов’язаними з ними особами тільки з дозволу керівника суб'єкта первинного фінансового моніторингу;

б) вживати заходи для з’ясування джерел походження коштів таких осіб;

в) проводити моніторинг операцій, учасниками або вигодоодержувачами якими є публічні діячі або пов’язані з ними особи, у порядку, визначеному для клієнтів високого ризику.

 

Суб’єктами фінансового моніторингу фіксуються факти здійснення фінансових операцій публічних осіб та у разі виникнення підозри, що під час здійснення цих операцій публічним діячем були використані кошти, які були одержані злочинним шляхом або невідомого походження, ця інформація повинна передаватися передаватиметься правоохоронним органам, які повинні встановлювати наявність злочинну чи зловживань.

1. Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» запроваджено спеціальні перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

На нашу думку, основною вадою вітчизняного законодавства в частині контролю фінансових операцій публічних осіб є те, що фінансовий моніторинг не поширюється на вітчизняних публічних осіб. Так, відповідно до Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму», публічні особи або публічні діячі визначаються як фізичні особи, які виконують або виконували визначені публічні функції в іноземних державах, а саме: глава держави, керівник уряду, міністри та їх заступники; депутати парламенту; члени верховного суду, конституційного суду або інших судових органів високого рівня, рішення яких не підлягають оскарженню, крім як за виняткових обставин; члени суду аудиторів або правлінь центральних банків; надзвичайні та повноважні посли, повірені у справах та високі посадовці збройних сил; члени адміністративних, управлінських чи наглядових органів державних підприємств, що мають стратегічне значення.

 

В контексті міжнародної співпраці такі норми є необхідними, проте вони спрямовані, в першу чергу, на протидію корупції у іноземних державах. Така норма дозволяє мінімізувати ризик того, що іноземні корумповані публічні особи використовуватимуть Україну у якості юрисдикції, де вони привертатимуть менше уваги, використовуватимуть більш вигідні фінансові продукти.

 

Через те, що у зазначеному законі визначення «публічної особи» не поширюється на вітчизняних публічних діячів, потенціал подолання корупції засобами фінансового моніторингу реалізовується не повною мірою.

Визнаючи проблему недостатньої ефективності існуючих механізмів контролю публічних осіб, у нових стандартах[8] ФАТФ посилює вимоги щодо публічних осіб, які в силу займаних посад представляють підвищений корупційний ризик. Вимоги до перевірки щодо публічних осіб були розширені на членів їх сімей і близьких осіб, їх оточення. Посилено вимоги щодо перевірки джерел їх грошових коштів. У разі ведення ділових відносин з видатними публічними особами, постачальники фінансових послуг повинні прийняти раціональні заходи, щоб визначити джерела доходів цих осіб. Приведення національного законодавства у відповідність до зазначених стандартів дозволить значно підвищити ефективність антикорупційної політики в Україні.

 

З метою мінімізації корупційних ризиків з боку публічних осіб в Україні пропонується здійснити наступні заходи:

1) поширити поняття «публічної особи» на осіб, які виконують або виконували публічні функції в Україні та внести відповідні зміни у Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму»;

2) на законодавчому рівні доповнити поняття «публічної особи» включивши наступні категорії осіб, що виконують публічні функції в Україні: членів представницьких законодавчих органів, зокрема, депутатів місцевих рад усіх рівнів, мерів міст, консулів, керівників торгово-економічних місій, вищих партійних функціонерів, релігійних лідерів, керівників національних благодійних фондів, заступників та помічників вище перелічених осіб, членів їх сімей.

3) з метою уникнення подвійного тлумачення і зловживання під час визначення публічної особи та встановлення контролю над фінансовими операціями, які вони здійснюють, на рівні Кабінету Міністрів необхідно передбачити створення та оприлюднення реєстру публічних осіб і наближених до них осіб з постійним його оновленням;

4) змінами до Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» передбачити протягом наступних 5 років після відставки або після зняття з відповідної посади обов’язковість декларування доходів та видатків для публічних діячів та оприлюднення цієї інформації у ЗМІ;

5) передбачити посилення контролю за безготівковими переказами грошових коштів фізичними особами, в тому числі розрахунки через Інтернет. Зокрема, при здійсненні грошових переказів через Інтернет, необхідно встановити вимогу щодо встановлення ідентифікації особи як тієї, що передає гроші, так і тієї, що отримує. Такі перекази, а також інформація про фізичних осіб, що здійснюють такі перекази, має бути розкрита суб’єктам первинного фінансового моніторингу;

6) передбачити на законодавчому рівні вимогу до учасників державних закупівель щодо надання інформації про кінцевого вигодонабувача та внести відповідні зміни у Закон України «Про здійснення державних закупівель»[9].

 

Відділ макроекономічного прогнозування та досліджень

тіньової економіки

(О. Іванов)