Анотація
В аналітичній записці аналізується ефективність чинної в Україні системи державної підтримки суб’єктів господарювання. Зроблено висновок про її невисоку ефективність та надано рекомендації щодо модернізації зазначеної системи в контексті проекту Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
ЩОДО НАПРЯМІВ МОДЕРНІЗАЦІЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ СУБ’ЄКТІВ ГОСПОДАРЮВАННЯ В УКРАЇНІ
Практика державної підтримки суб’єктів господарювання набула в Україні значного поширення. Проте переважна більшість механізмів такої підтримки не узгоджуються із сучасними принципами ринкової організації економіки. Поглиблення економічних реформ, модернізація національної економіки відповідно до критеріїв, визначених цілями європейської інтеграції, необхідність дотримання вимог, які накладає членство у міжнародних організаціях (зокрема СОТ), спонукають до послідовної відмови від застарілих форм державної допомоги.
Україна потребує динамічного впровадження сучасної мережі державної підтримки, яка має відповідати міжнародним стандартам та забезпечувати максимально ефективне використання виділених на цю підтримку державних коштів. Модернізація системи державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні є важливою складовою загального процесу модернізації економічної політики держави.
Досвід переходу від планово-адміністративної до ринкової системи в Україні засвідчив послідовну еволюцію підходів до політики державної підтримки. На першому етапі (1991-2000 рр.) в цілому домінували засади радянської системи господарювання, що полягали у наданні прямої бюджетної підтримки підприємствам. На другому етапі (2001-2005 рр.), після початку бюджетної реформи, впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі, відбулася певна модернізація державної підтримки. Третій етап (2005-2010 рр.), пов’язаний із активізацією зусиль у напрямі міжнародної економічної інтеграції, позначився масштабним скороченням форм державної підтримки без продовження модернізації системи її надання, яка могла бути проведена на основі відповідного міжнародного досвіду та правових стандартів.
Четвертий етап перетворень у системі державної підтримки, який розпочався у 2011 році з прийняттям Податкового кодексу України, характеризується, по-перше, кроками у напрямку систематизації практики надання підтримки, по-друге, апробуванням критеріального підходу у наданні підтримки, по-третє, перенесенням акцентів на підтримку без прямого залучення (або з обмеженим залученням) державних ресурсів.
Спільними тенденціями у 2009-2012 роках для всіх видів підтримки (пільги, видатки, гарантії) є низька питома вага серед реципієнтів підтримки промислових галузей з потенціалом імпортозаміщення при високих обсягах підтримки для сільського господарства, паливно-енергетичного комплексу, сфери послуг, розвитку інфраструктури.
Частка підприємств обробної промисловості у сумі бюджетних видатків не перевищує 1 %. Щодо податкових пільг, то частка таких галузей, як текстильна промисловість, виробництво гумових та пластмасових виробів, виробництво машин та устаткування також не перевищує 1 % у валовому обсязі податкових пільг.
Крім того, питома вага пільг у сфері досліджень і розробок знизилася з 1,6 % у 2006 р. до 0,4 % у 2011 р., при тому, що відповідні видатки зведеного бюджету становили 2,5 %-2,1 %, а бюджетне кредитування за цим видом діяльності взагалі не надавалося.
Підприємства сільського господарства одержують третину всієї підтримки у вигляді податкових пільг, 11-12 % прямої бюджетної підтримки, а у 2012 році – 32 % усіх державних гарантій підприємствам. Підприємства вугільної галузі та інших видобувних галузей споживають 20 % видатків зведеного бюджету на економічну діяльність. Усього підприємства ПЕК (вугільна, нафтогазова, електроенергетична галузі) одержують 30 % таких видатків, підприємства електроенергетики, виробництва біопалива також користуються податковими пільгами. У 2012 році 40 % державних гарантій було надано НАК «Нафтогаз України».
Лише деякі з податкових та митних пільг безпосередньо пов’язані з результатами виробничої діяльності підприємств, або спрямовані на досягнення змін у діяльності суб’єктів господарювання, структурних змін в економіці тощо.
Так, податок на додану вартість залишається основним джерелом пільг (понад 90 % у період до 2011 р., майже 70 % у 2011 р., 62 % у 2012 р.). Найбільшими користувачами пільг з ПДВ є сільськогосподарські підприємства, які у 2012 р. скористалися пільгами на майже 14 млрд грн. При цьому зменшення питомої ваги цієї пільги в загальному обсязі пільг до 21 % у 2011 р. корелює із суттєвим зростанням обсягів виробництва сільськогосподарських підприємств, тоді як збільшення (у 2009, 2010 та 2012 рр. – до 28 %- 31 %) – зі зниженням цих обсягів. Такі пільги, як звільнення від сплати ПДВ операцій із постачання зернових культур дозволяють лише частково зняти навантаження на проблему відшкодування ПДВ.
Низка значних за обсягами пільг зі сплати ПДВ, а саме звільнення вiд оподаткування операцій з постачання лікарських засобів (3,2 млрд грн), постачання послуг iз здобуття вищої, середньої, професійно-технічної та дошкільної освіти навчальними закладами (1,8 млрд грн), постачання виробів медичного призначення за переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України (1,1 млрд грн), за своєю суттю є заходами соціального спрямування.
Що стосується пільг зі сплати податку на прибуток підприємств, їх питома вага в загальному обсязі до 2011 р. залишалася незначною. Зростання питомої ваги пільг за цим податком відбулося за рахунок запровадження Податковим кодексом можливості включення до складу витрат від’ємного значення розрахунку об'єкта оподаткування (перенесення збитків попередніх років). Ця пільга є основною у загальній сумі втрат за податком на прибуток підприємств, й у 2011 р. склала понад 9,4 млрд грн або 61 % суми пільг за цим податком, у 2012 році – понад 4,5 млрд грн або 30 %. Разом з тим ця новація не вплинула суттєво на частку збиткових підприємств (41 % у 2010 р., 35 % у 2011 р., 39 % за 9 міс. 2012 р.). Одночасно застосування цієї норми позначилося й на безпрецедентному зростанні валового обсягу податкових пільг у 2011 р.
Ситуація при використанні пільг зі сплати податку на прибуток у різних галузях промисловості свідчить про відсутність стабільного доступу до цього інвестиційного ресурсу. Якщо, наприклад, у порівнянні з 2011 р. підприємства електроенергетики змогли збільшити у 2012 р. суми пільг податку на прибуток за рахунок виробництва електроенергії, виробленої з відновлюваних джерел, майже у 3,8 разу, то підприємства літакобудівної промисловості – лише на 5 %. При тому, що підприємства суднобудівної промисловості у 2011 р. скористалися пільгами на суму лише 7 млн грн, у 2012 р. ця сума знизилася в 1,8 разу. Підтримка через звільнення від сплати податку на прибуток підприємств машинобудування для АПК у 2012 р. порівняно з попереднім роком скоротилася удвічі.
Враховуючи викладене, а також фактичні втрати за підсумками 2012 р. в сумі 48,7 млрд грн, прогноз Уряду щодо наявності у 2013 році інвестиційного ресурсу в сумі понад 70 млрд грн завдяки використанню пільг в оподаткуванні видається завищеним, особливо у частині пільг з податку на прибуток, які передбачені в сумі 30,7 млрд грн, або вдвічі більше, ніж у попередні роки.
При розгляді тенденцій державної підтримки варто окремо виділити проблему класифікації витрат (особливо прямих бюджетних) на ті, що спрямовані на цільову, вибіркову підтримку суб’єктів господарювання з метою одержання ними вигоди, та – на постачання за рахунок держави універсальних послуг, які не постачаються ринком. Особливо це стосується дорожнього господарства, інших сфер транспорту, частково – сільського господарства та паливно-енергетичного комплексу.
Наприклад, розглядаючи розподіл прямої підтримки за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів, варто відзначити, що не в усіх випадках агрегати звітності за напрямом «Економічна діяльність» у повній мірі корелюють з видатками у програмній класифікації.
Для сільського господарства пряма бюджетна підтримка (у середньому 3 млрд грн) може бути вдвічі меншою за показники бюджетних витрат на економічну діяльність для цієї галузі. У випадку ПЕК йдеться про бюджетну підтримку вугільної галузі та НАК «Нафтогаз України», яка має ознаки як цільової підтримки, так і надання загальних економічних послуг. Майже 30 % видатків бюджету на економічну діяльність або 18 млрд грн детально не класифікуються і відображаються як «загальна» або «інша» діяльність, що також ускладнює ідентифікацію власне підтримки.
Основу цієї проблеми складають спільні риси більшості актів законодавства про бюджетну підтримку, які насамперед визначають галузь-одержувача, види підтримки і формальний механізм її одержання, при цьому не визначаючи чітко умови і критерії підтримки. Відтак, за формальними ознаками обсяги підтримки є значними, а при більш детальному розгляді певні заходи взагалі можуть не бути цільовою підтримкою, особливо у випадку податкових пільг.
Тому для інвентаризації діючих схем та окремих заходів підтримки, а також проектування нових необхідно застосовувати більш чіткий підхід до визначення державної підтримки (допомоги), який включатиме такі параметри, як: наявність втрат держави (використання державних ресурсів); наявність вибіркового підходу при виділенні допомоги; наявність вигоди для одержувача; наявність впливу на конкуренцію та торгівлю. Це, насамперед, створить можливість переглянути валові обсяги підтримки і вивільнити таким чином фінансовий ресурс, на основі якого можуть бути створені нові, сучасні інструменти підтримки, які відповідають потребам структурних реформ в Україні та міжнародним стандартам.
Державна допомога набула широкого розвитку у практиці країн ЄС. Правила державної допомоги ЄС є цілісним механізмом, що забезпечує ефективне спрямування бюджетних та інших ресурсів держав-членів ЄС на проведення структурних перетворень в економіці та підвищення конкурентоспроможності суб’єктів спільного ринку Європейського Союзу. Дієвість державного регулювання економіки із застосуванням цих правил досягається завдяки збалансуванню цілей промислової, конкурентної та бюджетної політики. Захищаючи ринок від спотворення конкуренції внаслідок надмірного державного втручання, ці правила водночас сприяють спрямуванню різних форм державної підтримки на вирішення конкретних завдань, що приводять до якісних змін в секторальному та регіональному вимірах.
Отже, можна вважати, що для трансформації системи державної підтримки в Україні існує значний потенціал, який складається з:
- упровадження альтернативних підходів у вигляді горизонтальних (спільних для багатьох секторів економіки) форм підтримки;
- поширення критеріального підходу (наявності кількісних та якісних умов для надання підтримки);
- подальшого вдосконалення механізмів інвентаризації, аналізу практики державної підтримки.
Відповідно до парафованого проекту Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (секція друга глави 10 «Конкуренція»), створення національної системи контролю у сфері державної допомоги передбачає:
- прийняття відповідного закону та утворення незалежного органу протягом трьох років з моменту набуття Угодою чинності. Орган надаватиме згоду на застосування схем та окремих заходів державної допомоги. При цьому через один рік після створення цього органу будь-яка нова державна допомога повинна відповідати правилам державної допомоги ЄС;
- утворення реєстру державної допомоги протягом п’яти років з моменту набуття Угодою чинності;
- упродовж семи років з моменту набуття Угодою чинності привести відповідні схеми та заходи у відповідність із правилами державної допомоги ЄС.
Отже, розробка нових актів стосовно надання державної допомоги на основі правил ЄС прямо пов’язана зі створенням уповноваженого органу, але адаптація діючих – ні. Таким чином, як випливає зі змісту Угоди, зобов’язання щодо приведення у відповідність зі стандартами ЄС положень законодавства України про державну підтримку суб’єктів господарювання необхідно виконати безвідносно того, чи створено систему контролю у сфері державної допомоги.
Разом з тим згідно з Планом заходів щодо проведення інституційної реформи у сфері моніторингу та контролю державної допомоги суб’єктам господарювання (розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 березня 2013 р. № 102-р.) приведення програм державної допомоги суб’єктам господарювання, які існували на день набрання чинності Законом України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», у відповідність із зазначеним Законом передбачено провести лише протягом двох років (2017‑2019 рр.), а методику оцінювання припустимості державної допомоги суб'єктам господарювання для конкуренції передбачено розробити у 2017 р.
Нинішня редакція законопроекту «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (№ 2749 від 05.04.2013) не відображає положення Угоди про те, що державна допомога повинна відповідати горизонтальним та секторальним правилам державної допомоги ЄС.
Прийнятий за основу у жовтні 2013 р. законопроект передбачає встановлення повноважень АМКУ щодо моніторингу державної допомоги, розгляду та погодження питань щодо її надання, разом із відповідними процедурами. Водночас змістовних критеріїв аналізу впливу державної допомоги на конкуренцію, крім загальних формулювань на основі норм статті Лісабонського договору, законопроект не містить.
Також у законопроекті відсутні критерії розгляду та погодження уповноваженим органом питань державної допомоги, особливо її впливу на конкуренцію. Стаття 6 законопроекту встановлює лише загальний перелік цілей державної допомоги, на підставі яких вона може бути визнана припустимою за рішенням Уповноваженого органу.
Натомість, у статті 7 законопроекту досить докладно викладений механізм звільнення від повідомлення і, відповідно, погодження з уповноваженим органом проектів актів про надання державної допомоги. Законопроектом пропонується звільнити від сфери його дії заходи допомоги, що відповідатимуть вимогам, встановленим Урядом. Що стосується всіх інших заходів, які розглядатимуться Уповноваженим органом, таких вимог не встановлено. Враховуючи інші положення законопроекту, зокрема, право уповноваженого органу «надавати обов'язкові для розгляду рекомендації надавачам державної допомоги стосовно внесення змін в умови надання допомоги», «умовно-позитивне рішення» уповноваженого органу, значення цього недоліку зростає. Такий підхід в цілому не відповідає положенням статті 19 Конституції України, згідно з якою органи влади зобов’язані діяти в установлений законом спосіб.
Цей недолік законопроекту створює значний ризик для виконання в майбутньому відповідних положень Угоди про асоціацію. Також створюється ризик для українських суб’єктів господарювання, які в разі використання механізму звільнення державної допомоги від повідомлення і погодження уповноваженим органом не матимуть офіційної позиції державних органів України щодо відповідності чи невідповідності державної допомоги нормам правил ЄС. Недотримання цих правил може призвести до заходів реагування з боку Європейської Комісії.
Отже, враховуючи недоліки законопроекту та положення вказаного Плану, можна зробити висновок, що на сьогодні відсутній механізм підготовки зацікавлених центральних органів виконавчої влади, одержувачів державної підтримки, галузевих асоціацій до виконання вищезазначених зобов’язань. Це є ризиком для вітчизняних підприємств, у першу чергу, – експортерів товарів до ЄС, через можливу наявність державної допомоги, яка не відповідає правилам Європейського Союзу.
Вищенаведене дає підстави для наступних пропозицій:
1. У напрямі реформування схем, програм і заходів державної підтримки економічної діяльності:
1.1. Мінекономрозвитку, Мінпромполітики, іншим міністерствам та центральним органам виконавчої влади спільно з представниками галузевих асоціацій, експертами:
- визначити для проблем галузей національної економіки та проблем міжгалузевого характеру перелік середньо- і довгострокових (7-15 років) цілей, для досягнення яких необхідно залучити державну допомогу та підготувати пропозиції щодо того, які правила державної допомоги ЄС можуть бути використані для розробки відповідних механізмів державної допомоги; визначити галузеві та функціональні пріоритети для першочергового застосування таких заходів;
- розробити методологію оцінки впливу чинних актів законодавства, які передбачають виділення бюджетних коштів, надання податкових пільг, державних гарантій, інших видів підтримки на забезпечення економічного розвитку чи структурних перетворень, підтримки поточної діяльності, покриття збитків суб’єктів господарювання, провести практичну апробацію цієї методології.
1.2. Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, галузевим асоціаціям:
- підготувати пропозиції щодо застосування положень горизонтальних, секторальних, особливих правил державної допомоги ЄС для розробки нових і внесення змін до діючих схем, програм і заходів державної підтримки економічної діяльності;
- проаналізувати практику застосування схем державної підтримки та за результатами аналізу внести пропозиції щодо доцільності внесення змін до діючих схем, їх скасування, розробки нових механізмів державної підтримки.
2. У напрямі правового та інституційного забезпечення впровадження правил державної допомоги ЄС:
2.1. Утворити постійно діючу міжвідомчу робочу групу (комісію) з представників міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, галузевих асоціацій, експертів для координації та методологічного забезпечення роботи, надання роз’яснень з підготовки пропозицій щодо використання правил державної допомоги ЄС для розробки нових схем державної підтримки економічної діяльності та коригування існуючих.
У подальшому розглянути доцільність утворення державного або урядового колегіального органу для розгляду на постійній основі схем, програм і заходів державної підтримки економічної діяльності на предмет їх ефективності, адекватності проблемам, на вирішення яких вони спрямовані, вирішення завдань промислової політики та структурних перетворень, впливу на стан державних фінансів.
2.2. Доопрацювати законопроект № 2749 «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» з метою:
- відображення у повному обсязі відповідних положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, а також структури й основних принципів правил державної допомоги ЄС;
- запровадження, поряд із функціями контролю (нагляду) та моніторингу державної допомоги, функції координації, методологічного забезпечення розробки і внесення змін до схем, програм і проектів державної допомоги відповідно до правил ЄС, із покладанням цієї функції на Мінекономрозвитку або міжвідомчий колегіальний орган.
2.3. Внести зміни до Плану заходів щодо проведення інституційної реформи у сфері моніторингу та контролю державної допомоги суб’єктам господарювання (розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 березня 2013 р. № 102-р) з урахуванням вищевикладених пропозицій.
Відділ економічної стратегії
(Д.О. Черніков, Я.А. Жаліло)