"Перспективи удосконалення конституційних засад громадянського суспільства в процесі реформування Конституції України". Аналітична записка

Анотація

 

Розглянуто сучасні конституційні засади громадянського суспільства в Україні. Акцентовано увагу на об’єктивних та суб’єктивних чинниках необхідності їх удосконалення. Проаналізовано відповідний зарубіжний досвід, а також конституційні проекти та дослідження науковців і громадських експертів з цієї проблематики. Визначено концептуальні підходи щодо внесення відповідних змін до Конституції України та надані конкретні рекомендації.

 

ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗАСАД ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В ПРОЦЕСІ РЕФОРМУВАННЯ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

 

1. Конституційні засади громадянського суспільства у чинній редакції Основного Закону

Хоча сам термін «громадянське суспільство» безпосередньо у тексті чинного Основного Закону України відсутній, сукупність притаманних йому характеристик визначає засадничі конституційно-правові принципи його формування в Україні. Визнання пріоритетності прав людини, що є фундаментальною основою будь-якої моделі громадянського суспільства, сформульоване у положеннях ст. 3 Конституції України, згідно з якими людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність»[1]. Необхідною передумовою для розвитку громадянського суспільства є реалізація положення ст. 4 Конституції України, у якій записано, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ.

 

Норми Конституції України закріплюють принципи, за якими в Україні визнаються й гарантуються права і свободи людини і громадянина згідно із загальноприйнятими принципами і нормами міжнародного права. До них належать норми, за якими права і свободи людини є непорушними (ст. 21); конституційні принципи, що встановлюють рівність усіх громадян перед законом і забороняють будь-які форми обмежень прав громадян за ознаками соціальної, національної, мовної чи релігійної належності (ст. 24). Окремо слід вказати на конституційні положення, які регулюють питання громадсько-політичної діяльності (ст. 36); власності (ст. 41); трудової підприємницької діяльності (ст. 42, 43); соціального забезпечення, виховання, освіти, науки, духовної сфери і сім’ї (ст. 45, 46, 49, 51, 53, 54).

 

Конституція України містить конкретні норми щодо самостійного і незалежного від держави існування інститутів громадянського суспільства (далі – ІГС). Це, стосується, зокрема, положень про те, що релігійні об’єднання відокремлені від держави (ст. 35); гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), а його первинним суб’єктом визнається територіальна громада (ст. 140); держава гарантує свободу діяльності громадських об’єднань (ст. 15).

 

Особливе значення у створенні сприятливих умов для формування і безперешкодного функціонування мережі ІГС має ст. 36, що закріпила право громадян на свободу об’єднання, гарантує добровільність та рівність перед законом таких об’єднань, надає право політичним партіям на участь у виборах, та громадянам на створення та участь у діяльності професійних спілок. У ст. 37 Конституції України наводиться виключний перелік причин, за яких можуть бути заборонені утворення та діяльність політичних партій та громадських організацій та зазначається, що  така заборона здійснюється лише в судовому порядку. В основі законодавчого врегулювання свободи мирних зборів в Україні лежить ст. 39 Конституції України, у якій подано вичерпний перелік підстав для обмеження реалізації цього права.

 

2. Передумови удосконалення конституційних засад громадянського суспільства

З часу прийняття Конституції України 1996 року в процесі формування вітчизняного громадянського суспільства досягнуто помітного прогресу, що підтверджується комплексом кількісних та якісних показників, оцінками українських та зарубіжних громадських експертів. Так, за даними Єдиного державного реєстру установ та організацій України, на початку 2013 р. було зареєстровано 74500 громадських організацій, 28852 профспілок та їх об’єднань, 14055 благодійних організацій, 15018 об’єднань співвласників багатоквартирних будинків та 1426 органів самоорганізації населення[2]. Причому, слід відзначити тенденції до постійного зростання їх кількості та охоплення своєю  діяльністю всіх сфер суспільного буття. За оцінкою дослідження «Nations in Transit», проведеного міжнародною неурядовою організацією «Freedom House», у 2012 р., як і у попередні роки, серед основних показників демократичного розвитку України найкращим залишається напрям «Громадянське суспільство» – 2,75 бала (за 6 – бальною шкалою, де: 6 – найгірший результат; 1 – найкращий)[3], а Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) оцінило Індекс сталості неурядових організацій в Україні у 3,5 бали (за 7-бальною шкалою, де: 1 – найвищий показник, 7 – найнижчий), як таких, що знаходяться у «верхній половині розбудови сталості»[4].

 

Здійснені важливі кроки з реалізації державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства. У 2010 р. Законом України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» закріплено стратегічні пріоритети цієї політики. У 2012 р. утворено Координаційну раду з питань розвитку громадянського суспільства, затверджено Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та План першочергових заходів щодо її реалізації. Активізація даного напряму державної політики сприяла якісному поліпшенню нормативно-правової бази громадянського суспільства та наближенню її до відповідних європейських стандартів. Був, нарешті, ухвалений новий базовий Закон України «Про громадські об’єднання», кілька інших важливих для сприяння розвитку громадянського суспільства нормативно-правових актів: закони України «Про соціальний діалог в Україні», «Про доступ до публічної інформації», «Про благодійну діяльність та благодійні організації», «Про внесення змін до деяких законів України щодо надання соціальних послуг», «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України», Стратегія реформування системи надання соціальних послуг, інші нормативно-правові акти.

 

Вказані позитивні зрушення правового забезпечення громадянського суспільства зумовили певне розширення прав людини і громадянина, громадських об’єднань. Тому, виходячи з положення Конституції України про те, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними» (ст. 22), було б логічно закріпити їх шляхом приведення окремих конституційних норм у відповідність з нормами нових законів, які надають ширші права суб’єктам громадянського суспільства.

 

Відповідні громадські ініціативи були підтримані органами державної влади, що знайшло своє відображення у низці документів державної політики. Так, у Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні поставлено, зокрема, таке завдання: «…конституційне закріплення в рамках процесу модернізації Конституції України інститутів громадянського суспільства, основ їх взаємодії з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування…»[5]. У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році» це завдання було  конкретизовано: «При внесенні змін до Конституції України у її тексті мають бути визначені основні принципи співпраці між громадянським суспільством та державою, при цьому важливо не допустити звуження громадянських прав і привести їх конституційне трактування відповідно до сучасних світових стандартів і міжнародно-правових зобов’язань України»[6].

 

3. Основні концептуальні підходи щодо удосконалення структури конституційних засад громадянського суспільства

Серед вітчизняних громадських активістів, експертів та правознавців простежується два основних концептуальних підходи щодо внесення змін до Основного Закону, які мають сприяти удосконаленню конституційних засад громадянського суспільства. Відповідно до першого підходу, в оновленому варіанті Основного Закону варто присвятити окремий розділ конституційним засадам громадянського суспільства та формуванню його відносин з державою. Відповідно до другого підходу, це є недоцільним, тому варто обмежитися включенням до тексту Основного Закону нової статті, присвяченої громадянському суспільству, та внесенням певних конкретних змін та доповнень, що стосуються розширення прав організацій громадянського суспільства та їх членів, до статей чинної Конституції України.

 

Застосування першого підходу має певне історичне підґрунтя. Так, ще Постановою Верховної Ради України № 2525-XII від 1 липня 1992 р. «Про проект нової Конституції України» був схвалений до обговорення конституційний проект, у якому містився окремий розділ «Громадянське суспільство і держава» (включав глави «Загальні положення», «Власність», «Підприємництво», «Екологічна безпека», «Сім’я», «Освіта, наука і культура», «Громадські об’єднання» та «Свобода інформації»). У ст. 67 цього проекту вказувалося, що «держава підпорядковується служінню громадянському суспільству і спрямовує свою  діяльність на забезпечення рівних можливостей для всіх як основи соціальної справедливості»[7].

 

Серед сучасних конституційних проектів, що застосовують такий підхід, найбільш деталізованим є оприлюднений В. Речицьким «Проект Конституції України (2012) із постатейними коментарями», який був розроблений членами Української Гельсінської Спілки та Харківської правозахисної групи. У ньому виділено окремий розділ під назвою «Громадянське суспільство», який включає ст. 66-71 проекту Конституції, «присвячені конституційному статусові громадянського суспільства в Україні». Автори проекту, в коментарях до нього, аргументують необхідність такої новації наступним чином: «Присутність даного розділу в Конституції пояснюється тим, що Україна – посттоталітарна республіка. Досвід тоталітаризму не можна вважати універсальним надбанням всіх країн…».

 

У ст. 66 цього проекту дається визначення громадянського суспільства та засад його діяльності: «Громадянське суспільство – самосвідома, самоврядна недержавна ланка Українського народу. Діяльність громадянського суспільства в Україні ґрунтується на засадах свободи, плюралізму, толерантності та невтручання з боку держави»[8].

 

При детальному постатейному аналізі повного тексту зазначених проектів з’ясовується, що норми, винесені їх авторами в окремий розділ спеціально присвячений громадянському суспільству, фактично дублюють норми інших розділів, та, передусім, розділу присвяченому основним правам та свободам людини і громадянина. До того ж, вказаний підхід суперечить у структурі Конституції ієрархічності одного з головних її ціннісних концептів – пріоритетності інтересів особи перед інтересами держави. Тому, на наш погляд, виділення у структурі оновленого Основного Закону окремого розділу, спеціально присвяченому громадянському суспільству, є недоцільним. Такої ж думки дотримується значна частина вітчизняних учених-правознавців, зокрема, фахівців у галузі конституційного права, які вважають, що «при оновленні конституційного тексту недоцільно пропонувати включити до нього окремий розділ про громадянське суспільство»[9].

 

На користь застосування другого підходу свідчить аналіз зарубіжного досвіду формування конституційних засад громадянського суспільства. Такий аналіз показує: як у конституціях країн розвиненої демократії, так і в конституціях країн, які нещодавно стали на шлях демократичних перетворень, відсутні окремі розділи, присвячені громадянському суспільству. У конституціях більшості країн, як і в чинній Конституції України, норми, що мають засадничий характер для розвитку громадянського суспільства, містяться, переважно, у розділах присвячених основним правам та свободам людини і громадянина. З позиції вітчизняних дослідників, саме з огляду на природу Конституції, що спрямована на обмеження державної влади, у більшості конституцій зарубіжних країн відсутні окремі розділи, глави, присвячені громадянському суспільству у контексті його співвідношення з державою. До того ж, у переважній більшості проаналізованих нами текстів конституцій зарубіжних країн не вживається навіть поняття «громадянське суспільство». Виняток становить, Конституція Республіки Болгарії, у тексті якої (ст. 4) міститься така норма: «Республіка Болгарія гарантує життя, гідність і права особистості і створює умови для вільного розвитку людини і громадянського суспільства»[10].

 

Важливо відзначити, що можливість включення до тексту Конституції України окремої статті, присвяченої громадянському суспільству, не викликає принципових заперечень в експертному середовищі. Так, у підготовленій експертами українських громадських організацій у 2007 р. «Зеленій книзі української конституційної реформи», серед проблем українського конституціоналізма виокремлено й таку: «недостатній розвиток інститутів громадянського суспільства». Щодо неї автори доповіді зауважують: «Протягом …дії чинної Конституції влада не усвідомила належним чином вторинність інтересів держави та свою функцію служіння громадянському суспільству. Можливо, слід прямо закріпити в загальних положеннях підпорядкованість дій держави служінню інтересам суспільства»[11].

 

Отже, виходячи з вищевикладеного, слід включити до Розділу I «Загальні засади» Конституції України окрему статтю з таким положенням: «Держава сприяє розвитку громадянського суспільства» та зафіксувати принципи взаємин держави і громадянського суспільства у тій редакції, в якій вони зафіксовані в Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні[12].

 

Щодо обґрунтування удосконалення окремих статей Конституції України у контексті державного сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні:

 

1. Оскільки економічною основою громадянського суспільства є приватна власність та ринкова економіка, існує необхідність зафіксувати відповідні гарантії їх недоторканості на конституційному рівні. Адже, відповідно до п. 7 ст. 92 Конституції України, правовий режим власності визначається «виключно законом». Тобто, змінювати параметри режиму власності можна в порядку внесення змін до поточного законодавства, що призводить до можливості її багаторазового перерозподілу та економічного хаосу. Відтак, правові гарантії приватної власності необхідно закріпити безпосередньо в тексті Основного Закону, вказавши, що недоторканність приватної власності та право її успадкування гарантуються Конституцією України, її законами й забезпечуються судовим захистом, що кожен має право охороняти свою  власність усіма законними засобами.

 

2. Оскільки Основний Закон не може обмежувати права вже надані іншими законами, то у зв’язку з прийняттям Закону України «Про громадські об’єднання», необхідно відкоригувати ст. 36 Конституції України, тому що у нинішній редакції вона носить дискримінаційний характер стосовно іноземців та осіб без громадянства. Отже, відповідно до вимог новоприйнятого закону, необхідно замінити словосполучення «Громадяни України мають право на свободу об’єднання…» на таке: «Кожен має право на свободу об’єднання…».

 

3. У ст. 36 Конституції України з частин тексту «..мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів…» (п.1) та «…з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів…» (п. 3) вважаємо за необхідне вилучити слово «своїх», замінивши його словом «законні», що надасть політичним партіям, громадським організаціям та професійним спілкам конституційне право захищати інтереси не лише своїх членів, але й всіх інших осіб.

 

4. З метою приведення Конституції України у відповідність до міжнародних стандартів у галузі колективних політичних прав і свобод, конституційне право на мирні зібрання треба закріпити не лише за громадянами України, але й за всіма особами, що перебувають в Україні на законних підставах. Для цього необхідно у тексті ч. 1 ст. 39 Конституції України до слова «громадяни» додати словосполучення «та особи, що перебувають в Україні на законних підставах». Відтак, викласти її у такій редакції: «Громадяни та особи, що перебувають в Україні на законних підставах, мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування».

 

Висновки та рекомендації

У чинній редакції Конституції України закріплено конституційні засади, необхідні для функціонування громадянського суспільства відповідно до загальновизнаних міжнародно-правових актів. Разом з тим, завдяки інституалізації громадянського суспільства, реалізації державної політики сприяння його розвитку та якісному поліпшенню нормативно-правової бази цих процесів, створено необхідні передумови для удосконалення конституційних засад, що набуває особливої актуальності у контексті розпочатої конституційної реформи.

 

Аналіз запропонованих громадськими експертами проектів реформування Конституції України та відповідного зарубіжного досвіду дає підстави зробити висновок щодо недоцільності включення до Основного Закону окремого розділу, присвяченого громадянському суспільству: це може призвести до дублювання конституційних норм, що вже містяться в інших розділах та до порушення логіки побудови його структури.

 

Позитивне значення для зміцнення конституційних засад громадянського суспільства в Україні може мати включення до розділу І «Загальні засади» Основного Закону окремої статті, з включенням до неї положення про державне сприяння розвитку громадянського суспільства та основні принципи формування відносин між державою та громадянським суспільством.

 

У зв’язку з оновленням законодавства та необхідністю виконання Україною міжнародних зобов’язань існує потреба у внесенні конкретних змін до інших статей і положень Конституції України стосовно:

- введення конституційних гарантій недоторканості приватної власності як економічної основи громадянського суспільства;

- надання права на об’єднання не лише громадянам України, але й громадянам інших країн та особам без громадянства (ст. 36); 

- надання права громадським об’єднанням захищати інтереси не лише своїх членів (ст. 36);

-  надання права на мирні зібрання не лише громадянам України, але й усім особам, що перебувають в Україні на законних підставах (ст. 39).

 

Пропозиції, щодо удосконалення конституційних засад громадянського суспільства вважаємо за необхідне розглянути на спеціальному засіданні Координаційної ради з питань громадянського суспільства та, за результатами експертної оцінки та громадського обговорення, підготувати узагальнений документ, який передати на розгляд Конституційній Асамблеї.

 

Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства

(Ю.В. Опалько)