Анотація
Обґрунтовано необхідність посилення правозахисної функції громадянського суспільства, враховуючи високий рівень очікувань суспільством політико-правових змін. Участь організованої громадськості розглядається як неодмінна складова процесу забезпечення захисту прав людини та реформування системи правоохоронних органів. Наведено рекомендації для державної політики у розв’язанні низки проблем правової системи.
ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ ШЛЯХОМ ПОСИЛЕННЯ ПРАВОЗАХИСНОЇ ФУНКЦІЇ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА
В Україні сформовано конституційні, нормативно-правові та інституційні засади, проте досі не побудовано правової держави. Попри суспільно-політичні трансформації, що відбулися внаслідок подій Майдану 2013-2014 рр. (Революції Гідності), низьким є рівень впливу суспільства на владу, забезпечення прав людини і громадянина, дотримання законодавства, правових підходів і принципів.
В умовах військової агресії РФ проти України, втрати контролю над частиною територій (АР Крим, частини Донецької, Луганської областей), максимальному рівні загроз державі належний захист прав людини ускладнюється або навіть унеможливлюється. Так, на окупованих територіях масовими стали злочини та серйозні порушення більшості фундаментальних прав людини і громадянина: вбивства, катування, жорстоке поводження або покарання, порушення прав на свободу, особисту недоторканість, власність, свободу слова та ін.
Масштаб порушень прав людини, численних людських втрат під час подій Майдану 2013-2014 рр. та окупації частини України став безпрецедентним для всього періоду незалежності.
Крім цього, гостро актуальними залишаються трудові, соціальні, майнові та ін. проблеми, зокрема й вразливих груп населення.
Однак недостатня функціональність системи правоохоронних і безпекових органів, а також органів судочинства через кадрово-професійну проблему лишається ключовим стримуючим фактором ефективності правової системи та, відповідно, відновлення довіри громадян. Крім того, у правовій культурі та правосвідомості як громадян, так і серед представників правоохоронних, судових органів не достатньо поширені правові настанови, норми, принципи. Водночас значна частина суспільства демонструє достатню зрілість правосвідомості, прагне змін та готова їх здійснювати.
Постійні зміни законодавства, численний кадровий склад правоохоронних органів, відчутні бюджетні витрати на їхнє утримання поки не змінили кардинально правову систему. Рівень довіри громадян до прокуратури, міліції, судів лишається вкрай низьким, попри зміну вищого керівництва держави, кадрове оновлення керівників більшості органів державної влади. Результативне розв’язання органами державної влади поставлених завдань потребує підвищеної уваги насамперед до кадрової політики як такої, що має як великий потенціал відновлення довіри в суспільстві, так і дискредитації.
Разом з тим відчутна позитивна суспільно-політична динаміка: подолано антагонізм між державною владою і громадянами; каральні методи поводження із громадянами є поодинокими; мінімізовано або зведено нанівець тиск та втручання органів державної влади у діяльність структур громадянського суспільства, засобів масової інформації; зменшено дистанцію для діалогу влади із суспільством в напрямку публічної відкритості й підзвітності. Втім навіть ці позитивні зміни сприймаються як недостатні, а суспільство очікує глибинних змін у країні, встановлюючи високу шкалу вимог до результатів державної політики.
Новітні загрози українській державі та суспільству не знімають з влади відповідальності за проведення в найкоротші терміни трансформацій державного управління у правоохоронній і судовій системах. У цьому контексті важливим є ухвалення низки законів: Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014‑2017 рр., Про очищення влади, Про відновлення довіри до судової системи в Україні [1]. Проте їх реалізація поки не супроводжується системною державною політикою.
Підвищеної уваги потребують наступні проблемні тенденції збереження негативної динаміки в правовій системі та довіри до неї суспільства.
1. Вчинення масових порушень прав людини та воєнних злочинів в України під час подій Майдану 2013-2014 рр. та окупації частини території має супроводжуватись цілеспрямованим встановленням винних осіб, невідворотного притягнення їх до відповідальності. Йдеться також про відповідальність посадових осіб за здачу національних інтересів, що призвели до окупації АР Крим, частини Луганської, Донецької областей, а також відшкодування завданої шкоди державі внаслідок вчинення масштабних корупційних дій.
Злочини проти громадян та держави набули масового характеру, тоді як притягнення до відповідальності винних осіб є поодинокими. Хоча слід відзначити створення додаткових нормативно-правових можливостей притягнення до відповідальності основних суб’єктів [2]. Зволікання цього процесу спричиняє до нових хвиль правопорушень і злочинів, а також може призвести до нових суспільно-політичних потрясінь.
Вочевидь, встановлення реальних масштабів порушень прав людини, рівня злочинності та ін. на сьогодні унеможливлюється в окупованих територіях, де фактично відсутній доступ як органів державної влади, так і правозахисних організацій, зокрема й міжнародних. Збір доказової бази здіснення військових та інших злочинів на території Донецької та Луганської областей, АР Крим обмежено. З іншого боку, бракує зведених даних щодо звільнених територій. Очевидні ризики криються в тому, що на звільнених територіях масово уникають відповідальності посадові та інші особи, які своїми діями спричинили захоплення органів державної влади, зброї та, зрештою, окупації.
Дані про кількість відкритих кримінальних справ, кримінальних проваджень за фактами тероризму, сепаратизму, посягання на територіальну цілісність держави [3] є фрагментарними та не достатніми для встановлення цілісної картини здійснених правопорушень і злочинів, а також для притягнення до відповідальності винних. Водночас пропозиція керівництва СБУ щодо створення Національного трибуналу [4] свідчить про наміри розв’язання означених вище проблем.
Отже, необхідним є здійснення органами державної влади ретельного фіксування фактів цих злочинів, їх чітка юридична кваліфікація. Правозахисні та інші профільні громадські об’єднання, вітчизняні та міжнародні організації (Amnesty International, Human Rights Watch, моніторингова місія ОБСЄ) виконують моніторингову функцію. Разом з тим ці дані очевидно обмежені порівняно з реальною картиною правопорушень. Також, у деяких міжнародних моніторингах помітні елементи тенденційності.
2. До зволікання з розслідуваннями масових порушень прав людини, збереження загалом стану незадовільного правозастосування, судочинства призводить не лише до дисфункціональності в системі правоохоронних органів, але й опір, саботаж частини їх складу. Такі системні вади в короткотерміновій перспективі долаються виключно кадровими рішеннями.
Слід зважати на те, що у сформованому в попередні періоди законодавстві закладено проблеми низької ефективності правоохоронних, судових органів. Новіші нормативно-правові акти, спрямовані на проведення люстрації, реформування інститутів прокуратури, адвокатури також мають побічні ризики. Зрештою, «точковість» ухвалення нормативно-правових актів не підміняє необхідності змін фундаментальних принципів правовідносин в Україні.
Більшість громадян міліцію, прокуратуру, суди традиційно не сприймають як такі, що належно виконують функції необхідного правового захисту та правопорядку. Так, згідно соціологічних даних рівень довіри громадян до них помітно падав усі попередні роки. У 2013 р. лише 7 % опитаних громадян довіряли (повністю або частково) міліції, прокуратурі, судам [5].
При вибірковому правосудді, викривленому правозастосуванні, неправомірному пом’якшенні посадовим особам вироків за скоєння ними тяжких злочинів або навіть уникнення відповідальності, утримується тенденція протиправних дій, корупційних діянь представників правоохоронної та судочинної системи.
3. У своїй діяльності органи прокуратури, міліції, судів, СБУ, збройних сил лишаються здебільшого непідзвітними суспільству, недосяжними для компетентного й ефективного громадського контролю. Організована громадськість, у тому числі експертно-професійна, має обмежений інструментарій впливу, бракує також інституційних засобів перевірки ефективності функціонування цих структур.
На сьогодні мережа консультативно-дорадчих органів при профільних державних органах, а саме громадські ради при Міністерстві внутрішніх справ, Міністерстві юстиції, Службі безпеки, Генеральній прокуратурі України [6] перебувають у процесі формування нового складу [7]. Спільно з МВС напрацьовані рішення (розробка проекту Стратегії розвитку органів внутрішніх справ [8]) має Експертна рада з питань дотримання прав людини та реформування органів внутрішніх справ при МВС, до якої увійшли представники провідних правозахисних, експертних громадських організацій [9].
Кадрові проблеми в частині правоохоронних органів, зокрема в міліції та СБУ, компенсуються рішеннями та заходами в напрямку демократизації порядку призначення начальників структурних підрозділів (управлінь в областях, містах) [10], втім це не торкнулось більшості областей України [11].
4. Встановлення правової справедливості й законності в Україні часто є наслідком передусім прискіпливої уваги громадськості, публічного розголосу і резонансу в засобах масової інформації. Ініціативи та дії громадських організацій, рухів, активістів, ЗМІ стають потужнішим чинником припинення правопорушень, виявлення прорахунків у діяльності органів державної влади. аніж діяльність уповноважених правоохоронних органів.
Законодавчі зміни антикорупційного спрямування, здійснення люстрації, запобігання корупції у сфері державних закупівель, відновлення довіри до судової системи реалізуються значною мірою під тиском вимог суспільства.
Правозахисні, благодійні та ін. громадські організації, міжнародні неурядові громадські структури відіграють важливу роль у: виявленні проблем дотримання прав людини; наданні правової допомоги; оприлюдненні розслідувань. Громадський контроль охоплює проблемні питання правових відносин, здійснює експертизу проектів нормативно-правових актів, надає пропозиції, рекомендації. Проте правозахисна і моніторингова діяльність громадської, експертної, журналістської спільнот не може підміняти функцію держави та уповноважені державні органи.
В умовах військової агресії правозахисна діяльність змінюється, а пріоритетними стають проблеми масового порушення прав людини, тяжких злочинів тощо.
Так, у процесі розслідування злочинів, вчинених проти учасників Майдану 2013-2014 рр. та злочинів на окупованих територіях Донецької, Луганської областей, ініціатива походить від сегменту громадянського суспільства, який акумулює збір даних, а також здійснює визволення полонених, потерпілих, пошук загиблих [12]. Уповноважені представники й експерти міжнародних інституцій, а саме Ради Європи [13], Міжнародного Кримінального Суду (МКС) [14], готують відповідні розслідування, звіти. У зв’язку з цим на рівні міжнародної громадськості – Коаліції на підтримку МКС привертається увага до необхідності ратифікації Україною Римського статуту в межах Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, задля можливостей всебічного розслідування й притягнення до відповідності винних у вчиненні військових злочинів, злочинах проти людяності [15].
5. Рівень правової культури та правосвідомості в українському суспільстві, як в сенсі дотримання законів, так і поваги до прав, свобод інших громадян, є недостатнім для формування правової держави. Відповідно й правова поведінка виявляється за різними показниками – від готовності дотримуватись законів, тобто законослухняності до, наприклад, готовності надавати інформацію про скоєні злочини або в інший спосіб допомагати представникам правоохоронних органів у виявленні правопорушень та встановленні правопорядку. Деформації морально-правових настанов прямо відображаються на правовій поведінці громадян, що особливо гостро постало на окупованих територіях.
Поширення тенденції правового нігілізму в правоохоронній та судовій системах спричиняє до відчуженості в суспільстві, розгортання негативних явищ і руйнівних тенденцій, стимулюють зростання злочинності.
За умови номінальних правових гарантій у державі починають брати гору силові та позаправові методи, неформальні правила їх захисту. Так, утримується тенденція лояльного ставлення громадян до власних корупційних діянь, при загальному осуді явища (корупція вважається громадянами однією з найбільших проблем). Іншою небезпечною тенденцією є лояльність до явища «самосуду» та неготовність правоохоронних органів ефективно цьому запобігати. Тому зберігається ризик поширення не правових методів відстоювання інтересів та захисту прав, зниження зразків правової культури і поведінки, збереження соціальної напруги, протестності в суспільстві.
Висновки
Наскрізне верховенство права в сукупності правовідносин, підвищення якості регулювання правовідносин є необхідним для якісних змін економічного, соціального, політичного життя суспільства. Ініційовані реформи здатні розв’язати значну частину завдань, тоді як визначені цілі та заходи державної політики мають забезпечити глибинні трансформації в політико-правовій системі.
Без модернізації правової системи зберігаються ризики для національної безпеки, суспільної легітимності дій влади, соціальної стабільності, а також – імплементації правових норм, стандартів у частині зобов’язань відповідно до ратифікованих Україною міжнародних документів.
Вибіркове та неповне дотримання ключового з принципів юридичної відповідальності – її невідворотності значною мірою нівелює значення в суспільній свідомості ініціатив з удосконалення правової системи. Тому найбільш нагальними є: посилений контроль за дотриманням законодавства та невідворотність відповідальності за порушення; своєчасне приведення у відповідність законодавства, що є вкрай неефективним для правового захисту і правосуддя; підвищення правозахисних стандартів; змін у правозастосовчій практиці; підвищення рівня правовідносин та правової культури; забезпечення рівних гарантій справедливого захисту прав та правосуддя для усіх громадян; виконання судових рішень.
Рекомендації
Для реалізації завдань підвищення ефективності правової системи в короткотерміновій перспективі слід здійснити наступне.
1. Генеральній прокуратурі, Міністерству внутрішніх справ, Службі безпеки України забезпечити обов’язкову звітність, оптимізувати порядок оприлюднення інформації, терміни змістовних проміжних, фінальних звітів про результати розслідувань, доведення до суду, притягнення до відповідальності винних посадових осіб та ін. суб’єктів, пов’язаних із масовим порушенням прав людини, злочинами проти людяності, сепаратизмом, тероризмом, корупційними діяннями.
2. Міністерству закордонних справ України синхронізувати дипломатичні, зовнішньополітичні, інформаційні важелі й зусилля з метою відстоювання позиції держави щодо невідворотності покарання за вчинення воєнних злочинів військовим контингентом РФ та підтримуваних нею терористичних угруповань.
3. Ініціювати створення спеціального незалежного органу (прийнятний варіант – Національний трибунал, запропонований головою СБУ) для всебічного розслідування злочинів проти учасників Майдану 2013-1014 рр., злочинів, пов’язаних з анексією АР Крим, окупацією частини Донецької та Луганської областей; централізованого збору даних про масові порушення прав людини, тероризм, сепаратизм, воєнні злочини. Для формування такого органу доцільно ініціювати підготовку нормативно-правової основи як окремого закону та необхідних змін до чинних законів та кодексів.
4. Профільним комітетам Верховної Ради України та центральним органам державної влади (Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ тощо) при розробці та коригуванні документів державної правової політики обов’язково залучати до робочих груп, консультативно-дорадчих органів представників з найбільш компетентних громадських структур (правозахисних, професійних, профільних громадських організацій).
5. Прискорити процес формування нового складу громадських рад при органах виконавчої влади, відповідно до Постанови КМУ від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та внесених змін Постановою КМУ від 26 листопада 2014 № 688.
6. Місцевим органам виконавчої влади, їх структурним підрозділам, та управлінням СБУ, МВC у межах їх повноважень забезпечити постійний моніторинг стану дотримання прав людини, громадської думки тощо в регіонах, прилеглих до окупованих територій та регіонах з підвищеними ризиками. Виявлення загрозливих тенденцій та явищ має бути орієнтиром для відповідних політико-правових, організаційних заходів: зміни місцевого адміністративного апарата, ретельний кадрово-професійний відбір в правоохоронних органах.
7. Міністерству юстиції в процесі підготовки Національної стратегії у сфері прав людини в Україні, а також визначенні пріоритетів плану дій і розробки плану першочергових заходів артикулювати, які саме, окрім вже закріплених на конституційному та законодавчому рівні, створюються додаткові гарантії, інструменти захисту прав людини.
8. Верховній Раді України активізувати роботу для підготовки подальшої ратифікації та імплементації Римського Статуту Міжнародного Кримінального суду (МКС) 1998 р.
9. Органам державної влади забезпечити в комплексі ініційованих законодавчих змін результативні консультації з громадськістю, повноцінну участь в їх розробці профільних, професійних, експертних організацій громадянського суспільства, насамперед, щодо:
- оптимальних моделей реформування системи правоохоронних, безпекових, судових органів;
- методології оцінки критеріїв ефективності роботи органів державної влади, прокуратури, міліції, судів, збройних сил, їх кадрово-професійної основи, виконання функцій і обов’язків;
- механізмів посилення відповідальності посадових осіб правоохоронних органів, суддів за завідомо протиправні й незаконні рішення, дії;
- дієвих форм, інструментів, механізмів громадського контролю.
10. Головному управлінню державної служби України розглянути питання можливостей та доцільності призначення на посади у правоохоронних органах осіб без профільної освіти, за результатами спеціальних підготовки, курсів тощо.
Відділ розвитку політичної системи
(Г. О. Палій)
№ 7, Серія «Громадянське суспільство»
Додаток
Список використаних джерел
1. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки: закон України від 14.10.2014 № 1699-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1699-18; Про очищення влади: закон України від 16.09.2014 № 1682-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1682-18; Про відновлення довіри до судової системи в Україні: закон України від 08.04.2014 № 1188-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1188-18.
2. Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо невідворотності покарання за окремі злочини проти основ національної безпеки, громадської безпеки та корупційні злочини: закон України від 07.10.2014 № 1689-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1689-18.
3. СБУ веде понад 3 тисячі справ на терористів [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/news/2014/11/26/7045451/; ГПУ порушила 60 кримінальних справ за державну зраду. У злочинах, пов’язаних з тероризмом і сепаратизмом, викрито майже 1,5 тис. осіб [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.unian.ua/politics/946781-genprokuratura-porushila-60-krimina…
4. Голова СБУ В. Наливайченко: Нам потрібний Національний трибунал [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://ukranews.com/uk/interview/2014/11/21/543
5. Українське суспільство 1992-2013. Стан та динаміка змін. Соціологічний моніторинг / За ред. В.М. Ворони, М.О. Шульги. – К.: Ін-т соціології НАН України, 2013. – С. 349, 480-481.
6. Громадська рада при Міністерстві внутрішніх справ України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://mvs-gr.org.ua/ua/about/; Громадська рада при Міністерстві юстиції України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/3756; Консультативна рада при Генеральній прокуратурі України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/krg.html. Громадська Рада при СБУ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ssu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/article?art_id=129235&cat_….
7. Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996: постанова Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 688 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://www.kmu.gov.ua/control/ru/cardnpd
8. Захаров Є., Мартиненко О. Стратегія розвитку органів внутрішніх справ / [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.khpg.org/index.php
9. Експертна Рада при МВС з питань дотримання прав людини та реформування органів внутрішніх справ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/category/1163607
10. СБУ призначає активістів боротись з корупцією в областях [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/news/2014/11/18/7044619/
11. Бурлакова В. Нові начальники обласних ГУМВС: брати губернаторів і прокурорів, генерали «тітушок» та один боєць АТО [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://vip.tyzhden.ua/Chronicle/118639
12. Див.: «Євромайдан SOS» просить журналістів допомогти задокументувати порушення прав людини на сході України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://nsju.org/item/4376; Глава ВГО «Союз Народная память» Я. Жилкин: Поисками погибших занимаются только частные лица [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://news.liga.net/interview/politics/4049846yaroslav_zhilkin_poiskam…; Центр звільнення полонених. ГО «Офіцерський корпус» [Електронний ресурс]. – Режим доступу:https://www.facebook.com/CentrZvilnennya#!/CentrZvilnennya/photos/a.749…
13. Міжнародні експерти готують звіт про розслідування злочинів проти Майдану [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.dw.de.
14. Генеральний прокурор України зустрівся з делегацією Офісу Прокурора Міжнародного кримінального суду [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://www.gp.gov.ua/ua/news.html?_m=publications&_c=view&_t=rec&id=146….
15. Світове співтовариство закликає Президента України Петра Порошенка до повної ратифікації Римського статуту [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ccl.org.ua/news/svitove-spivtovaristvo-zaklikaye-prezidenta-ukra…