"Правове регулювання участі громадськості у формуванні місцевої політики: проблеми та напрями реформування". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці досліджуються проблеми правового регулювання участі громадськості у формуванні місцевої політики. Особлива увага приділяється аналізу головних недоліків законодавства про місцеві референдуми, загальні збори мешканців громад, консультативні форми участі мешканців територіальних громад у здійсненні місцевого самоврядування, проведення громадської експертизи діяльності місцевих рад. Запропоновано ряд заходів, реалізація яких сприятиме удосконаленню правового забезпечення участі жителів у вирішенні питань місцевого значення.

 

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УЧАСТІ ГРОМАДСЬКОСТІ У ФОРМУВАННІ МІСЦЕВОЇ ПОЛІТИКИ: ПРОБЛЕМИ ТА НАПРЯМИ РЕФОРМУВАННЯ

 

Ухвалення Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергових заходів щодо її реалізації Указом Президента України від 24.03.2012 р. стало переконливим визнанням з боку держави необхідності підвищення ролі громадянського суспільства в політичному процесі[1]. Важливою складовою анонсованих реформ у цій сфері є розширення можливостей громадської участі у здійсненні місцевого самоврядування. Для досягнення цієї мети у Стратегії передбачається ряд заходів щодо удосконалення законодавства, а саме:

 

1) прийняття законів про місцевий референдум (реєстр. № 7082) та про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення (реєстр. № 3654);

 

2) підготовка та подання в установленому порядку законопроектів:

- про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення» (нова редакція), в якому пропонується, зокрема, удосконалити правове регулювання процедур проведення загальних зборів (конференцій) жителів територіальної громади за місцем проживання та встановити додаткові гарантії діяльності органів самоорганізації населення;

- про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо вдосконалення механізму забезпечення гарантій залучення громадськості до прийняття рішень органами місцевого самоврядування.

Втілення в життя цих завдань потребує ґрунтовного аналізу проблем чинного законодавства, а також оцінки якості законодавчих ініціатив у цій сфері.

 

Проблеми нормативно-правового регулювання місцевих референдумів

До найбільш суттєвих вад Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3.07.1991 р. необхідно віднести створення можливостей адміністративного тиску на суб’єктів цього процесу та відсутність юридичних механізмів імплементації результатів місцевого референдуму. Надання головам відповідних місцевих рад права відмовляти ініціативним групам у їх реєстрації без зазначення конкретних підстав практично унеможливлює проведення місцевих референдумів за ініціативою членів територіальної громади, особливо, коли предметом такого референдуму є дострокове припинення повноважень відповідної ради та її голови або скасування рішень місцевих рад[2].

 

Внесення змін до законодавства про місцеві референдуми є вагомим кроком до розширення прав громад та їх впливу на прийняття владних рішень. Проект Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр № 7082 від 03.09.2010 р.), прийнятий у першому читанні Верховною Радою України, отримав ряд зауважень від експертів та потребує доопрацювання[3]. Відзначимо найбільш істотні недоліки законопроекту, які обмежують право громади на місцеве самоврядування:

- невизначеність положення щодо права органів місцевого самоврядування брати участь у формуванні персонального складу дільничних комісій (ч.4 ст.20). Зокрема, у нормі не конкретизується, якого рівня місцеві ради на відповідній території мають такі повноваження;

- положення законопроекту щодо проведення консультативного референдуму обмежує можливості мешканців територіальної громади. По-перше, питання ініціювання консультативного місцевого референдуму віднесено виключно до відання відповідної місцевої ради. По-друге, на консультативний референдум не можуть виноситися питання, що стосуються місцевого бюджету, місцевих податків і зборів, встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги;

- відсутність норм про максимальну кількість питань, які можуть одночасно виноситися на місцевий референдум;

- спільність предметів імперативного та консультативного референдуму. У проекті предметом обох видів місцевого референдуму визначено питання місцевого значення із встановленням деяких обмежень щодо окремих питань;

- встановлення складних процедур ініціювання місцевих референдумів на вимогу мешканців громад. У проекті передбачається такі стадії ініціювання референдуму: скликання загальних зборів громадян з ініціювання проведення місцевого референдуму, утворення ініціативної групи, реєстрація ініціативної групи територіальною комісією, збирання підписів учасників місцевого референдуму під вимогою про проведення місцевого референдуму, передача ініціативною групою з місцевого референдуму підписних листів, прийняття територіальною комісією рішення про результати висування ініціативи щодо проведення місцевого референдуму;

- неоднозначність положень щодо правових наслідків місцевих  референдумів. Оскільки рішення місцевого референдуму є нормативно-правовим актом місцевого самоврядування, надання права Центральній виборчій комісії встановлювати форму такого рішення не відповідає законодавству. З іншого боку, у проекті відсутні будь-які терміни імплементації органами місцевого самоврядування результатів консультативного референдуму;

- неузгодженість положень законопроекту про фінансування місцевих референдумів із нормами Бюджетного кодексу. Законопроект пропонує витрати на підготовку і проведення місцевого референдуму здійснювати з коштів резервного фонду місцевого бюджету, створення якого відповідно до Бюджетного кодексу України не є обов’язковим.

 

Недоліки законодавства про консультативні форми участі мешканців територіальних громад у здійсненні місцевого самоврядування та  проведення громадської експертизи діяльності місцевих рад

Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики і Типове положення про громадські ради при центральних і місцевих органах виконавчої влади затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики»[4]. Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади регламентується Постановою Кабінету Міністрів України від 5.11.2008 р. № 976[5].

 

Рекомендаційний характер норм цих урядових актів для органів місцевого самоврядування створює можливості для зловживання наданим правом вибору окремими місцевими радами. Так, Львівська міська рада не підтримала ініціативу зі створення громадської ради з питань ОСББ. Водночас, без будь-яких перешкод рішенням Львівської міської ради було створено громадську раду з питань підприємництва[6]. У багатьох громадах взагалі відсутня практика створення консультативно-дорадчих органів при місцевих радах та проведення консультацій з громадськістю. Разом з тим, місцеві ради неохоче йдуть назустріч інститутам громадянського суспільства та ігнорують їх запити про здійснення громадських експертиз.

 

Особливий опір з боку місцевої влади викликає бажання організацій громадянського суспільства здійснити експертизу нарахування житлово-комунальних тарифів та якості комунальних послуг, утримання будинків та прибудинкових територій. Таке ставлення посадових осіб місцевого самоврядування до здійснення громадських експертиз змушує громадські організації звертатися до прокуратури. Зокрема, до таких заходів змушені були вдатися ГО «Лисичанська міська асоціація підприємців південної частини міста», ГО «Підприємці м. Кременчука «Народна Рада», Всеукраїнський громадський рух «Комунальний фронт».

 

Більше того, деякі представницькі органи територіальних громад відверто ігнорують результати вже проведених громадських експертиз. У 2011 році Хмільницька районна громадська організація «Право» подала пропозиції за результатами проведення громадської експертизи діяльності виконавчих органів Хмільницької міської ради. У відповідь на свої пропозиції громадська організація отримала лист за підписом міського голови, в якому йшлося про відмову виносити запропоновані пропозиції на розгляд виконавчого комітету Хмільницької міської ради.

 

Отже, існує потреба передбачити на законодавчому рівні обов’язкове створення громадських рад при місцевих радах, проведення консультацій з громадськістю органами місцевого самоврядування та сприяння здійсненню громадських експертиз. На вирішення даної проблеми спрямований проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення», який 26 жовтня 2009 р. було ухвалено Верховною Радою у першому читанні[7]. У даному проекті змін пропонується доповнити Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Наразі документ знаходиться на стадії опрацювання. У зв’язку з цим варто зосередитись на таких його системних вадах.

 

Передусім, законопроект не розкриває змісту взаємовідносин між громадськістю та органами місцевої влади у процесі здійснення громадських експертиз та проведення консультацій, не роз’яснює можливості суб’єктів цієї діяльності (у приписах законопроекту йдеться і про «громадськість» в цілому, і окремо про громадян та їх об’єднання тощо, як суб’єктів відповідних відносин). Між тим, з положень проекту випливає, що зміст своєї діяльності у формі «сприяння здійсненню громадської експертизи» та консультацій з громадськістю місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування визначатимуть самостійно, оскільки законопроект не пропонує ані тлумачення термінів «громадська експертиза», «консультації з громадськістю», ані змістовного наповнення поняття «сприяння здійсненню громадської експертизи».

 

Відповідно до норм законопроекту регламентація проведення консультацій з громадськістю, сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органу місцевого самоврядування, інформування громадськості про свою діяльність, а також положення про консультативно-дорадчий орган, що утворюються при органі місцевого самоврядування, має здійснюватися на рівні місцевих рад. З одного боку, такий варіант нормативно-правового регулювання сприяє розвитку локальної нормотворчості, зміцненню правової, організаційної та фінансової автономності місцевого самоврядування, дозволяє урахувати місцеві традиції і особливості. Водночас, деякі важливі аспекти все ж таки мають бути прописані на рівні закону. Адже, відсутність у законопроекті положень про щорічне планування органами місцевого самоврядування консультацій з громадськістю, переліку кола питань, щодо яких проведення консультацій має обов’язковий характер, а також порядку фіксації результатів громадської консультативної участі фактично не створює для місцевих рад нових обов’язків щодо їх співпраці з мешканцями громад.

 

Проблеми правового регулювання загальних зборів членів територіальної громади за місцем проживання

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади[8]. На сьогоднішній день єдиним нормативно-правовим актом у цій сфері залишається Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні» від 17.12.1993 року[9]. Відповідно до ст. 146 Конституції України питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування мають визначатися законом[10]. Враховуючи зазначений конституційний припис, урегулювання проведення загальних зборів мешканців територіальних громад Постановою Верховної Ради України виявляється недостатнім. Крім того, аналіз норм Положення свідчить про його невідповідність сучасним потребам суспільства та стратегічним орієнтирам державної політики сприяння розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства.

 

Відзначимо такі негативні аспекти даного нормативно-правового акту:

- неналежна регламентація порядку скликання та проведення конференцій представників членів територіальної громади у разі, якщо проведення загальних зборів пов’язано із певними організаційними складнощами (не визначено норми представництва на конференції);

- відсутність правових механізмів імплементації рішень загальних зборів (фактично немає ані процедури виконання, ані процедури оскарження рішень загальних зборів);

- етатистський підхід до викладення можливостей суб’єктів скликання загальних зборів (право скликання загальних зборів за ініціативою третини громадян фактично обмежується зверненням з відповідною пропозицією, не виписані терміни та процедури ухвалення рішення про проведення загальних зборів);

- обмеження переліку суб’єктів права на скликання загальних зборів виключно громадянами України. Таке положення не відповідає вимогам Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, яка прийнята Радою Європи в лютому 1992 р. та передбачає заходи щодо прискореної інтеграції іноземців у територіальні громади на локальному рівні, зокрема, шляхом їх залучення до участі в місцевих виборах та інших формах діяльності громади[11].

 

До питання удосконалення механізму забезпечення гарантій залучення громадськості до прийняття рішень органами місцевого самоврядування

Процес розробки проекту нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ще триває. Водночас, деякі положення, спрямовані на удосконалення гарантій участі громадськості у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування, містяться у проекті Закону України «Про місцеве та регіональне самоврядування в Україні» (реєстр. № 10025 від 09.02.2012 р.)[12]. Передусім, це стосується встановлення обов’язку відповідної місцевої ради розробити та прийняти Статут територіальної громади. Більше того, автори законопроекту пропонують виносити питання про затвердження Статуту на місцевий референдум. Також, важливою перевагою законопроекту є розробка більш якісних норм про громадські слухання. По-перше, запропоновано доволі широкий перелік питань, з приводу яких громадські слухання проводяться в обов’язковому порядку до прийняття радою відповідного рішення. По-друге, дієвою гарантією залучення громадськості до прийняття рішень органами місцевого самоврядування у законопроекті є визначення підстав для судового визнання рішень ради нечинними. Такими підставами можуть бути уникнення розгляду пропозицій громадськості органами місцевого самоврядування, а також порушення вимог локальних нормативно-правових актів щодо порядку організації громадських слухань. Регламентація інших форм громадської участі у прийнятті рішень місцевих рад залишилась практично незмінною та потребує модернізації.

 

Висновки та рекомендації

1. Подальше удосконалення законодавства про місцеві референдуми має відбуватись у наступних напрямах:

- впровадження чіткої типологізації місцевих референдумів та визначення їх предметів;

- уточнення кола та статусу суб’єктів ініціювання місцевих референдумів, інших учасників місцевих референдумів;

- мінімізація можливостей адміністративного тиску на суб’єктів місцевого референдуму;

- створення механізмів імплементації результатів імперативних референдумів.

 

2. Аналіз норм проекту Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр № 7082 від 03.09.2010 р.) дозволяє сформулювати такі пропозиції щодо покращення його змісту:

- конкретизувати, які саме органи місцевого самоврядування на відповідній території мають право брати участь у формуванні персонального складу дільничних комісій;

- включити мешканців громади до кола суб’єктів ініціювання консультативного місцевого референдуму;

- визначити максимальну кількість питань, які можуть одночасно виноситися на місцевий референдум із врахуванням рекомендації ПАРЄ щодо обмеження кількості питань референдуму, що виносяться на голосування в один і той самий день, з метою сприяння громадянам у прийнятті рішення (Резолюція 1121 (1997) «Про інструменти участі громадян у представницькій демократії»)[13];

- чітко викласти коло питань, які можуть виноситися на імперативний та консультативний місцевий референдуми. Вважаємо доцільним включити до предмету консультативного референдуму питання місцевого бюджету, місцевих податків і зборів, встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, питання, що належать до компетенції  державних органів, а також кадрові питання та питання організаційного характеру з урахуванням особливостей;

- спростити порядок ініціювання місцевих референдумів на вимогу мешканців громад шляхом скасування такої стадії як скликання загальних зборів громадян з ініціювання проведення місцевого референдуму;

- узгодити положення законопроекту про фінансування місцевих референдумів із нормами Бюджетного кодексу.

 

3. У Законі України «Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення» необхідно:

- конкретизувати права та обов’язки органів місцевої влади та суб’єктів громадянського суспільства щодо проведення консультацій та здійснення громадської експертизи на всіх етапах реалізації даних форм громадської участі;

- визначити суб’єктами участі у формуванні та реалізації місцевої політики постійних мешканців громад та їх об’єднань;

- додати дефініції термінів «громадська експертиза», «консультації з громадськістю», «сприяння здійсненню громадської експертизи»;

- встановити коло питань, щодо яких проведення консультацій матиме обов’язковий характер;

- врегулювати порядок фіксації результатів громадської консультативної участі та проведення громадських експертиз, встановити обов’язки органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо результатів розгляду експертних пропозицій та заходів для їх реалізації; обґрунтування прийнятого рішення та причин неврахування пропозицій та зауважень.

 

4. Враховуючи рекомендації Європейської комісії проти расизму та нетерпимості (ЄКРН) щодо підписання та ратифікації Україною Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, доцільно надати право на скликання загальних зборів усім постійним мешканцям територіальної громади, що потребує відповідних змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

 

5. У заходах Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні удосконалення правового регулювання процедур проведення загальних зборів (конференцій) жителів територіальної громади за місцем проживання планується лише у рамках нової редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення». Враховуючи спрямування Стратегії на забезпечення широкого представництва інтересів громадян в органах місцевого самоврядування, вважаємо за доцільне не обмежувати регламентацію даного механізму локальної демократії виключно у контексті створення органів самоорганізації населення. Послідовим кроком у процесі створення сприятливого правового забезпечення громадської участі у вирішенні питань місцевого значення вбачається удосконалення механізму проведення загальних зборів (конференцій) жителів територіальної громади за місцем проживання в окремому законі.

 

6. У Законі України «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання» необхідно:

- надати загальним зборам повноваження ініціювати проведення чергових і позачергових звітів міського, сільського, селищних голів, голови районної у місті ради, депутатів місцевих рад, посадових осіб виконавчих органів місцевих рад, а також звітів про виконання місцевих бюджетів перед територіальною громадою;

- урегулювати порядок реалізації та оскарження рішень загальних зборів;

- зобов’язати місцеві ради та їхніх посадових осіб обґрунтувати власне рішення про часткове врахування або неврахування позиції загальних зборів;

- удосконалити організаційно-процедурні питання скликання та проведення конференцій представників членів територіальної громади у разі, якщо проведення загальних зборів пов’язано із суттєвими організаційними складнощами.

 

7. У даному контексті потребує уваги проект Закону України «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання», розроблений експертами ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення», який протягом 2010-2011 років пройшов стадію обговорення серед представників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, лідерів громадських організацій, органів самоорганізації населення, експертів та науковців 21 регіону України. На сьогоднішній день даний законопроект адекватно вирішує більшість проблем, пов’язаних із неналежним правовим забезпеченням даного механізму реалізації прав громадян на участь у вирішенні питань місцевого значення[14].

 

8. У процесі удосконалення правового забезпечення форм участі громад необхідно вирішити, які питання потребують законодавчого регулювання, а які можна винести на рівень локальної нормотворчості. Якість переважної більшості локальних нормативно-правових актів поки що не дозволяє вирішувати проблеми законодавчого унормування механізмів місцевої демократії. Отже, головною метою удосконалення законодавства у цій сфері має стати створення умов, за яких доступність усіх форм локальної демократії для мешканців громад не буде повністю залежати від позиції органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

 

9. Наблизитися до таких умов можливо шляхом чіткої фіксації у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

- положення, згідно з яким встановлення кількості підписів, необхідних для реєстрації місцевої ініціативи та ініціативи щодо проведення громадських слухань залежить від загальної чисельності населення громад;

- норми про порядок звернення з місцевою ініціативою; 

-  норм про такі форми участі мешканців громад як консультації з громадськістю, створення громадських рад при органах місцевого самоврядування, проведення громадських експертиз діяльності ОМС;

- встановлення терміну розгляду проектів рішення, поданих в порядку місцевої ініціативи, а також за результатами громадських слухань;

- розширення положень щодо наслідків розгляду місцевих ініціатив. Доцільно додати норми про варіанти рішення місцевої ради щодо розгляду місцевих ініціатив: прийняття проекту рішення, поданого в порядку місцевої ініціативи, за основу у повному обсязі або частково; відхилення проекту рішення; відправлення проекту рішення на доопрацювання за обов’язковою участю членів ініціативної групи з обов’язковим винесенням проекту рішення на наступне пленарне засідання ради;

- внесення змін до статті 13 Закону, якими передбачити: перелік питань обов’язкового проведення громадських слухань (у даному контексті цілком прийнятною є ст. проекту Закону); обов’язкову участь членів ініціативної групи з питань проведення громадських слухань на засіданні органів місцевого самоврядування щодо розгляду рішення громадських слухань; обов’язкове оприлюднення та надання ініціатору громадських слухань рішення органів місцевого самоврядування; встановлення обов’язку місцевих рад враховувати пропозиції громадськості у власній діяльності та аргументувати відмову виконувати рішення громадських слухань; 

- встановлення на рівні закону права на оскарження рішення місцевої ради про відхилення місцевої ініціативи або пропозиції громадських слухань у порядку, визначеному чинним законодавством України та Регламентом місцевої ради.

 

10. Положення проекту Закону України «Про місцеве та регіональне самоврядування в Україні» (реєстр. № 10025 від 09.02.2012 р.) щодо визначення підстав для судового визнання рішень ради нечинними (ст. 17) доцільно поширити на застосування й інших інструментів локальної демократії. Рекомендуємо прописати дану норму не як частину статті про громадські слухання, а в окремій статті зазначити, що ухвалення місцевою радою рішення із порушенням вимог закону та локальних нормативно-правових актів щодо реалізації мешканцями територіальних громад права на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування є підставою для судового визнання рішень ради нечинними. Такий варіант регламентації дозволить охопити порушення на усіх стадіях безпосередньої участі громадськості у прийнятті політичних рішень.

 

Відділ політичних стратегій

(Н. Пеліванова)