"Зарубіжний досвід правового регулювання питань управління багатоквартирним будинком: можливості застосування в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано особливості правового регулювання питань управління будинком співвласниками приміщень у зарубіжних країнах. Зроблено аналіз законодавчих ініціатив у сфері реформування відносин володіння та управління майном співвласників багатоквартирного будинку на предмет їх відповідності зарубіжним практикам. На підставі розгляду позитивних і негативних прикладів функціонування організацій співвласників будинків зарубіжних країн визначено перспективні напрями розвитку об’єднань співвласників багатоквартирних будинків в Україні.

 

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПИТАНЬ УПРАВЛІННЯ БАГАТОКВАРТИРНИМ БУДИНКОМ: МОЖЛИВОСТІ ЗАСТОСУВАННЯ В УКРАЇНІ

 

Протягом багатьох років на державному рівні та в експертному середовищі триває розробка механізмів активізації розвитку об’єднань співвласників багатоквартирного будинку (далі – ОСББ), які мають стати головним інструментом реалізації реформи у сфері житлово-комунального господарства. На виконання доручення Президента України від 10.04.2012 р. № 1-1/831 у частині удосконалення законодавчого забезпечення діяльності ОСББ Міністерством регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства (далі – Мінрегіонбуд) підготовлено три законопроекти: «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо об’єднань співвласників багатоквартирного будинку», «Про особливості права власності у багатоквартирному будинку», «Про внесення змін до Цивільного кодексу України щодо особливостей права власності у багатоквартирному будинку». Деякі ініціативи розробників даних законопроектів неоднозначно сприймаються експертами державних і громадських інституцій. Передусім це стосується уведення автоматичного членства в ОСББ власників приміщень, запровадження голосування співвласників за принципом «один голос – одна частка власності в будинку», встановлення спільної сумісної власності на все спільне майно співвласників будинку. У зв’язку з наявністю полярних думок щодо цих питань вважаємо за доцільне висвітлити особливості правового регулювання даних аспектів володіння та управління майном співвласників багатоквартирного будинку в законодавстві зарубіжних країн.

 

1. Форма права власності на спільне нерухоме майно

За результатами дослідження особливостей регулювання права на нерухоме майно у європейських країнах з усталеними демократичними традиціями дослідники виділяють чотири моделі правовідносин власності на житлові приміщення та пов’язану земельну ділянку:

- особливістю першої моделі є знаходження земельної ділянки всього будинку у спільній власності, тоді як кожен співвласник має виключне право на використання конкретної квартири (яке розглядається як речове право) (показовим прикладом можуть послугувати Нідерланди);

- відповідно до другої моделі, яка існує в Шотландії, власність на квартиру є юридично відокремленою від власності на землю. Кожна особа має свою власну квартиру, а також долю у праві спільної власності на спільні частини будівлі, зокрема, на коридор і сходи. Земельна ділянка може бути спільною власністю усіх власників;

- прикладом третьої моделі є система правовідносин, яка існує в країнах Скандинавії. Згідно з нею право власності на житлове приміщення розглядається в рамках корпоративного права. Це означає, що землею і будівлею володіє корпорація. Власники квартир є акціонерами, а кожна акція надає право на виняткове використання конкретної квартири (Фінляндія і Швеція);

- приклади четвертої – найбільш поширеної моделі – можна знайти, зокрема в Бельгії, Франції, Німеччині, а також в Англії та Уельсі після прийняття Закону «Про реформу спільного володіння та оренди» від 01.05.2002 року. Використовується такий варіант сумісного володіння об’єктом нерухомості, який поєднує в собі окрему власність на квартиру із спільною власністю на землі та основні конструкції будівлі (наприклад, на стіни і дах). Необхідно відзначити, що за роки дії вищезазначеного Закону в Англії та Уельсі дана форма спільного володіння житловою нерухомістю (commonholds) не набула популярності. Станом на 3 червня 2009 р. налічувалося всього 12 житлових будинків у Англії, де співвласники здійснюють спільне володіння у формі commonhold та один – в Уельсі[1].

 

Результати аналізу законодавства низки зарубіжних країн свідчать про те, що найбільш поширеною формою права власності на спільне майно є спільна часткова власність. Частки власників у спільному майні обов’язково визначаються у локальних документах кондомініуму, як правило у процентному відношенні до характеристик їх приміщень (справедлива вартість об’єкта нерухомості відносно справедливої вартості усіх приміщень будинку, які знаходяться у правній власності; розмір площі об’єкта нерухомості відносно загальної площі приватних приміщень)[2]. У Житловому Кодексі Російської Федерації (далі – ЖК РФ) частка власника приміщення у праві спільної часткової власності на спільне майно багатоквартирного будинку пропорційна розміру загальної площі приміщення власника.

 

Крім того, частка власника приміщення у його праві власності на спільне майно не виділяється в натурі та не існує як окремий об’єкт власності. Примітно, що у Польщі право власності на окремі квартири є пов’язаним з відповідною часткою у власності (або у вічному користуванні) земельної ділянки і спільного майна (під’їзди, сходи, ліфти, інші конструктивні елементи)[3]. Згідно з нормами ЖК РФ власники приміщень багатоквартирного будинку зберігають свою частку у праві спільної часткової власності на земельну ділянку, навіть за умови ліквідації будинку [4]. Подібні принципи здійснення часткової спільної власності існують в законодавстві про кондомініуми США, Канади, Німеччини, Франції, Чехії, Словаччині, Литві, Білорусі та інших країн.

 

2. Визначення елементів об’єкту нерухомості та спільного майна співвласників

У згаданих законопроектах Мінрегіонбуду земельні ділянки не віднесено до елементів спільного майна співвласників будинку[5]. Відповідно до нової редакції Житлового кодексу (далі - ЖК) Білорусі при визначенні спільного майна співвласників житлового багатоквартирного будинку земельна ділянка також не зазначається[6].

 

Водночас, законодавство багатьох зарубіжних країн, що регулює питання нерухомості, виходить з принципу, що основою будь-якого об’єкту нерухомості є земля. У законодавчих актах США та Канади земельна ділянка визнається невід’ємним елементом приватної нерухомої власності учасника кондомініуму і входить до переліку спільного майна співвласників. Подібні положення є у законодавстві Німеччини, Польщі, Болгарії, Естонії, РФ та інших країн. Як правило, до спільного майна кондомініумів відносять земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, об’єкти, території та системи загального користування та обслуговування приміщень співвласників.

 

На відміну від національного законодавства норми ЖК РФ містять більш деталізований перелік спільного майна співвласників багатоквартирного будинку, серед якого зазначається і земельна ділянка, на якій розташований даний будинок, з елементами озеленення і благоустрою, інші призначені для обслуговування, експлуатації та благоустрою даного будинку і розташовані на зазначеній земельній ділянці об’єкти.

 

3. Види кондомініумів

Матеріальною основою кондомініуму можуть бути різні види житлової нерухомості: багатосімейні будинки, група одно-сімейних будинків, квартира у багатоквартирному будинку. У законодавстві Канади та США передбачається можливість створення комерційних нежитлових кондомініумів, об’єктом яких є офісні, виробничі приміщення, кемпінги та пристані для водного транспорту.

 

Також, застосовується диференціація кондомініумів в залежності від об’єктів майнового комплексу та змісту майнових повноважень співвласників багатоквартирних будинків. Наприклад, в провінції Онтаріо Законом про кондомініуми запроваджено декілька варіантів кондомініуму, в основі якого є право безумовної власності (freehold) співвласників на частку об’єкту нерухомості (квартиру, приміщення). Корпорація співвласників стандартного кондомініуму реєструється після повного завершення будівництва. Однак, існує можливість реєстрації такої організації на початковому етапі будівництва, з подальшим додаванням до плану кондомініуму нових спільних об’єктів майна у процесі будівництва без додаткового юридичного оформлення. Зареєструвати її можуть й співвласники вакантних земельних ділянок до будівництва житлового будинку, інших будівель, споруд та спільних об’єктів майна.

 

Матеріальною базою кондомініумів можуть бути й орендовані об’єкти нерухомості. За таких умов після закінчення терміну дії оренди земельної ділянки або будівлі припиняється існування кондомініуму або зменшуються його розміри на частку орендованого майна, яке повертається до власника [7].

 

Свій альтернативний варіант кондомініуму існує у Великій Британії – колективне володіння та управління нерухомістю (share of freehold). Багатоквартирні будинки можуть знаходитися у спільній безумовній власності, однак офіційним володарем земель під цією будівлею є створена співвласниками компанія. Кожна квартира має пропорційну частку акцій компанії. При цьому мешканці все одно володіють квартирами на правах оренди. Втім, вони орендують їх у компанії, долі якої належить кожному з співвласників будинку. Орендарі квартир, які мешкають в одній будівлі, мають право здійснити колективний викуп права власності на будинок та прийняти управління будинком на себе[8].

 

4. Специфіка прийняття рішень співвласниками нерухомого майна

Проектом Закону України «Про особливості права власності у багатоквартирному будинку» пропонується деталізувати положення про ухвалення рішень щодо використання та управління спільним майном будинку до створення ОСББ. Так, передбачається, що рішення ухвалюються в залежності від певної частки співвласників загальної площі квартир та нежитлових приміщень багатоквартирного будинку[9]. З іншого боку, проект пропозицій з удосконалення Закону України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» залишає незмінним принцип участі власників на установчих зборах об’єднання, за яким кожен має один голос незалежно від площі та кількості приміщень, що перебувають у його власності[10]. Таким чином, пропонується поєднати два різних принципи голосування співвласників в залежності від способу управління будинком. 

 

У законодавстві багатьох країн (США, Канада, Франція, РФ, Білорусь, Болгарія та ін.) застосовується така формула голосування співвласника будинку: «один голос – одна частка у праві спільної власності». При цьому її дія не пов’язується із вибором способу управління спільним майном. Так, у законодавстві Білорусі та РФ принцип, за яким кількість голосів власника є пропорційною його долі у спільному майні, застосовується і до членів товариства співвласників. Разом з тим, варто зауважити, що в деяких країнах голосування співвласників будинку відбувається за іншим принципом: «один домовласник – один голос» або «один об’єкт нерухомої власності – один голос» (Естонія, Німеччина, Словаччина, Молдова).

 

Дослідження нормативно-правових актів зарубіжних країн дозволяє зробити висновок про існування спільної практики застосування диференційованого підходу до визначення вимог про кворум голосів співвласників, необхідних для ухвалення рішень. Вимоги до кількості голосів співвласників необхідної для вирішення тих чи інших питань суттєво відрізняються. У порівнянні з національною регламентацією, ці норми зарубіжних правових актів мають доволі конкретизований зміст.

 

5. Особливості правового статусу організацій співвласників будинків

У США і Канаді здійснення управління та використання нерухомого майна на правах кондомініуму передбачає створення відповідної організації співвласників: асоціації домовласників, корпорації кондомініуму, товариства власників житла. Реєстрація у новому будинку такої організації завжди використовується забудовниками та агентами з продажу житла як додатковий привілей для покупців квартир, які автоматично набувають всі права члена асоціації. Набуття членства в організації співвласників з моменту виникнення права власності на приміщення будинку є поширеною практикою і серед країн Європи. Водночас, питання про обов’язкове створення асоціації (об’єднання) домовласників у кожному приватизованому багатоквартирному будинку для законного представництва інтересів усіх домовласників у частині, яка стосується спільної власності, вирішується по-різному. Так, вимоги про утворення організації співвласників житла існують у законодавстві Норвегії, Данії, Німеччині, Польщі, Угорщині, Чехії та багатьох інших країнах[11]. З іншого боку, не можна ігнорувати існування альтернативного досвіду деяких країн Східної Європи, які надають співвласникам спільного нерухомого майна можливість самостійно обрати спосіб його управління. У Болгарії для здійснення управління кондомініумом існує дві форми: загальні збори мешканців або створення асоціації[12]. Відповідно до ЖК Білорусі співвласники спільного майна можуть обрати один із наступних способів управління: безпосередньо учасниками спільного домоволодіння, керуючою організацією; уповноваженою особою; організацією забудовників або товариством власників. При цьому, безпосередньо учасниками сумісного домоволодіння управління здійснюється у разі, якщо у власності декількох учасників сумісного домоволодіння знаходяться не більше п’яти об’єктів нерухомого майна.

 

У Словаччині, Естонії і Латвії власники житла у багатоквартирному будинку мають право не створювати товариство – юридичну особу. Натомість, вони мають право укласти на однакових для всіх власників будинку умовах загальний договір з керівником (компанією, що управляє). У такому разі органом, відповідальним за ухвалення рішень є загальні збори власників, а керівник лише готує свої пропозиції для розгляду та затвердження загальними зборами. Водночас, практика роботи керівників показує, що для них краще мати як партнера – юридичну особу – товариство власників та взаємодіяти з його правлінням, ніж укладати договір зі всіма власниками. Часто керівники самі пропонують власникам житла створити товариство, інколи, висувають це як умову укладення договору, роз’яснюють переваги самоорганізації, сприяють в організації та реєстрації товариства [13].

 

Відповідно до законодавства Польщі житлові товариства мають особливий правовий статус. Законодавець не наділяє автоматично їх правами юридичної особи. Однак, житлові товариства можуть виступати суб’єктом та об’єктом правовідносин, нести відповідальність перед судом, подавати позови в судовому порядку. Товариство є зборами власників, що формують організаційну одиницю, яка діє на підставі особливих положень про неї. Водночас, існування товариства залежить не від волі осіб, а від наявності юридичних фактів. Дана організація виникає на законних підставах за умов виконання положення про відокремлення та продаж першого приміщення. Товариство, таким чином, неможливо «заснувати» або «створити» без виконання цієї умови[14].

 

Особливістю правового статусу організацій співвласників будинку в зарубіжних країнах є наділення їх широкими повноваженнями у встановленні правил використання спільного майна. Локальні документи такої організації за порушення визначених правил можуть передбачати низку санкцій (штрафи, призупинення використання спільного майна, а в деяких випадках навіть звернення з цивільними позовами проти домовласників). З метою збереження вартості та інвестиційної привабливості будинків у кондомініумах встановлюються обмеження кількості мешканців у одному житловому приміщенні, місць паркування автомобілів, віку мешканців будинку, порядок утримання тварин, вимоги до рівня шуму, висоти огорожі тощо.

 

У більшості кондомініумів існують суворі правила щодо зміни розмірів приміщень або їх зовнішнього вигляду. Часто власники квартир потребують дозволу від органів управління кондомініуму для зміни освітлення екстер’єру будинків, встановлення супутникових антен, кондиціонерів у вікнах, мотузки для білизни на прибудинковій території. Деякі асоціації деталізують у правилах кондомініуму види рослин, які домовласник має право садити на земельній ділянці та колір будинку.

 

Оскільки асоціації співвласників будинків є суб’єктами цивільного права, дія конституційних обмежень, яких мають дотримуватися органи публічної влади, на них не поширюється. Безумовно, такі можливості асоціацій призводять до суттєвого звуження права приватної власності громадян та часто виглядають сумнівними з точки зору верховенства прав людини[15]. Про це свідчать численні судові позови про порушення конституційних прав громадян рішеннями асоціацій (наприклад, про виселення з будинку мешканців, які досягли певного віку).

 

Висновки та пропозиції

1. Законодавчі ініціативи Мінрегіонбуду України оминають питання правового режиму земель багатоквартирних будинків, залишаючи невирішеними низку проблем, пов’язаних з недосконалістю регламентації порядку визначення меж земельних ділянок для обслуговування багатоквартирних житлових будинків, процедури передачі прибудинкових територій об’єднанням.

 

2. Підходи до реформування відносин власності на спільне майно багатоквартирного будинку, які пропонує Мінрегіонбуд, частково базуються на досвіді зарубіжних країн. В цілому пропозиція Мінрегіонбуду створити нормативно-правову базу регулювання загальних питань управління та використання спільного майна власниками багатоквартирного будинку окремо від спеціальних норм про ОСББ (проект Закону України «Про особливості права власності у багатоквартирному будинку») враховує зарубіжну практику.

 

3. Приклади зарубіжного правового регулювання створення організацій співвласників будинків свідчать про популярність автоматичного членства усіх власників будинку в таких об’єднаннях. Негативна реакція мешканців багатоквартирних будинків на можливість застосування такого інструменту в Україні спричинена ризиком його використання тільки для реалізації інтересів приватних осіб та їх незаконної діяльності. За умови створення ОСББ з дотриманням усіх демократичних процедур сама по собі обов’язковість членства в об’єднанні не є небезпечною. Недостатні гарантії захисту мешканців будинку у випадку створення рейдерських ОСББ та інших шахрайських схем розпорядження фінансовими та матеріальними ресурсами будинку через такі об’єднання унеможливлюють отримання суспільної підтримки автоматичного членства в них.

 

4. Законодавча ініціатива Мінрегіонбуду передбачає запровадження порядку голосування співвласників, за яким кількість їх голосів залежить від загальної площі всіх квартир та нежитлових приміщень. Такий підхід відрізняється від юридичної конструкції, яка застосовується у законодавстві багатьох зарубіжних країн: можливість власника приміщення впливати на прийняття рішень щодо використання спільного майна залежить виключно від його частки у праві спільної власності. Отже, видається логічним застосування принципу участі власників у вирішенні питань утримання та використання спільного майна будинку пропорційно до їх часток у спільній власності. Крім того, доцільно також розглянути можливість уніфікації принципу голосування співвласників спільного нерухомого майна незалежно від обраного способу управління будинком.

 

5. Зарубіжний досвід свідчить про тенденцію державної підтримки різних форм самоорганізації співвласників та способів управління будинку. Таким чином, ОСББ не має бути єдиним інструментом реалізації прав власників приміщень на володіння та користування спільним майном. Надання власникам будинку права самостійно обирати форму колективного ухвалення рішень щодо його утримання виглядає більш демократичним. Закріплення норми про можливість змінювати спосіб управління спільним майном на зборах співвласників сприятиме зміцненню гарантій захисту прав мешканців будинку.

 

6. Популяризація ОСББ як найбільш ефективного способу управління будинком має враховувати й такі ризики функціонування подібних об’єднань як конфлікти інтересів організацій та мешканців будинку. Практика розвитку асоціацій співвласників США і Канади свідчить про перетворення самоврядних демократичних інституцій в інструменти ринку, за допомогою яких збільшується інвестиційна привабливість об’єкту нерухомості. Дуже часто досягнення цієї мети відбувається шляхом неприпустимого регулювання приватного життя людини.

 

Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства

(Н.І. Пеліванова)