"Особливості сучасного організаційного та законодавчого забезпечення менеджменту культурної галузі в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

Здійснено аналіз відображених у програмних документах та чинному законодавстві підходів до розуміння змісту національної культури, засад і пріоритетів культурної політики. Розглянуто інституційні та законодавчі зміни в управлінні культурною галуззю з точки зору їх відповідності вимогам часу та європейським тенденціям культурного розвитку. Запропоновано заходи з оптимізації управління в галузі культури.

 

ОСОБЛИВОСТІ СУЧАСНОГО ОРГАНІЗАЦІЙНОГО ТА ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МЕНЕДЖМЕНТУ КУЛЬТУРНОЇ ГАЛУЗІ В УКРАЇНІ

 

Організація управління в культурній сфері значною мірою залежить від офіційного розуміння культури, її ролі в суспільному житті, пріоритетів розвитку і, відповідно, від державної культурної політики.

 

У Законі України «Про культуру» від 14 грудня 2010 року представлені основні засади цієї політики, зокрема:

– визнання культури одним з основних факторів самобутності Українського народу – громадян України всіх національностей;

– сприяння створенню єдиного культурного простору України, збереженню цілісності культури;

– захист і збереження культурної спадщини як основи національної культури, турбота про розвиток культури;

– пропагування української національної культури у всій її різноманітності за кордоном та світового  культурного  надбання  в Україні;

– підтримка вітчизняного виробника у сфері культури.

 

У пріоритетному порядку, згідно з Законом, мають створюватися умови для: розвитку культури української нації, корінних  народів та національних меншин України; збереження, відтворення та охорони історичного середовища; естетичного виховання громадян, передусім дітей та юнацтва; розширення культурної інфраструктури села.

 

Наведені положення співзвучні трьом головним стратегічним пріоритетам у перетворенні культури на ключовий чинник суспільного розвитку України з Дорожньої карти до Програми збагачення та розвитку культури і духовності українського суспільства, розробленої Українським центром культурних досліджень при Міністерстві культури і туризму України у 2007 році:

– цілісність національного мовно-культурного простору;

– актуалізація національної культурної спадщини;

– протекціонізм щодо національних культурних індустрій.[1]

 

Це свідчить про практичну незмінність підходів до культурної політики в Україні протягом останніх років.

Усі згадані вище завдання, принципи та пріоритети відображають розуміння культури як важливого атрибуту національної ідентичності, сукупності матеріального і духовного надбання національної спільноти, яке потрібно зберігати і примножувати. Це розуміння є правильним у деталях, але частковим, таким, що не відображає всього спектру значень культури та її соціальних функцій. У цілому ж зазначений погляд на культуру є досить консервативним і зумовлює ставлення до неї як до пасивного об’єкту державної опіки, що не повною мірою відповідає сучасним тенденціям культурного розвитку європейських країн, згідно з якими культура бачиться: рушієм соціально-економічних інновацій; джерелом формування інноваційного, креативного мислення; лабораторією творчих підходів до організації виробничих відносин та процесу виробництва матеріальних і духовних благ та послуг, формування нових, більш раціональних та екологічно виправданих моделей споживання, відносин з навколишнім соціальним та природним середовищем; важливим чинником сталого розвитку і національної безпеки країни; сферою участі широкої громадськості, застосування її творчих здібностей і соціальної активності.[2]

 

Невідповідність застарілих теоретичних і правових підходів сучасним реаліям є однією з головних суперечностей культурного розвитку в Україні, що відбилася в заходах з реорганізації управління культурною галуззю та оновлення законодавчої бази у сфері культури.

 

В останні роки сфера управління культурною галуззю України неодноразово ставала об’єктом структурних трансформацій. У 2005 році Міністерство культури і мистецтв об’єднали з Державною туристичною адміністрацією і таким чином було утворене Міністерство культури і туризму України. На думку вітчизняних експертів, це стало наслідком «усвідомлення державою того факту, що туристично-рекреаційна індустрія, особливо культурний туризм, перетворюється на важливий чинник розвитку культури, істотне джерело фінансування пам’яткоохоронної діяльності»[3].

 

Міжнародні експерти оцінили симбіоз культури і туризму в реорганізованому міністерстві дещо інакше: «Судячи з поверхового враження, культуру й туризм об’єднали в одному міністерстві, не маючи під цим реального концептуального чи політичного підґрунтя. Припущення, що українська культура притягуватиме туристів, вірні, але водночас і наївні, якщо враховувати інфраструктурні потреби та загальні питання економіки туризму. Між туризмом і культурою досі немає жодного реального взаємозв’язку, закріпленого в термінах політики, і ці дві частини навіть в рамках самого Міністерства поєднують зовнішні, поверхові відносини, а не якась спільна програма чи інші взаємовигідні симбіотичні стосунки»[4].

 

9 грудня 2010 року Міністерство культури і туризму було реорганізоване в Міністерство культури і Державне агентство України з питань кіно, підпорядковане Кабінету Міністрів України (раніше Державна служба кінематографії у складі Міністерства культури і туризму). При цьому міністерство залишилося головним органом виконавчої влади щодо формування державної політики у сфері кінематографії. Водночас до сфери його компетенції були віднесені питання національностей та релігій, якими раніше займався Державний комітет у справах національностей та релігій. 6 квітня 2011 року було створене, як самостійний орган виконавчої влади, Державне агентство України з туризму та курортів, на яке покладалися функції реалізації державної політики у цій сфері.

 

Створення самостійного органу з управління кінематографією є, на думку експертів, позитивним явищем, враховуючи специфіку цього виду мистецтва, що потребує значних виробничих потужностей і великих капіталовкладень, а відтак і особливих підходів до своєї організації. З іншого боку, перенесення до сфери компетенції Міністерства культури питань національностей та релігій навряд чи можна вважати раціональним, оскільки культура є лише однією зі складових національного життя, і міжнаціональні відносини, крім культурного, мають також політичний, економічний, соціальний, релігійний аспекти. У свою чергу, релігійна сфера в наш час лише незначною мірою перетинається з культурною, більше того, інтереси релігійних організацій і культурних установ досить часто входять у протиріччя одні з одними. Одній державній установі, не кажучи про її підрозділи на місцях, буде складно поєднати роботу з аналізу та прогнозування розвитку ситуації, вироблення і реалізації державної політики в таких різних сферах суспільного життя, якими є культура, національні відносини і релігія.

 

Важливим кроком в оновленні засад і механізмів культурної політики стали зміни в законодавстві у сфері культури. 14 грудня 2010 року був прийнятий новий Закон України «Про культуру», якого давно очікували, оскільки чинні до того часу «Основи законодавства України про культуру», прийняті ще у 1992 році, на думку експертів, вже не відповідали вимогам часу: попри загальний демократичний характер, в їх основі лежав принцип державного патерналізму в культурній сфері, недостатньо враховувалися нові соціально-економічні відносини і суспільні реалії, зокрема, ринковий характер економіки, глибокі структурні трансформації українського соціуму, розвиток громадянського суспільства, проблеми міжкультурних відносин і їх значення для формування української політичної нації.

 

Новий закон був покликаний усунути зазначені вади і стати правовою основою для оновлення засад управління в культурній сфері відповідно до вимог сьогодення і тих викликів, що їх воно ставить перед українською культурою та її носієм і творцем – Українським народом. Однак, попри низку позитивних змін, в ньому залишилися нерозв’язаними деякі важливі проблеми, зокрема, диверсифікації управління культурною галуззю, подолання в цій сфері патерналістських підходів, участі в культурних процесах і управлінні культурною галуззю неурядових організацій, підвищення ефективності співпраці з ними органів державної влади.

 

У законі передбачене право громадян на «об'єднання у творчі спілки, національно-культурні товариства, центри, фонди, асоціації, інші громадські організації у сфері культури», а також «сприяння діяльності… громадських організацій у сфері культури». Також серед суб’єктів створення закладів культури і суб’єктів діяльності у сфері культури згадуються громадські організації, інші об’єднання громадян. Але при цьому такі важливі повноваження у сфері культури як створення єдиного культурного простору України і збереження цілісності української культури, забезпечення права громадян на доступ до культурних цінностей, збереження культурної спадщини, складання Реєстру національного культурного надбання, належать виключно державним органам. Навіть такі питання, як формування кадрового складу працівників закладів культури, визначення переліку посад керівників, фахівців і працівників, які забезпечують і виконують творчі функції, регламентуються, згідно з законом, нормативними актами Кабінету Міністрів України, з чого можна зробити висновок, що йдеться власне про державні заклади культури, хоча в законі це спеціально не обумовлюється.

 

Забезпечення права громадян на доступ до культурних цінностей розуміється в законі як державне утримання та підтримка закладів культури, а також як створення відповідних пільг для певних категорій населення (учнів, студентів, пенсіонерів тощо). Поза увагою, таким чином, залишається діяльність приватних та громадських закладів культури, чиє фінансування не пов’язане або пов’язане лише частково з державною підтримкою, але які не гірше від державних закладів здатні забезпечувати доступ громадян до культурних цінностей. Наприклад, у США близько 90 % музеїв не є державними. Держава може заохочувати діяльність таких закладів податковими пільгами та іншими засобами стимулювання, однак, з іншого боку, значно більшу роль в їх функціонуванні відіграють місцеві громади, благодійні фонди, громадські асоціації, що наближує їх діяльність до культурних потреб громадян і служить гарантією доступу останніх до культурних цінностей, що зберігаються в цих закладах. 

 

Суб’єктами збереження культурної спадщини, культурних цінностей та культурних благ, згідно з Законом «Про культуру» (і з Законом «Про охорону культурної спадщини»), виступають лише органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, хоча статтею 9 Закону «Про культуру» гарантується можливість утворення різних за формою власності та видами діяльності «музеїв, архівів, заповідників, художніх галерей (виставок), бібліотек», тобто, закладів, де акумулюються зазначені спадщина, цінності, блага.

 

У Законі «Про охорону культурної спадщини» зазначається, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування сприяють «діяльності Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших  громадських, науково-дослідних, проектних організацій, установ та підприємств різних форм власності щодо охорони культурної спадщини», проте повноваження цих організацій, на відміну від повноважень органів охорони культурної спадщини в системі виконавчої влади та місцевого самоврядування, в законі прописані дуже розпливчасто, в основному в таких термінах як «сприяння», «шефство», «пропаганда», «участь у популяризації». Таким чином, функції управління у галузі культури продовжують бути зосереджені в руках державних органів, а громадськості в цій сфері відводиться другорядна, допоміжна роль.

 

Однак існує цілком прийнятний для України позитивний зарубіжний досвід розподілу повноважень у сфері охорони та актуалізації культурної спадщини між державними органами і недержавними організаціями. Це досвід т. зв. національних трастів – недержавних, некомерційних асоціацій, що функціонують на широкій громадській основі із залученням численних волонтерів. Головною метою трастів є збереження культурних і природних національних ресурсів і їх використання в інтересах громадян. Вони також займаються культурологічною освітою громадськості, накопиченням даних про пам’ятки, їх юридичним захистом. У своїй діяльності трасти співпрацюють з державними установами та науковими закладами, зберігаючи при цьому організаційну незалежність. Вперше подібна асоціація виникла у Великій Британії наприкінці ХІХ ст. Пізніше вони створювалися у країнах Британської Співдружності і США, а нині існують і в державах, не пов’язаних безпосередньо з англійськими культурними та суспільними традиціями – Бельгії, Італії, Португалії, Російській Федерації, Словаччині, Японії.

 

Досить обмежено визначається в Законі «Про культуру» право громадськості на участь у реалізації державної політики в сфері культури. Вона зводиться до права «самостійно та на договірній основі утворювати благодійні організації для фінансування культурних програм розвитку літератури та мистецтва, підтримки талантів і творчих починань у сфері  культури, розв'язання соціальних і побутових проблем професійних творчих працівників». Наведені вище приклади показують, що в цій сфері існує значно більше можливостей для реалізації потенціалу громадських організацій.

 

До речі, у Законі України «Про благодійництво та благодійні організації» серед напрямів діяльності останніх зазначені «сприяння розвитку культури, в тому числі реалізації програм національно-культурного розвитку, доступові всіх верств населення, особливо малозабезпечених, до  культурних цінностей та художньої творчості; сприяння охороні і збереженню культурної спадщини, історико-культурного середовища,  пам'яток  історії  та культури, місць поховання». Однак визначені у законі форми здійснення благодійної діяльності не передбачають надання благодійним організаціям управлінських повноважень щодо об’єктів даної діяльності, як це має місце у випадку згаданих вище національних трастів.

 

Недостатньо врегульоване в Законі «Про культуру» питання інвестування та інноваційної діяльності у сфері культури. Гарантується додержання прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб «під час провадження інвестиційної та інноваційної діяльності на об'єктах культурного призначення», однак нічого не говориться про гарантію прав та інтересів закладів, яким належать ці об’єкти. На думку ж експертів, однією з важливих проблем інвестиційної діяльності у сфері культури є брак прозорості, що сприяє корупції.

 

Висновки

1. Відображене в офіційних документах розуміння культури, принципів і пріоритетних завдань культурної політики не повністю відповідає сучасним тенденціям культурного розвитку європейських країн, зумовлює застарілі підходи до організації управління культурною галуззю.

 

2. Останні реорганізації Міністерства культури України засвідчили брак концептуальної основи реформування управління культурою, внаслідок чого об’єднання/роз’єднання певних управлінських сфер (культура – туризм, культура – національні відносини – релігія) виглядає недостатньо обґрунтованим.

 

3. Зміни в законодавстві у сфері культури, попри наявність важливих позитивних зрушень, не повною мірою відповідають сучасним соціально-економічним, суспільним і культурним реаліям.

 

4. Управління культурною галуззю потребує системного, концептуально обґрунтованого реформування із врахуванням об’єктивних процесів економічного, суспільного та культурного розвитку України і позитивного світового досвіду в цій сфері.

 

Рекомендації

1. Кабінету Міністрів України, відповідно до сучасного розуміння змісту культури, її ролі в соціально-економічному, суспільному житті країни, можливостей, які вона створює для національного розвитку, розробити для внесення Президентом України на розгляд Верховної Ради України Концепцію культурної політики, визначивши її головні пріоритети, оптимальні за обсягом і змістом сфери компетенції в її реалізації органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, неурядових організацій. В даній Концепції передбачити створення правових основ для повноцінної участі неурядових організацій в управлінні у галузі культури, зокрема, у збереженні, вивченні та популяризації національної культурної спадщини. 

 

2. Міністерству культури України розробити систему стимулів та заохочень для створення благодійних організацій, фондів, товариств, що бачать свою місію у збереженні, вивченні та популяризації національної культурної спадщини, законодавчо закріпити їх права, повноваження та обов’язки в цій сфері. Зокрема, підготувати проекти змін та доповнень до законів «Про культуру», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про охорону культурної спадщини».

 

3. Кабінету Міністрів створити міжвідомчу комісію для ревізії базової мережі закладів культури загальнодержавного та місцевого рівнів за критеріями задовільності матеріально-технічного стану, соціальної значущості, реальної спроможності забезпечувати відповідні культурні потреби громадян.

 

4. Міністерству культури України і місцевим державним адміністраціям за результатами роботи міжвідомчої комісії розробити менеджмент-плани збереження, модернізації та подальшого використання тих закладів, що відповідають зазначеним вище критеріям.

 

Відділ гуманітарної політики

(Литвиненко О.М.)